ECLI:NL:GHAMS:2017:4324

arrest ___________________________________________________________________ _ _ GERECHTSHOF AMSTERDAM afdeling civiel recht en belastingrecht, team I zaaknummer: 200.186.054/01 zaak/rolnummer rechtbank C/14/155874/HA ZA 14-254 arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 24 oktober 2017 inzake de rechtspersoon naar publiekrecht GEMEENTE OPMEER , zetelende te Opmeer, appellante, advocaat: mr. E.C.W. van der Poel te Alkmaar, tegen: 1 1. de coöperatieve verenigingCOÖPERATIEF RECREATIEPARK “WEST FRIESLAND” te Opmeer U.A.,gevestigd te Opmeer, 2. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 3. [geïntimeerde] ,wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 4. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 5. [geïntimeerde] ,wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 6. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 7. [geïntimeerde] , wonende [woonplaats] , [gemeente] , 8. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 9. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 10. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 11. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 12. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Frankrijk), 13. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 14. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 15. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 16. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 17. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 18. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 19. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 20. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 21. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 22. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 23. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 24. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 25. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 26. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Noord-Holland), 27. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 28. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 29. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 30. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 31. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 32. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 33. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 34. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 35. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 36. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 37. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 38. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 39. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 40. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 41. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 42. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 43. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 44. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 45. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 46. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] (Noord-Holland), 47. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 48. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 49. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 50. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 51. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 52. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 53. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 54. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 55. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 56. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 57. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Zwitserland), 58. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Zwitserland), 59. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 60. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 61. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 62. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 63. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), 64. [geïntimeerde] , wonende te [woonpla [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 142. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 143. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 144. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 145. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 146. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 147. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , [gemeente] , 148. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] , 149. [geïntimeerde] , wonende te [woonplaats] (Duitsland), geïntimeerden, advocaat: mr. J. Veltman te Amersfoort. 1 Het geding in hoger beroep Appellante wordt hierna de Gemeente genoemd en geïntimeerden gezamenlijk worden hierna Recreatiepark c.s. genoemd. Geïntimeerde sub 1 wordt hierna aangeduid met Coöperatief Recreatiepark. De Gemeente is bij dagvaarding van 14 december 2015 in hoger beroep gekomen van het vonnis van de rechtbank Noord-Holland, afdeling privaatrecht, zittingsplaats Alkmaar (hierna: de rechtbank) van 16 september 2015, onder bovenvermeld zaak/rolnummer gewezen tussen Recreatiepark c.s. als eisers en de Gemeente als gedaagde. Partijen hebben daarna de volgende stukken ingediend: - memorie van grieven; - memorie van antwoord. Ten slotte is arrest gevraagd. De Gemeente heeft geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van Recreatiepark c.s. alsnog zal afwijzen, met beslissing over de proceskosten in beide instanties, met rente en nakosten. Recreatiepark c.s. hebben geconcludeerd tot bekrachtiging van het vonnis waarvan beroep, met veroordeling van de Gemeente – uitvoerbaar bij voorraad – in de proceskosten van het hoger beroep, met rente. Beide partijen hebben in hoger beroep bewijs van hun stellingen aangeboden. 2 Feiten 2.1 De rechtbank heeft in het bestreden vonnis onder 2 (2.1 t/m 2.6) de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Deze feiten zijn in hoger beroep niet in geschil zodat zij ook het hof als uitgangspunt dienen. Samengevat zijn die feiten de volgende. 2.1.1 In het recreatiepark West-Friesland te Opmeer bevinden zich recreatieverblijven, bestaande uit 108 recreatiewoningen en 196 stacaravans. Blijkens haar statuten behartigt Coöperatief Recreatiepark de gemeenschappelijke belangen van de eigenaren van de recreatieverblijven. Geïntimeerden sub 2 t/m 149 zijn eigenaren van recreatieverblijven op het park. 2.1.2 De raad van de Gemeente heeft in de vergadering van 20 december 2012 op voorstel van burgemeester en wethouders de Beheersverordening Recreatieparken Opmeer (hierna: de Beheersverordening) vastgesteld. 2.1.3 In de Beheersverordening is ten aanzien van het recreatiepark, voor zover in deze procedure van belang, het volgende opgenomen: “(…) 3.1 Bestaand gebruik en bestaande bouwwerken a. de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik; (…) 3.4 Beperking op lid 3.1. ten aanzien van het GEBRUIK 3.4.1 Bewoning van recreatieverblijven, stacaravans en bijbehorende bouwwerkenTer beperking van het bepaalde in lid 3.1 gelden ten aanzien van het bewonen van recreatieverblijven, kampeermiddelen en bijbehorende bouwwerken de volgende voorwaarden: a. het is niet toegestaan om recreatieverblijven en kampeermiddelen anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning; (…) c. in aanvulling op de beperking onder a, geldt ter plaatse van besluitsubvak 3 dat recreatieve bewoning uitsluitend is toegestaan in het zomerseizoen en in het winterseizoen gedurende de weekenden (vrijdag 18.00 uur t/m maandag 10.00 uur) en de kerstperiode (van 20 december t/m 10 januari). 3.5 Afwijkingsregels GEBRUIK Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.4.1 sub c in die zin dat ter plaatse van besluitsubvak 3 de recreatieverblijven en stacaravans in het winterseizoen worden gebruikt voor recreatieve bewoning, mits: a. deze afwijking voor maximaal 30 dagen per winterseizoen plaatsvindt; b. deze afwijking niet leidt tot een Niet kan immers van de belanghebbende worden gevergd dat hij, hoezeer hij ook ervan overtuigd is dat de regeling onverbindend is, het op een strafvervolging of toepassing van bestuursdwang laat aankomen om de niet verbindendheid in rechte te doen vaststellen. Ook kan van de belanghebbende niet worden verlangd dat hij - uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is aan de rechter te kunnen voorleggen - de vergunning aanvraagt, onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de (niet) verbindendheid van de regeling, en vervolgens tegen de daaropvolgende beschikking een bezwaarschrift indient en zo nodig tegen de beslissing daarop beroep instelt bij de bestuursrechter. Aangenomen moet worden dat ook het openstaan van deze weinig voor de hand liggende weg blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter niet kan rechtvaardigen (zie bijvoorbeeld HR 11 oktober 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2169, NJ 1997/165 (rechtsoverwegingen 3.4.3 en 3.4.4) en HR 3 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1049 (rechtsoverweging 4.2.2 slot)). 3.9 In lijn met deze rechtspraak komt het hof tot het oordeel dat Recreatiepark c.s. ontvankelijk zijn in hun vordering die erop is gericht een oordeel te verkrijgen over de verbindendheid van de wintersluitingsregeling zoals opgenomen in de Beheersverordening. Niet is gebleken dat de bestuursrechter (reeds) een oordeel heeft uitgesproken over de vraag naar de (on)verbindendheid van de onderhavige wintersluitingsregeling. In de door de Gemeente overgelegde uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 27 oktober 2006 (ECLI:NL:RBALK:2006:AZ1067) is niet de verbindendheid van de wintersluitingsregeling, zoals destijds opgenomen in het bestemmingsplan, als zodanig (bij wijze van exceptie) getoetst. Dat de mogelijkheid bestaat om ter zake een beslissing van de bestuursrechter te verkrijgen door een voor beroep vatbaar besluit uit te lokken maakt een en ander niet anders.. 3.10 Al hetgeen de Gemeente verder ter onderbouwing van haar standpunt heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. In zoverre faalt dit onderdeel van grief I. 3.11 De Gemeente heeft ter toelichting op het tweede onderdeel van de grief naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat in deze zaak sprake moet zijn van een terughoudende toetsing. 3.12 De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.10 van het vonnis waarvan beroep overwogen dat bij de toepassing van artikel 3:4 Awb enige terughoudendheid is geboden nu sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. In zoverre is ook dit onderdeel van de grief tevergeefs voorgesteld. Voor zover de Gemeente met dit onderdeel van de grief bedoelt te betogen dat de rechtbank niet voldoende terughoudendheid bij de toetsing heeft betracht, zal daarop bij de bespreking van de andere grieven worden teruggekomen. 3.13 Dit betekent dat dit onderdeel van de grief eveneens in zoverre faalt. (On)verbindendheid van de wintersluitingsregeling 3.14 Volgens Recreatiepark c.s. is de wintersluitingsregeling zoals opgenomen in de Beheerverordening zowel in strijd met artikel 1, Eerste Protocol, bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) als met artikel 3:4 Awb en daarom onverbindend. Recreatiepark c.s. beroepen zich ter onderbouwing van dit standpunt op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 oktober 1998 (kenmerk E01.96.0005, productie 6 bij inleidende dagvaarding), waarin is overwogen dat een wintersluitingsregeling niet is toegestaan indien deze als enige oogmerk heeft het voorkomen van permanente bewoning. Nu het enige motief van de Gemeente voor de wintersluitingsregeling het verhinderen van permanente bewoning is, ontbreekt volgens Recreatiepark c.s. de noodzaak om met die regeling het recht op ongestoord genot van hun eigendom te beperken. Recreatiepark c.s. vinden voorts de nadelige gevolgen van de regeling voor de belanghebbenden onevenredig groot in relatie tot de m Het door de Gemeente genoemde artikel 18 lid 4 Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie is slechts van betekenis voor recreatieparken die naast een natuurgebied zijn gelegen, hetgeen in de onderhavige zaak niet het geval is. De onderhavige wintersluitingsregeling is volgens Recreatiepark c.s. enkel in het leven geroepen om de controle op naleving van het verbod tot permanente bewoning te vereenvoudigen. 3.23 Het hof neemt bij de beoordeling van de grieven het volgende tot uitgangspunt. 3.23.1 De wintersluitingsregeling vormt op zichzelf een inbreuk op het ongestoorde genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM. Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM is een dergelijke inbreuk toegestaan indien deze bij wet is voorzien en in overeenstemming is met het nationale recht. De inbreuk moet voorts een legitiem doel dienen dat is gelegen in het algemeen belang. Verder moeten de gehanteerde middelen evenredig zijn aan het daarmee nagestreefde doel. Derhalve is de vraag aan de orde of de wintersluitingsregeling een gerechtvaardigde beperking vormt van het door artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM beschermde eigendomsrecht. 3.23.2 In artikel 3:4 lid 1 Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. In artikel 3:4 lid 2 Awb is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Op grond van artikel 3:1 Awb is artikel 3:4 Awb ook van toepassing op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet. 3.23.3 De wintersluitingsregeling moet worden aangemerkt als een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Ook in hoger beroep is niet gesteld of anderszins gebleken dat de aard van de wintersluitingsregeling zich verzet tegen toepassing van artikel 3:4 Awb. Dit betekent dat tevens de vraag aan de orde is of de voor Recreatiepark c.s. nadelige gevolgen van de wintersluitingsregeling al dan niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de wintersluitingsregeling beoogde doelen, bij welke toetsing enige terughoudendheid in acht moet worden genomen nu het gaat om een algemeen verbindend voorschrift. 3.24 Met betrekking tot het betoog van de Gemeente dat de wintersluitingsregeling mede ertoe strekt om permanente bewoning van de recreatieverblijven te voorkomen overweegt het hof dat in artikel 3.4.1 sub a van de Beheersverordening reeds is bepaald dat enkel recreatieve bewoning is toegestaan en in de Toelichting op de Beheersverordening onder punt 3.4. is vermeld dat het handhavingsbeleid van de gemeente Opmeer erop is gericht om permanente bewoning tegen te gaan (geciteerd in rechtsoverweging 2.1.5). Het gemeentebestuur heeft derhalve op basis van dit voorschrift en de toelichting daarop de bevoegdheid om op te treden tegen permanente bewoning van recreatieverblijven. Ook de Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak van 8 oktober 1998 (kenmerk E01.96.0005, productie 6 bij inleidende dagvaarding) overwogen dat er andere mogelijkheden zijn om permanente bewoning tegen te gaan dan via een ontheffing op basis van de wintersluitingsregeling, en de naleving van het verbod van permanente bewoning te controleren en zo nodig wegens overtreding van dit verbod handhavend op te treden. Weliswaar kan het lastig zijn om illegale bewoning aan te tonen, niet is echter door de Gemeente gesteld of is anderszins gebleken dat het aanwenden van andere middelen dan de wintersluitingsregeling tot onoverkomelijke bezwaren leidt. Dit betekent dat de wintersluitingsregeling in zoverre niet noodzakelijk is als middel om permanente bewoning tegen te gaan. 3.25 Dat de wintersluitingsregeling ook door ruimtelijke motieven is ingegeven – zoals het waarborgen v 3.31 De door de Gemeente genoemde uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 27 oktober 2006 (ECLI:NL:RBALK:2006:AZ1067, welke uitspraak is bevestigd bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB0369), biedt ook geen aanknopingspunt voor haar stellingen. In die zaak lagen de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Bungalowpark onder de Perelaer- Recreatiepark West-Friesland” als zodanig niet ter toetsing voor. 3.32 Gelet op het hiervoor overwogene falen de grieven II tot en met IV en behoeft hetgeen door partijen verder nog naar voren is gebracht geen nadere bespreking. 3.33 Met grief V betoogt de Gemeente dat het onverbindend verklaren van de wintersluitingsregeling niet proportioneel is en in ieder geval in strijd is met de maatstaven van de redelijkheid en billijkheid. De Gemeente beroept zich daarbij op een brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 18 november 2013 (bij conclusie van repliek als productie 12 overgelegd). 3.34 Blijkens de brief had de daarin genoemde gemeente ten onrechte het instrument van een beheersverordening gebruikt om illegale permanente bewoning van vakantiewoningen te legaliseren. In plaats daarvan had de gemeente een bestemmingsplan moeten vaststellen. Vernietiging van de beheersverordening zou tot gevolg hebben dat de gemeenteraad alsnog een bestemmingsplanprocedure zou moeten doorlopen, zonder dat er aanwijzingen waren dat dit tot een andere uitkomst zou leiden. Daarom wordt in de brief geconcludeerd dat de beheersverordening weliswaar in strijd met het recht is, maar dat vernietiging ervan niet proportioneel is. 3.35 Nu genoemde brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 18 november 2013 een geheel ander geschil betreft dan waarvan in de onderhavige zaak sprake is, is deze voor de beoordeling van het onderhavige geschil niet relevant. 3.36 De Gemeente heeft verder onvoldoende geadstrueerd waarom onverbindendverklaring van de Beheersverordening disproportioneel zou zijn dan wel in strijd met de maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Daarom faalt de grief. Daarbij neemt het hof tevens – met de rechtbank – in aanmerking dat de vordering tot onverbindend verklaren enkel ziet op de wintersluitingsregeling en niet op het verbod van permanente bewoning. Dat in het vorige bestemmingsplan een wintersluitingsregeling was opgenomen voor de recreatiewoningen maakt dit niet anders. 3.37 Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank de vordering van Recreatiepark c.s. om voor recht te verklaren dat de in de Beheersverordening opgenomen wintersluitingsregeling onverbindend is, terecht heeft toegewezen. Daarom faalt ook grief VIII . 3.38 Het hof gaat voorbij aan het in punt 4.1 door de Gemeente gedane bewijsaanbod, nu de gemeente haar verweer onvoldoende heeft toegelicht zodat niet wordt toegekomen aan bewijslevering, daargelaten overigens dat het bewijsaanbod onvoldoende specifiek en niet ter zake dienend is. 3.39 De rechtbank heeft de Gemeente veroordeeld tot betaling van € 1.542,75 ter zake van de door Recreatiepark c.s. gemaakte buitengerechtelijke kosten. 3.40 Met grief VI voert de Gemeente aan dat deze kosten maximaal hadden moeten worden begroot op een bedrag van € 925,- . De Gemeente verwijst daartoe naar het Rapport BGK-Integraal 2013 waarin wordt geadviseerd om met betrekking tot een vordering van onbepaalde waarde, zoals in het onderhavige geschil, in navolging van het liquidatietarief en het Rapport Voor-werk II aansluiting te zoeken bij tariefgroep 2 van het liquidatietarief, zodat een tarief van € 925,- had moeten worden gehanteerd. 3.41 Vooropstaat dat het Rapport Voor-werk II de rechter niet ontslaat van “de beoordeling van de redelijkheid van het op basis van die aanbeveling forfaitair berekende bedrag in het licht van de gegeven omstandigheden” (zie HR 27 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV6690; NJ 2012/277). Het Rapport GBK-Integraal 2013 (zie blz. 22 van het rapport) biedt de rechter ruimte om de daadwerkeli