ECLI:NL:GHAMS:2022:3698

GERECHTSHOF AMSTERDAM Kenmerken 21/01746 tot en met 21/01750 22 december 2022 uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer op het hoger beroep van de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam, de heffingsambtenaar tegen de uitspraak van 15 oktober 2021 in de zaken met kenmerken AMS 20/6245 tot en met 20/6248 en 20/6250 van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen de heffingsambtenaar en [X] , wonende te [Z] , belanghebbende. 1Ontstaan en loop van het geding 1.1. Aan belanghebbende zijn in de periode van 27 oktober 2020 tot en met 3 november 2020 negen naheffingsaanslagen parkeerbelasting opgelegd. 1.2. Na daartegen door belanghebbende gemaakt bezwaar, heeft de heffingsambtenaar uit coulance vier naheffingsaanslagen vernietigd en bij uitspraken op bezwaar van 23 november 2020 (de bestreden uitspraken op bezwaar) de vijf hierna vermelde naheffingsaanslagen (de naheffingsaanslagen) gehandhaafd. Datum constatering Aanslagnr. Bedrag 27 oktober 2020 95673195 € 80,60 28 oktober 2020 95685985 € 70,50 28 oktober 2020 95695277 € 70,50 29 oktober 2020 95708838 € 81,20 30 oktober 2020 95725098 € 70,50 1.3. Belanghebbende heeft tegen de bestreden uitspraken op bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft daarop bij de bovengenoemde uitspraak van 15 oktober 2021 als volgt beslist: “De rechtbank: verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden uitspraken op bezwaar; vernietigt de naheffingsaanslagen parkeerbelasting; bepaalt dat de heffingsambtenaar het door [belanghebbende] betaalde griffierecht van € 48,- aan hem vergoedt.” 1.4. Het tegen deze uitspraak door de heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 23 november 2021. Een nadere motivering van het hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 20 december 2021. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. 1.5. De heffingsambtenaar heeft bij brief van 7 februari 2022 een conclusie van repliek ingediend. Belanghebbende heeft bij brief van 22 februari 2022 een conclusie van dupliek ingediend. 1.6. Beide partijen hebben het Hof toestemming verleend tot het achterwege laten van een onderzoek ter zitting. Hierop heeft het Hof bepaald het onderzoek ter zitting achterwege te laten, het onderzoek op 4 oktober 2022 te sluiten en schriftelijk uitspraak te doen.

Het Hof stelt de volgende feiten vast: 2.1. Tijdens controles is gebleken dat de auto van belanghebbende met kenteken [kenteken] de auto) op de in 1.2. vermelde data stilstond op een fiscale parkeerplaats (een parkeerplaats die ingevolge de Verordening Parkeerbelasting 2020 van de gemeente [Z] is aangewezen als een parkeerplaats voor betaald parkeren) zonder dat de voor het parkeren op die plaats verschuldigde parkeerbelasting was voldaan. 2.2. In belanghebbendes beroepschrift in eerste aanleg staat onder andere het volgende vermeld: “Vanwege schadeherstel aan mijn auto heb ik mijn parkeervergunning op 21-okt-2020 tijdelijk laten omzetten naar het kenteken van de leenauto die ik van het garagebedrijf heb meegekregen. Nadat mijn auto op 27-okt-2020 gereed was en de leenauto weer ingeleverd, ben ik op dat moment vergeten mijn parkeervergunning terug te laten wijzigen naar het oorspronkelijke kenteken. (…)”

3.1. Evenals bij de rechtbank is bij het Hof in geschil of de naheffingsaanslagen terecht zijn opgelegd aan belanghebbende.

De rechtbank heeft met betrekking tot het geschil het volgende overwogen: “3. In geschil is of de naheffingsaanslagen terecht zijn opgelegd. De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen geen discussie bestaat over het feit dat de auto van [belanghebbende] op de betreffende plaatsen en tijdstippen geparkeerd stond op een fiscale parkeerplaats, dat ingevolge de Verordening Parkeerbelasting 2020 van de gemeente [Z] voor het parkeren op die plaats een parkeerbelasting verschuldigd is en dat hij die niet heeft betaald. 4. [ Belanghebbende] voert aan dat hij geen parkeerbelasting hoefde te betalen omdat hij een parkeervergunning heeft voor het gebied waarin hij heeft geparkeerd. Op 21 oktober 2020 heeft hij zijn auto voor schadeherstel naar de garage gebracht en een leenauto gekregen. Hij heeft toen via de website van de gemeente [Z] in het parkeersysteem het kenteken van zijn parkeervergunning gewijzigd in het kenteken van de leenauto. Toen [belanghebbende] op 27 oktober 2020 zijn eigen auto terugkreeg, is hij vergeten het kenteken van zijn parkeervergunning weer te wijzigen in dat van zijn eigen auto. Dat heeft hij pas gedaan direct na ontvangst van de eerste naheffingsaanslag. 5. De heffingsambtenaar heeft aangevoerd dat de parkeervergunning maar voor één kenteken geldt. [Belanghebbende] heeft de mogelijkheid om het kenteken te wijzigen en is daarover geïnformeerd toen hij de vergunning kreeg. In de periode hier van belang stond de parkeervergunning op een ander kenteken dan dat van de auto waarmee was geparkeerd. Voor het parkeren van zijn eigen auto was geen parkeerrecht gekocht, dus de naheffingsaanslagen zijn op goede gronden opgelegd, aldus de heffingsambtenaar. 6. Volgens vaste rechtspraak is alleen sprake van parkeren met een geldige parkeervergunning als is voldaan aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de parkeervergunning.[voetnoot rechtbank: Zie het arrest van de Hoge Raad van 17 december 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA3336, te vinden op www.rechtspraak.nl.] Is aan een van de voorwaarden van de parkeervergunning niet voldaan dan wordt dat gelijkgesteld aan parkeren zonder parkeervergunning en moet op fiscale parkeerplaatsen voor het parkeren parkeerbelasting worden betaald. Tussen partijen is niet in geschil dat [belanghebbende] ten tijde als hier van belang geparkeerd heeft zonder dat aan alle voorwaarden van de parkeervergunning was voldaan. De parkeervergunning stond immers niet gesteld op het kenteken van de auto waarmee hij parkeerde, terwijl uit de regelgeving volgt dat een parkeervergunning alleen geldig is voor het parkeren met een auto met het kenteken dat is geregistreerd.[voetnoot rechtbank: Zie artikel 3, vierde lid, van de Verordening Parkeerbelastingen 2020 van de gemeente [Z] .] [Belanghebbende] heeft dus negen keer niet met een geldige parkeervergunning geparkeerd en hij had daarom negen keer de verschuldigde parkeerbelasting voor straatparkeren moeten voldoen. Nu hij dit ten tijde van de controles niet had gedaan, is aan de voorwaarden voor belastingheffing voldaan en zijn de naheffingsaanslagen terecht opgelegd. 7. De heffingsambtenaar heeft evenwel conform een vaste gedragslijn besloten om [X] tegemoet te komen door van de negen aan opgelegde naheffingsaanslagen, de laatste vier in te trekken. In de betreffende vier uitspraken op bezwaar is daarover vermeld: (...) U kreeg in korte tijd meerdere parkeerbonnen op dezelfde plaats. Om u tegemoet te komen hebben we besloten dat u alleen de eerste vijf parkeerbonnen moet betalen. (…)” Ter zitting is door de gemachtigde van de heffingsambtenaar deze vaste gedragslijn - die niet bekend is gemaakt en wordt aangeduid als het coulancebeleid - toegelicht en deze houdt het volgende in. Als op dezelfde plaats in korte tijd terzake dezelfde auto meer dan vijf naheffingsaanslagen worden opgelegd, dan worden de zesde en volgende aanslagen ingetrokken uit coulance. Het betreft meestal gevallen waarin dagenlang aaneengesloten is geparkeerd zonder dat de verschuldigde parkeerbelasting is betaald en de auto enige tijd onbeheerd is achtergelaten, bijvoorbeeld als de eigenaar een paar weken op vakantie is gegaan. Aangezien [belanghebbende] niet telkens op dezelfde plaats heeft geparkeerd, maar wel telkens binnen zijn parkeervergunninggebied, is er sprake van een voldoende vergelijkbare situatie als die van de repeterende belastingheffingen waar de gedragslijn op ziet en de gedragslijn is daarom in dit geval overeenkomstig toegepast, aldus de gemachtigde. Coulance wordt in beginsel eenmaal aan een belastingplichtige verleend en geldt tevens als waarschuwing. De gemachtigde wist desgevraagd niet waarom pas na vijf naheffingsaanslagen coulance wordt verleend, maar wel dat dit sinds jaren de vaste gedragslijn is. 8. [ Belanghebbende] vindt dat hij ook na verlening van coulance en intrekking van vier aanslagen nog te zwaar gestraft wordt voor het te laat weer terugzetten van het kenteken van zijn eigen auto in de vergunning. Hij heeft deze administratieve fout pas ontdekt toen hij na tien dagen de eerste naheffing ontving en hij heeft toen direct zijn parkeervergunning weer op het juiste kenteken gezet. [Belanghebbende] voert aan dat hij zijn auto niet opnieuw op die locatie zou hebben neergezet als hij de eerste naheffingsaanslag direct na het opleggen ervan zou hebben ontvangen, bijvoorbeeld door een kennisgeving onder de ruitenwisser van zijn auto. Hij vindt een boete reëel omdat hij inderdaad een fout heeft gemaakt, maar een totale boete van meer dan € 300,- voor een kleine administratieve fout vindt hij buiten proporties, ook al omdat hij geen mogelijkheid heeft gehad om zijn fout tijdig te herstellen. 9. De rechtbank merkt allereerst op dat het in deze zaak niet gaat om aan [belanghebbende] opgelegde boetes, maar om naheffingsaanslagen parkeerbelasting en de kosten van de naheffingen. Het is wel begrijpelijk dat [belanghebbende] de heffingen ervaart als boetes, omdat hij moet betalen voor iets dat hij kennelijk verkeerd heeft gedaan en het voor zijn portemonnee niet uitmaakt of er betaald moet worden voor een boete of een heffing. De rechtbank moet in deze zaken echter de rechtmatigheid van de belastingheffing beoordelen. 10. De rechtbank gaat er bij die beoordeling vanuit dat het coulancebeleid van de heffingsambtenaar de toepassing betreft van een buitenwettelijk begunstigend beleid tot intrekking van aanslagen in bijzondere gevallen. De rechterlijke toetsing daarvan betreft in de eerste plaats de vraag of de heffingsambtenaar alle door eiser aangedragen omstandigheden in zijn besluitvorming heeft betrokken en vervolgens moet de rechtbank toetsen of de heffingsambtenaar zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de uitkomst van de besluitvorming niet onevenredig is met het doel van het coulancebeleid. De rechtbank begrijpt gelet op de gegeven toelichting het doel van het coulancebeleid aldus dat in bijzondere gevallen, waaronder begrepen een stapeling van meer dan vijf naheffingsaanslagen parkeerbelasting in korte tijd voortkomend uit dezelfde of vergelijkbare omstandigheden, voorkomen moet worden dat de nadelige gevolgen daarvan voor de belastingplichtige onevenredig zijn met een redelijke parkeerbelastingheffing. 11. De rechtbank stelt vast dat het opleggen van meer dan vijf naheffingsaanslagen parkeerbelasting in een tijdsbestek van negen dagen een bijzondere omstandigheid is waar de het coulancebeleid op ziet. De rechtbank is voorts van oordeel dat de heffingsambtenaar alle door [belanghebbende] aangevoerde omstandigheden bij zijn besluitvorming over de te verlenen coulance heeft betrokken. De heffingsambtenaar is onder meer ingegaan op de stelling van [belanghebbende] dat hij pas na ruim een week, bij de ontvangst van de eerste naheffingsaanslag attent werd gemaakt op het verkeerde kenteken op zijn vergunning.

5.1.1. In hoger beroep betoogt de heffingsambtenaar primair dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd door haar toetsing van het coulancebeleid (zie overweging 7 van de uitspraak van de rechtbank) niet te beperken tot de vraag of de heffingsambtenaar dit consistent heeft toegepast. Naar mening van de heffingsambtenaar volgt uit vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters dat de rechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven dient te aanvaarden en dat de rechterlijke toetsing als gevolg daarvan beperkt blijft tot de vraag of het beleid consistent wordt toegepast. De heffingsambtenaar verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2813, een uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:94 en een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 14 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1862. Indien een buitenwettelijk begunstigend beleid geen ruimte laat voor een belangenafweging is er ook geen ruimte voor een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dit kader wijst de heffingsambtenaar voorts op uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 28 januari 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP2564, en van 14 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1862. Ten onrechte heeft de rechtbank derhalve aanleiding gezien de evenredigheidstoets toe te passen. Gelet op het voorgaande dient naar mening van de heffingsambtenaar de uitspraak van de rechtbank te worden vernietigd en dienen de vijf naheffingsaanslagen in stand te worden gelaten (zie 1.2). 5.1.2. In het geval het Hof de heffingsambtenaar niet volgt in zijn primaire standpunt, betoogt de heffingsambtenaar subsidiair verder als volgt. De rechtbank heeft ten onrechte alle naheffingsaanslagen vernietigd. Belanghebbende heeft een vergissing begaan door het te laat omzetten van het kenteken op de parkeervergunning. Als gevolg hiervan zijn meerdere naheffingsaanslagen opgelegd. Niet is in te zien waarom het disproportioneel is om zelfs niet één naheffingsaanslag in stand te laten, aldus de heffingsambtenaar. 5.2. Belanghebbende schaart zich achter de beslissing van de rechtbank en stelt zich op het standpunt dat de naheffingsaanslagen terecht door de rechtbank zijn vernietigd. Belanghebbende betoogt dat de rechtbank het coulancebeleid op juiste wijze heeft uitgelegd en toegepast. Daarnaast meent belanghebbende (zo begrijpt het Hof hem) dat de cumulatie van de naheffingsaanslagen in zijn geval onevenredig is. 5.3. Het Hof stelt voorop dat, naar tussen partijen niet in geschil is, de auto op de genoemde data (zie 1.3) op fiscale parkeerplaatsen geparkeerd stond, terwijl geen sprake was van parkeren met een vergunning (zie overweging 6 van de uitspraak van de rechtbank) en evenmin de daarvoor verschuldigde parkeerbelasting was voldaan. Hiermee zijn de naheffingsaanslagen naar het oordeel van het Hof in beginsel dan ook terecht opgelegd. Het coulancebeleid 5.4. Het Hof zal allereerst ingaan op het coulancebeleid. In zijn hogerberoepschrift vat de heffingsambtenaar dit samen als het beleid om: “(…) als aan een burger op meerdere (nagenoeg) opvolgende dagen op (nagenoeg) dezelfde plek meer dan vijf naheffingsaanslagen worden opgelegd, in bezwaar te onderzoeken of sprake is van een aan de burger te wijten kennelijke vergissing waardoor geen parkeerbelasting werd voldaan en als hiervan sprake is het aantal opgelegde naheffingsaanslagen te reduceren tot vijf.” Het Hof stelt vast dat het bestaan en de inhoud van het coulancebeleid tussen partijen niet in geschil is en voorts dat het beleid, voor de burger die het treft, gunstiger is dan hetgeen wettelijk is voorgeschreven (contra legem of tegenwettelijk begunstigend beleid). Voor de door de rechtbank toegepaste ruime toetsing van het coulancebeleid ziet het Hof geen grond. Voor zover de rechtbank met overwegingen 10-12 van haar uitspraak bedoeld heeft het coulancebeleid te toetsen aan artikel 4:84 Awb berust die toetsing op een onjuiste rechtsopvatting. Tegenwettelijk beleid, zoals het coulancebeleid, is immers onverbindend (vgl. de memorie van toelichting bij de derde tranche van de Awb; TK, 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 109 en 124), zodat dit geen beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, lid 4 van de Awb en aldus geen sprake kan zijn van een toetsing daarvan aan artikel 4:84 Awb. Dat het bestuursorgaan hieraan wel gebonden kan zijn op basis van het vertrouwens- of het gelijkheidsbeginsel (vgl. HR 22 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2434) laat het voorgaande onverlet. Bij dergelijk beleid dient de rechterlijke toetsing zich te beperken tot de vraag of het consistent is toegepast. Nu het aantal aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslagen ingevolge het coulancebeleid (zonder enige belastende of beperkende voorwaarden) in bezwaar is gereduceerd tot vijf is dit naar ’s-Hofs oordeel het geval. Evenredigheidsbeginsel 5.5.1. Het Hof ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de onderhavige cumulatie van naheffingsaanslagen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof begrijpt belanghebbendes betoog hierbij aldus dat hij meent dat de nadelige gevolgen die hij ondervindt van de reeks van naheffingsaanslagen, opgelegd voor feiten die op zichzelf belastbaar zijn maar in wezen voortvloeien uit dezelfde kennelijk fout, onevenredig zijn in verhouding tot de met die naheffingsaanslagen te dienen doelen. 5.5.2. Dienaangaande stelt het Hof voorop dat de naheffingsaanslagen gebonden beschikkingen zijn. Dit houdt in dit geval in dat de nageheven parkeerbelasting verschuldigd is uit hoofde van de wet (artikel 225 van de Gemeentewet waarop de Verordening Parkeerbelasting 2020 van de gemeente [Z] is gebaseerd), zonder dat de heffingsambtenaar daarbij een hem toegekende beoordelingsvrijheid heeft. Gelet op deze omstandigheid is het Hof van oordeel dat de beoordeling of het evenredigheidsbeginsel in de weg staat aan het opleggen daarvan in beginsel een beoordeling inhoudt van de innerlijke waarde en billijkheid van de wet waarop zij berust, zodat het Hof zich daarvan dient te onthouden vanwege het verbod van artikel 11 van de Wet houdende algemene bepalingen der wetgeving van het Koningrijk. 5.5.3. Dit kan anders zijn in gevallen waarin de heffingsambtenaar zijn heffingsbevoegdheid aanwendt voor het opleggen van een reeks van naheffingsaanslagen (met in wezen dezelfde bron; een kennelijke vergissing van de belastingplichtige) waarvan de som van de belasting een dermate hoog bedrag bereikt dat niet langer kan worden volgehouden dat de wetgever daar het oog op kan hebben gehad bij de toedeling van die bevoegdheid. Met de onderhavige reeks van vijf naheffingsaanslagen is die grens naar het oordeel van het Hof nog niet bereikt.

5.6. De slotsom is dat het hoger beroep van de heffingsambtenaar slaagt. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd en het beroep van belanghebbende dient ongegrond verklaard te worden. Dat betekent dat de naheffingsaanslagen in stand blijven. 6Kosten Het Hof ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten op de voet van artikel 8:75 Awb in verbinding met artikel 8:108 van die wet.

Het Hof: - vernietigt de uitspraak van de rechtbank, en - verklaart het beroep van belanghebbende ongegrond. De uitspraak is gedaan door mrs. J-P.R. van den Berg, voorzitter, H.E. Kostense en N. Djebali, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van S.M.P. Harinandansingh als griffier. De beslissing is op 22 december 2022 in het openbaar uitgesproken. Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen: 1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd; 2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn; 3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden: a. de naam en het adres van de indiener; b. de dagtekening; c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht; d. de gronden van het beroep in cassatie. Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten. Toelichting rechtsmiddelverwijzing Per 15 april 2020 is digitaal procederen bij de Hoge Raad opengesteld. Niet-natuurlijke personen (daaronder begrepen publiekrechtelijke lichamen) en professionele gemachtigden zijn verplicht digitaal te procederen. Wie niet verplicht is om digitaal te procederen, kan op vrijwillige basis digitaal procederen. Hieronder leest u hoe een cassatieberoepschrift wordt ingediend. Digitaal procederen Het webportaal van de Hoge Raad is toegankelijk via “Login Mijn Zaak Hoge Raad” op www.hogeraad.nl. Informatie over de inlogmiddelen vindt u op www.hogeraad.nl. Niet in Nederland wonende of gevestigde partijen of professionele gemachtigden hebben in beginsel geen geschikt inlogmiddel en kunnen daarom niet inloggen in het webportaal. Zij kunnen zo lang zij niet over een geschikt inlogmiddel kunnen beschikken, per post procederen. Per post procederen Alleen bepaalde personen mogen beroep in cassatie instellen per post in plaats van via het webportaal. Zij mogen dit bovendien alleen als zij zonder een professionele gemachtigde procederen. Het gaat om natuurlijke personen die geen ondernemer zijn en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Een professionele gemachtigde moet altijd digitaal procederen, ongeacht voor wie de gemachtigde optreedt. Degene die op papier mag procederen en dat ook wil, kan het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag.