ECLI:NL:CRVB:2025:1804

Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2024, 23/4248, 23/4251, 23/4252 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante) Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) Datum uitspraak: 10 december 2025 SAMENVATTING Het gaat in deze zaken over de vaststelling van de subsidies voor loonkosten op grond van de NOW-3 (derde, vierde en vijfde tranche). De Raad oordeelt – net als de rechtbank – dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de bedrijfsuitoefening niet gestart is na 1 januari 2019, zodat voor de referentie-omzet uitgegaan moet worden van het kalenderjaar 2019. De aan appellante verstrekte subsidies zijn vervolgens door de minister terecht op nihil vastgesteld omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedroeg, wat heeft geleid tot de terechte besluiten van de minister tot de terugvordering van de ten onrechte verstrekte voorschotten.

Namens appellante heeft mr. ing. H.J.M. Smelt, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2025. Voor appellante is verschenen [naam directeur] directeur van appellante, bijstaan door mr. Smelt. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.R. van Piggelen-Staarthof.

Inleiding 1.1. Appellante heeft afzonderlijke aanvragen ingediend voor subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3), derde, vierde en vijfde tranche. Op de aanvraagformulieren heeft appellante vermeld dat zij een omzetverlies verwacht, variërend van 60 tot 94%. Bij besluiten van 18 november 2020 (NOW-3, derde tranche), 18 februari 2021 (NOW3, vierde tranche) en 25 mei 2021 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister aan appellante subsidies in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend en aan appellante voorschotbedragen van in totaal € 148.257,- verstrekt. 1.2. Appellante heeft bij afzonderlijke aanvragen verzocht de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen. Op de aanvraagformulieren heeft zij vermeld dat zij in de verschillende periodes een omzetverlies van 0% heeft geleden. Bij besluiten van 2 maart 2023 (NOW-3, derde tranche), 3 maart 2023 (NOW-3, vierde tranche) en 8 maart 2023 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister de subsidies op grond van de NOW-3 vastgesteld op nihil, omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedraagt. De minister heeft daarbij de verstrekte voorschotten van in totaal € 148.257,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij gelijkluidende beslissingen op bezwaar van 21 juli 2023 (bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft de minister de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 2 maart 2023, 3 maart 2023 en 8 maart 2023 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat voor de berekening van de subsidie de omzet in de referentieperiode wordt vergeleken met de omzet in de omzetdalingsperiode. Voor het bepalen van de omzet in de referentieperiode wordt de omzet over het kalenderjaar 2019 gedeeld door vier, waarbij niet gekeken wordt naar een specifieke periode in het kalenderjaar 2019. Daardoor kan het voorkomen dat de berekening niet representatief is, bijvoorbeeld door groei van de onderneming of seizoenspatronen. De minister heeft te kennen gegeven dat gezien de benodigde eenvoud van de regeling, die noodzakelijk is om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarop alleen mogelijk is indien er in de periode van 2 januari 2019 tot en met 1 februari 2020 sprake is geweest van een overgang van een economische eenheid of het starten van een onderneming. Volgens de minister is daarvan bij appellante geen sprake. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de vaststelling van de subsidies nadelig voor appellante uitpakt, niet gezegd kan worden dat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De minister heeft gesteld dat zijn belang bij de terugvordering is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed, waarbij onder meer van belang is dat als de minister geheel of gedeeltelijk afziet van terugvorderen appellante uiteindelijk meer aan NOW-subsidie ontvangt dan waarop zij recht heeft. Alles bij elkaar genomen, leidt de afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel van de regeling volgens de minister tot de slotsom dat de volledige terugvordering van het onverschuldigd betaalde voorschot op grond van de NOW-3 niet onevenredig is. Uitspraak van de rechtbank 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de drie bestreden besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid de definitieve subsidies op grond van de NOW-3 op nihil heeft kunnen stellen en de voorschotten heeft kunnen terugvorderen. Voor zover in hoger beroep nog relevant heeft de rechtbank daarover het volgende geoordeeld. 2.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet ter discussie staat dat appellante in 2019 geen omzet heeft gehad en dat zij uitgaande van 2019 geen omzetverlies heeft geleden. Ook is niet in geschil dat de minister de definitieve subsidie voor de drie tranches heeft vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de NOW-3. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de tekst van de NOW-3. 2.2. Dat de strikte toepassing van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 nadelig kan uitpakken voor werkgevers, zoals appellante, heeft de rechtbank, exceptief toetsend, niet tot het oordeel geleid dat de gemaakte keuze om uit te gaan van de omzet van 2019 als referentie-omzet als ongeschikt of onevenwichtig moet worden beoordeeld. 2.3. Appellante heeft gesteld dat zij haar bedrijfsuitoefening feitelijk pas na 1 januari 2019 (namelijk op 1 juni 2020) is gestart, zodat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 op haar van toepassing is en – in lijn met de uitspraak van 27 juni 2024 van de Raad – de voorwaarde van de referentie-omzet buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Naast het feit dat appellante feitelijk in 2016 is opgericht, blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat in zowel 2016 als in 2018 omzet is gedraaid. Daarmee is de bedrijfsuitoefening vóór 1 januari 2019 aangevangen. De situatie van appellante is daarmee anders dan de situatie waarover de Raad op 27 juni 2024 heeft geoordeeld. Dat het in 2016 om een try-out ging, de bedrijfsactiviteiten daarna lang stil hebben gelegen en in 2020 weer zijn herstart, heeft de rechtbank geen aanleiding gegeven om te oordelen dat de minister de startersregeling (van artikel 5, derde lid, van de NOW-3) ook in het geval van appellante had moeten toepassen. 2.4. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister in de bestreden besluiten het belang dat publieke middelen zorgvuldig moeten worden besteed, heeft afgezet tegen de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststellingen voor appellante. De rechtbank heeft het standpunt van de minister dat de lagere subsidievaststelling in dit geval niet onevenredig is, beoordeeld als een redelijk standpunt. 2.5. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de terugvorderingen van de onverschuldigd betaalde voorschotten voor appellante niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de besluiten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet geheel of gedeeltelijk van de terugvorderingen hoeven afzien. Het standpunt van appellante 3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. 3.1. Appellante heeft primair gesteld dat haar bedrijfsuitoefening pas daadwerkelijk is gestart per 1 juni 2020 (dus na 1 januari 2019), en dat de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 neergelegde startersregeling op haar van toepassing is. Zij heeft in dat kader toegelicht dat zij tijdens een try-out van acht maanden in 2016 aan de [adres 1] te [plaats] omzet heeft gehad. Omdat de bouw van het nieuwe pand vervolgens lang heeft geduurd, zijn er tot de opening van [naam horeca gelegenheid] per 1 juni 2020 aan de [adres 2] te [plaats] geen noemenswaardige bedrijfsactiviteiten verricht en heeft zij nauwelijks omzet gegenereerd. Ter onderbouwing van het standpunt dat zij een startende ondernemer is, heeft appellante verwezen naar een uitspraak van 31 mei 2022 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 3.2. Appellante heeft subsidiair betoogd dat de minister, door in dit geval de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 toe te passen en dus bij de berekening van de referentie-omzet uit te gaan van het kalenderjaar 2019, inbreuk maakt op het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verankerde evenredigheidsbeginsel.

5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten om de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen op nihil en het voorschot van in totaal € 148.257,- terug te vorderen, in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5.1. Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. Subsidievaststellingen 5.2. Uit artikel 24, vijfde lid, van de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. In het eerste lid van deze laatste artikelen is een formule opgenomen. Een van de elementen in de berekening is de omzetdaling. In artikel 5 van de NOW-3 is geregeld hoe de omzetdaling wordt vastgesteld. In al deze regelingen wordt de omzet in de omzetperiode vergeleken met de omzet in (een deel van) de referentieperiode. In artikel 5, derde lid, van de NOW-3 is bepaald hoe de referentie-omzet wordt vastgesteld als een werkgever de bedrijfsuitoefening is aangevangen na 1 januari 2019. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere gevallen af te wijken van de tekst van de NOW-regeling. 5.3. De minister heeft de subsidies op grond van de NOW-3, derde tot en met vijfde tranche, op nihil vastgesteld overeenkomstig de in 5.2 genoemde bepalingen. De minister heeft daarbij het standpunt ingenomen dat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 niet van toepassing is, omdat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019, maar al in 2016. 5.3.1. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019. De overwegingen van de rechtbank die aan dat oordeel ten grondslag liggen, worden volledig onderschreven. Hieraan wordt nog toegevoegd dat appellante in 2017 de keuze heeft gemaakt de onderneming niet te staken en fiscaal af te rekenen, welke keuze voor haar rekening en risico komt. Bovendien hebben er, zoals de directeur van appellante ter zitting van de Raad heeft toegelicht, vanaf 2017 activiteiten plaatsgevonden die gericht waren op de voortzetting van de onderneming op een later moment. Het beroep op de uitspraak van 31 mei 2022 van het CBb slaagt niet. Nog daargelaten het feit dat deze uitspraak betrekking heeft op een andere regeling, namelijk de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19, is geen sprake van een vergelijkbare situatie. Anders dan in die zaak is in het geval van appellante geen sprake van een ondernemer die ten tijde van een wijziging van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel zijn oorspronkelijke activiteiten had gestaakt. 5.4. Appellante heeft aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. 5.4.1. Het beroep op de uitspraak van 27 juni 2024 van deze Raad slaagt niet. In die uitspraak heeft de Raad, exceptief toetsend, geoordeeld dat in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 ten onrechte een voorziening ontbreekt voor de groep ondernemers die na 2 februari 2020 zijn gestart en niet aan de voorwaarden voor wat betreft de referentie-omzet voldoen, maar die gezien hun feitelijke situatie wel onder de doelgroep van de NOW-3 vallen. De Raad heeft voor die situatie geoordeeld dat de NOW-3 in zoverre in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Om die reden dient voor de betrokken groep ondernemers die zijn gestart na 2 februari 2020 in zoverre de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 genoemde voorwaarde buiten toepassing te worden gelaten. Deze uitspraak is niet van toepassing op appellante, omdat zij, zoals de Raad in 5.3 heeft geoordeeld, de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019 (en dus ook niet na 2 februari 2020), maar al in 2016. 5.4.2. Appellante heeft aangevoerd dat zij, omdat de minister met toepassing van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 is uitgegaan van de (in haar geval ontbrekende) omzet in het kalenderjaar 2019, onevenredig in haar belangen is geschaad. Gelet op het feit dat artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 een gebonden besluit is dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, lijkt appellante te stellen dat de bestreden besluiten onevenwichtig zijn omdat deze voor haar onredelijk bezwarend zijn. De Raad oordeelt dat de door appellante gestelde omstandigheden niet leiden tot die conclusie. Daarbij betrekt de Raad dat de NOW-3 en de Toelichting daarop werden gepubliceerd op 9 oktober 2020, zodat appellante op het moment van het indienen van de NOW-aanvragen op 16 november 2020 (derde tranche), 15 februari 2021 (vierde tranche) en 21 mei 2021 (vijfde tranche) had kunnen weten wat de hoofdregel was bij het vaststellen van de referentie-omzet (artikel 5, tweede lid, van de NOW-3) en hoe de uitzondering daarop luidde (artikel 5, derde lid, van de NOW-3). Appellante had zich, in de wetenschap dat zij in 2019 geen omzet had gegenereerd, nader kunnen laten informeren of de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 geformuleerde uitzondering op haar van toepassing zou zijn. Door dit na te laten en wel aanvragen te doen voor de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, heeft appellante het risico aanvaard dat de minister bij de uiteindelijke vaststelling van de NOW-3 zou uitgaan van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 en de referentie-omzet zou berekenen op basis van het kalenderjaar 2019, zijnde € 0,-. 5.4.3. Voor zover appellante (ook) betoogt dat de gevolgen van de vaststelling van de subsidies op nihil maken dat de besluitvorming voor haar onredelijk bezwarend is, wordt dit betoog niet gevolgd. De uitkomst van de door de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb gemaakte belangenafweging is naar het oordeel van de Raad in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daartoe wordt als volgt overwogen. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-3, banenbehoud, is nageleefd. Dit standpunt is evenwel niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Appellante heeft verder gesteld dat het terugbetalen van deze terugvordering voor financiële problemen zal gaan zorgen en dat zij overweegt om al haar schulden te saneren. Ook dit standpunt is niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Aannemelijk is dat de lagere vaststellingen (en daarmee gepaard gaande terugvorderingen) gevolgen hebben voor de financiële positie van appellante, maar dat enkele gegeven is zonder concretisering en onderbouwing onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een onevenredig nadeel. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat appellante, zoals is overwogen in 5.4.2, bij de aanvragen kon weten op welke wijze de referentie-omzet zou worden berekend.

5.6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de op nihil vastgestelde subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, en de terugvorderingen van de aan appellante verstrekte voorschotten, in stand blijven. 6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en Y. Sneevliet en G.C. Boot en als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) C.M. Snellenberg Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving. NOW-3 Artikel 5. Omzetdaling 1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond. 2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier. 3. Als de werkgever de bedrijfsuitoefening na 1 januari 2019 is aangevangen, dan is de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet over de periode vanaf de eerste volledige kalendermaand vanaf de aanvang van de bedrijfsuitoefening tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie. (…) HOOFDSTUK 2. DERDE TRANCHE Artikel 15. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 28 februari 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020. HOOFDSTUK 3. VIERDE TRANCHE Artikel 18. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 mei 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 maart 2021. HOOFDSTUK 4. VIJFDE TRANCHE Artikel 21. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 augustus 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021. Artikel 24. Subsidievaststelling (…) 5. De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19 of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien: a. de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21. (…) Artikel 25. Terugvordering Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14 is voldaan. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast; 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb 1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (…) 4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CBb 31 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:271. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. Zie voor de toetsing in een dergelijk geval de uitspraak van 26 maart 2024 van het CBb, ECLI:NL:CBB:2024:190.

Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2024, 23/4248, 23/4251, 23/4252 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante) Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) Datum uitspraak: 10 december 2025 SAMENVATTING Het gaat in deze zaken over de vaststelling van de subsidies voor loonkosten op grond van de NOW-3 (derde, vierde en vijfde tranche). De Raad oordeelt – net als de rechtbank – dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de bedrijfsuitoefening niet gestart is na 1 januari 2019, zodat voor de referentie-omzet uitgegaan moet worden van het kalenderjaar 2019. De aan appellante verstrekte subsidies zijn vervolgens door de minister terecht op nihil vastgesteld omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedroeg, wat heeft geleid tot de terechte besluiten van de minister tot de terugvordering van de ten onrechte verstrekte voorschotten.

Namens appellante heeft mr. ing. H.J.M. Smelt, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2025. Voor appellante is verschenen [naam directeur] directeur van appellante, bijstaan door mr. Smelt. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.R. van Piggelen-Staarthof.

Inleiding 1.1. Appellante heeft afzonderlijke aanvragen ingediend voor subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3), derde, vierde en vijfde tranche. Op de aanvraagformulieren heeft appellante vermeld dat zij een omzetverlies verwacht, variërend van 60 tot 94%. Bij besluiten van 18 november 2020 (NOW-3, derde tranche), 18 februari 2021 (NOW3, vierde tranche) en 25 mei 2021 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister aan appellante subsidies in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend en aan appellante voorschotbedragen van in totaal € 148.257,- verstrekt. 1.2. Appellante heeft bij afzonderlijke aanvragen verzocht de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen. Op de aanvraagformulieren heeft zij vermeld dat zij in de verschillende periodes een omzetverlies van 0% heeft geleden. Bij besluiten van 2 maart 2023 (NOW-3, derde tranche), 3 maart 2023 (NOW-3, vierde tranche) en 8 maart 2023 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister de subsidies op grond van de NOW-3 vastgesteld op nihil, omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedraagt. De minister heeft daarbij de verstrekte voorschotten van in totaal € 148.257,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij gelijkluidende beslissingen op bezwaar van 21 juli 2023 (bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft de minister de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 2 maart 2023, 3 maart 2023 en 8 maart 2023 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat voor de berekening van de subsidie de omzet in de referentieperiode wordt vergeleken met de omzet in de omzetdalingsperiode. Voor het bepalen van de omzet in de referentieperiode wordt de omzet over het kalenderjaar 2019 gedeeld door vier, waarbij niet gekeken wordt naar een specifieke periode in het kalenderjaar 2019. Daardoor kan het voorkomen dat de berekening niet representatief is, bijvoorbeeld door groei van de onderneming of seizoenspatronen. De minister heeft te kennen gegeven dat gezien de benodigde eenvoud van de regeling, die noodzakelijk is om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarop alleen mogelijk is indien er in de periode van 2 januari 2019 tot en met 1 februari 2020 sprake is geweest van een overgang van een economische eenheid of het starten van een onderneming. Volgens de minister is daarvan bij appellante geen sprake. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de vaststelling van de subsidies nadelig voor appellante uitpakt, niet gezegd kan worden dat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De minister heeft gesteld dat zijn belang bij de terugvordering is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed, waarbij onder meer van belang is dat als de minister geheel of gedeeltelijk afziet van terugvorderen appellante uiteindelijk meer aan NOW-subsidie ontvangt dan waarop zij recht heeft. Alles bij elkaar genomen, leidt de afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel van de regeling volgens de minister tot de slotsom dat de volledige terugvordering van het onverschuldigd betaalde voorschot op grond van de NOW-3 niet onevenredig is. Uitspraak van de rechtbank 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de drie bestreden besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid de definitieve subsidies op grond van de NOW-3 op nihil heeft kunnen stellen en de voorschotten heeft kunnen terugvorderen. Voor zover in hoger beroep nog relevant heeft de rechtbank daarover het volgende geoordeeld. 2.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet ter discussie staat dat appellante in 2019 geen omzet heeft gehad en dat zij uitgaande van 2019 geen omzetverlies heeft geleden. Ook is niet in geschil dat de minister de definitieve subsidie voor de drie tranches heeft vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de NOW-3. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de tekst van de NOW-3. 2.2. Dat de strikte toepassing van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 nadelig kan uitpakken voor werkgevers, zoals appellante, heeft de rechtbank, exceptief toetsend, niet tot het oordeel geleid dat de gemaakte keuze om uit te gaan van de omzet van 2019 als referentie-omzet als ongeschikt of onevenwichtig moet worden beoordeeld. 2.3. Appellante heeft gesteld dat zij haar bedrijfsuitoefening feitelijk pas na 1 januari 2019 (namelijk op 1 juni 2020) is gestart, zodat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 op haar van toepassing is en – in lijn met de uitspraak van 27 juni 2024 van de Raad – de voorwaarde van de referentie-omzet buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Naast het feit dat appellante feitelijk in 2016 is opgericht, blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat in zowel 2016 als in 2018 omzet is gedraaid. Daarmee is de bedrijfsuitoefening vóór 1 januari 2019 aangevangen. De situatie van appellante is daarmee anders dan de situatie waarover de Raad op 27 juni 2024 heeft geoordeeld. Dat het in 2016 om een try-out ging, de bedrijfsactiviteiten daarna lang stil hebben gelegen en in 2020 weer zijn herstart, heeft de rechtbank geen aanleiding gegeven om te oordelen dat de minister de startersregeling (van artikel 5, derde lid, van de NOW-3) ook in het geval van appellante had moeten toepassen. 2.4. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister in de bestreden besluiten het belang dat publieke middelen zorgvuldig moeten worden besteed, heeft afgezet tegen de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststellingen voor appellante. De rechtbank heeft het standpunt van de minister dat de lagere subsidievaststelling in dit geval niet onevenredig is, beoordeeld als een redelijk standpunt. 2.5. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de terugvorderingen van de onverschuldigd betaalde voorschotten voor appellante niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de besluiten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet geheel of gedeeltelijk van de terugvorderingen hoeven afzien. Het standpunt van appellante 3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. 3.1. Appellante heeft primair gesteld dat haar bedrijfsuitoefening pas daadwerkelijk is gestart per 1 juni 2020 (dus na 1 januari 2019), en dat de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 neergelegde startersregeling op haar van toepassing is. Zij heeft in dat kader toegelicht dat zij tijdens een try-out van acht maanden in 2016 aan de [adres 1] te [plaats] omzet heeft gehad. Omdat de bouw van het nieuwe pand vervolgens lang heeft geduurd, zijn er tot de opening van [naam horeca gelegenheid] per 1 juni 2020 aan de [adres 2] te [plaats] geen noemenswaardige bedrijfsactiviteiten verricht en heeft zij nauwelijks omzet gegenereerd. Ter onderbouwing van het standpunt dat zij een startende ondernemer is, heeft appellante verwezen naar een uitspraak van 31 mei 2022 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 3.2. Appellante heeft subsidiair betoogd dat de minister, door in dit geval de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 toe te passen en dus bij de berekening van de referentie-omzet uit te gaan van het kalenderjaar 2019, inbreuk maakt op het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verankerde evenredigheidsbeginsel.

5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten om de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen op nihil en het voorschot van in totaal € 148.257,- terug te vorderen, in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5.1. Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. Subsidievaststellingen 5.2. Uit artikel 24, vijfde lid, van de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. In het eerste lid van deze laatste artikelen is een formule opgenomen. Een van de elementen in de berekening is de omzetdaling. In artikel 5 van de NOW-3 is geregeld hoe de omzetdaling wordt vastgesteld. In al deze regelingen wordt de omzet in de omzetperiode vergeleken met de omzet in (een deel van) de referentieperiode. In artikel 5, derde lid, van de NOW-3 is bepaald hoe de referentie-omzet wordt vastgesteld als een werkgever de bedrijfsuitoefening is aangevangen na 1 januari 2019. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere gevallen af te wijken van de tekst van de NOW-regeling. 5.3. De minister heeft de subsidies op grond van de NOW-3, derde tot en met vijfde tranche, op nihil vastgesteld overeenkomstig de in 5.2 genoemde bepalingen. De minister heeft daarbij het standpunt ingenomen dat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 niet van toepassing is, omdat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019, maar al in 2016. 5.3.1. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019. De overwegingen van de rechtbank die aan dat oordeel ten grondslag liggen, worden volledig onderschreven. Hieraan wordt nog toegevoegd dat appellante in 2017 de keuze heeft gemaakt de onderneming niet te staken en fiscaal af te rekenen, welke keuze voor haar rekening en risico komt. Bovendien hebben er, zoals de directeur van appellante ter zitting van de Raad heeft toegelicht, vanaf 2017 activiteiten plaatsgevonden die gericht waren op de voortzetting van de onderneming op een later moment. Het beroep op de uitspraak van 31 mei 2022 van het CBb slaagt niet. Nog daargelaten het feit dat deze uitspraak betrekking heeft op een andere regeling, namelijk de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19, is geen sprake van een vergelijkbare situatie. Anders dan in die zaak is in het geval van appellante geen sprake van een ondernemer die ten tijde van een wijziging van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel zijn oorspronkelijke activiteiten had gestaakt. 5.4. Appellante heeft aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. 5.4.1. Het beroep op de uitspraak van 27 juni 2024 van deze Raad slaagt niet. In die uitspraak heeft de Raad, exceptief toetsend, geoordeeld dat in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 ten onrechte een voorziening ontbreekt voor de groep ondernemers die na 2 februari 2020 zijn gestart en niet aan de voorwaarden voor wat betreft de referentie-omzet voldoen, maar die gezien hun feitelijke situatie wel onder de doelgroep van de NOW-3 vallen. De Raad heeft voor die situatie geoordeeld dat de NOW-3 in zoverre in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Om die reden dient voor de betrokken groep ondernemers die zijn gestart na 2 februari 2020 in zoverre de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 genoemde voorwaarde buiten toepassing te worden gelaten. Deze uitspraak is niet van toepassing op appellante, omdat zij, zoals de Raad in 5.3 heeft geoordeeld, de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019 (en dus ook niet na 2 februari 2020), maar al in 2016. 5.4.2. Appellante heeft aangevoerd dat zij, omdat de minister met toepassing van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 is uitgegaan van de (in haar geval ontbrekende) omzet in het kalenderjaar 2019, onevenredig in haar belangen is geschaad. Gelet op het feit dat artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 een gebonden besluit is dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, lijkt appellante te stellen dat de bestreden besluiten onevenwichtig zijn omdat deze voor haar onredelijk bezwarend zijn. De Raad oordeelt dat de door appellante gestelde omstandigheden niet leiden tot die conclusie. Daarbij betrekt de Raad dat de NOW-3 en de Toelichting daarop werden gepubliceerd op 9 oktober 2020, zodat appellante op het moment van het indienen van de NOW-aanvragen op 16 november 2020 (derde tranche), 15 februari 2021 (vierde tranche) en 21 mei 2021 (vijfde tranche) had kunnen weten wat de hoofdregel was bij het vaststellen van de referentie-omzet (artikel 5, tweede lid, van de NOW-3) en hoe de uitzondering daarop luidde (artikel 5, derde lid, van de NOW-3). Appellante had zich, in de wetenschap dat zij in 2019 geen omzet had gegenereerd, nader kunnen laten informeren of de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 geformuleerde uitzondering op haar van toepassing zou zijn. Door dit na te laten en wel aanvragen te doen voor de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, heeft appellante het risico aanvaard dat de minister bij de uiteindelijke vaststelling van de NOW-3 zou uitgaan van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 en de referentie-omzet zou berekenen op basis van het kalenderjaar 2019, zijnde € 0,-. 5.4.3. Voor zover appellante (ook) betoogt dat de gevolgen van de vaststelling van de subsidies op nihil maken dat de besluitvorming voor haar onredelijk bezwarend is, wordt dit betoog niet gevolgd. De uitkomst van de door de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb gemaakte belangenafweging is naar het oordeel van de Raad in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daartoe wordt als volgt overwogen. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-3, banenbehoud, is nageleefd. Dit standpunt is evenwel niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Appellante heeft verder gesteld dat het terugbetalen van deze terugvordering voor financiële problemen zal gaan zorgen en dat zij overweegt om al haar schulden te saneren. Ook dit standpunt is niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Aannemelijk is dat de lagere vaststellingen (en daarmee gepaard gaande terugvorderingen) gevolgen hebben voor de financiële positie van appellante, maar dat enkele gegeven is zonder concretisering en onderbouwing onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een onevenredig nadeel. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat appellante, zoals is overwogen in 5.4.2, bij de aanvragen kon weten op welke wijze de referentie-omzet zou worden berekend.

5.6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de op nihil vastgestelde subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, en de terugvorderingen van de aan appellante verstrekte voorschotten, in stand blijven. 6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en Y. Sneevliet en G.C. Boot en als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) C.M. Snellenberg Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving. NOW-3 Artikel 5. Omzetdaling 1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond. 2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier. 3. Als de werkgever de bedrijfsuitoefening na 1 januari 2019 is aangevangen, dan is de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet over de periode vanaf de eerste volledige kalendermaand vanaf de aanvang van de bedrijfsuitoefening tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie. (…) HOOFDSTUK 2. DERDE TRANCHE Artikel 15. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 28 februari 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020. HOOFDSTUK 3. VIERDE TRANCHE Artikel 18. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 mei 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 maart 2021. HOOFDSTUK 4. VIJFDE TRANCHE Artikel 21. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 augustus 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021. Artikel 24. Subsidievaststelling (…) 5. De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19 of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien: a. de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21. (…) Artikel 25. Terugvordering Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14 is voldaan. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast; 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb 1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (…) 4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CBb 31 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:271. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. Zie voor de toetsing in een dergelijk geval de uitspraak van 26 maart 2024 van het CBb, ECLI:NL:CBB:2024:190.

Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2024, 23/4248, 23/4251, 23/4252 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante) Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) Datum uitspraak: 10 december 2025 SAMENVATTING Het gaat in deze zaken over de vaststelling van de subsidies voor loonkosten op grond van de NOW-3 (derde, vierde en vijfde tranche). De Raad oordeelt – net als de rechtbank – dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de bedrijfsuitoefening niet gestart is na 1 januari 2019, zodat voor de referentie-omzet uitgegaan moet worden van het kalenderjaar 2019. De aan appellante verstrekte subsidies zijn vervolgens door de minister terecht op nihil vastgesteld omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedroeg, wat heeft geleid tot de terechte besluiten van de minister tot de terugvordering van de ten onrechte verstrekte voorschotten.

Namens appellante heeft mr. ing. H.J.M. Smelt, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2025. Voor appellante is verschenen [naam directeur] directeur van appellante, bijstaan door mr. Smelt. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.R. van Piggelen-Staarthof.

Inleiding 1.1. Appellante heeft afzonderlijke aanvragen ingediend voor subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3), derde, vierde en vijfde tranche. Op de aanvraagformulieren heeft appellante vermeld dat zij een omzetverlies verwacht, variërend van 60 tot 94%. Bij besluiten van 18 november 2020 (NOW-3, derde tranche), 18 februari 2021 (NOW3, vierde tranche) en 25 mei 2021 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister aan appellante subsidies in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend en aan appellante voorschotbedragen van in totaal € 148.257,- verstrekt. 1.2. Appellante heeft bij afzonderlijke aanvragen verzocht de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen. Op de aanvraagformulieren heeft zij vermeld dat zij in de verschillende periodes een omzetverlies van 0% heeft geleden. Bij besluiten van 2 maart 2023 (NOW-3, derde tranche), 3 maart 2023 (NOW-3, vierde tranche) en 8 maart 2023 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister de subsidies op grond van de NOW-3 vastgesteld op nihil, omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedraagt. De minister heeft daarbij de verstrekte voorschotten van in totaal € 148.257,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij gelijkluidende beslissingen op bezwaar van 21 juli 2023 (bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft de minister de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 2 maart 2023, 3 maart 2023 en 8 maart 2023 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat voor de berekening van de subsidie de omzet in de referentieperiode wordt vergeleken met de omzet in de omzetdalingsperiode. Voor het bepalen van de omzet in de referentieperiode wordt de omzet over het kalenderjaar 2019 gedeeld door vier, waarbij niet gekeken wordt naar een specifieke periode in het kalenderjaar 2019. Daardoor kan het voorkomen dat de berekening niet representatief is, bijvoorbeeld door groei van de onderneming of seizoenspatronen. De minister heeft te kennen gegeven dat gezien de benodigde eenvoud van de regeling, die noodzakelijk is om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarop alleen mogelijk is indien er in de periode van 2 januari 2019 tot en met 1 februari 2020 sprake is geweest van een overgang van een economische eenheid of het starten van een onderneming. Volgens de minister is daarvan bij appellante geen sprake. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de vaststelling van de subsidies nadelig voor appellante uitpakt, niet gezegd kan worden dat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De minister heeft gesteld dat zijn belang bij de terugvordering is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed, waarbij onder meer van belang is dat als de minister geheel of gedeeltelijk afziet van terugvorderen appellante uiteindelijk meer aan NOW-subsidie ontvangt dan waarop zij recht heeft. Alles bij elkaar genomen, leidt de afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel van de regeling volgens de minister tot de slotsom dat de volledige terugvordering van het onverschuldigd betaalde voorschot op grond van de NOW-3 niet onevenredig is. Uitspraak van de rechtbank 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de drie bestreden besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid de definitieve subsidies op grond van de NOW-3 op nihil heeft kunnen stellen en de voorschotten heeft kunnen terugvorderen. Voor zover in hoger beroep nog relevant heeft de rechtbank daarover het volgende geoordeeld. 2.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet ter discussie staat dat appellante in 2019 geen omzet heeft gehad en dat zij uitgaande van 2019 geen omzetverlies heeft geleden. Ook is niet in geschil dat de minister de definitieve subsidie voor de drie tranches heeft vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de NOW-3. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de tekst van de NOW-3. 2.2. Dat de strikte toepassing van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 nadelig kan uitpakken voor werkgevers, zoals appellante, heeft de rechtbank, exceptief toetsend, niet tot het oordeel geleid dat de gemaakte keuze om uit te gaan van de omzet van 2019 als referentie-omzet als ongeschikt of onevenwichtig moet worden beoordeeld. 2.3. Appellante heeft gesteld dat zij haar bedrijfsuitoefening feitelijk pas na 1 januari 2019 (namelijk op 1 juni 2020) is gestart, zodat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 op haar van toepassing is en – in lijn met de uitspraak van 27 juni 2024 van de Raad – de voorwaarde van de referentie-omzet buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Naast het feit dat appellante feitelijk in 2016 is opgericht, blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat in zowel 2016 als in 2018 omzet is gedraaid. Daarmee is de bedrijfsuitoefening vóór 1 januari 2019 aangevangen. De situatie van appellante is daarmee anders dan de situatie waarover de Raad op 27 juni 2024 heeft geoordeeld. Dat het in 2016 om een try-out ging, de bedrijfsactiviteiten daarna lang stil hebben gelegen en in 2020 weer zijn herstart, heeft de rechtbank geen aanleiding gegeven om te oordelen dat de minister de startersregeling (van artikel 5, derde lid, van de NOW-3) ook in het geval van appellante had moeten toepassen. 2.4. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister in de bestreden besluiten het belang dat publieke middelen zorgvuldig moeten worden besteed, heeft afgezet tegen de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststellingen voor appellante. De rechtbank heeft het standpunt van de minister dat de lagere subsidievaststelling in dit geval niet onevenredig is, beoordeeld als een redelijk standpunt. 2.5. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de terugvorderingen van de onverschuldigd betaalde voorschotten voor appellante niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de besluiten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet geheel of gedeeltelijk van de terugvorderingen hoeven afzien. Het standpunt van appellante 3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. 3.1. Appellante heeft primair gesteld dat haar bedrijfsuitoefening pas daadwerkelijk is gestart per 1 juni 2020 (dus na 1 januari 2019), en dat de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 neergelegde startersregeling op haar van toepassing is. Zij heeft in dat kader toegelicht dat zij tijdens een try-out van acht maanden in 2016 aan de [adres 1] te [plaats] omzet heeft gehad. Omdat de bouw van het nieuwe pand vervolgens lang heeft geduurd, zijn er tot de opening van [naam horeca gelegenheid] per 1 juni 2020 aan de [adres 2] te [plaats] geen noemenswaardige bedrijfsactiviteiten verricht en heeft zij nauwelijks omzet gegenereerd. Ter onderbouwing van het standpunt dat zij een startende ondernemer is, heeft appellante verwezen naar een uitspraak van 31 mei 2022 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 3.2. Appellante heeft subsidiair betoogd dat de minister, door in dit geval de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 toe te passen en dus bij de berekening van de referentie-omzet uit te gaan van het kalenderjaar 2019, inbreuk maakt op het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verankerde evenredigheidsbeginsel.

5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten om de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen op nihil en het voorschot van in totaal € 148.257,- terug te vorderen, in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5.1. Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. Subsidievaststellingen 5.2. Uit artikel 24, vijfde lid, van de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. In het eerste lid van deze laatste artikelen is een formule opgenomen. Een van de elementen in de berekening is de omzetdaling. In artikel 5 van de NOW-3 is geregeld hoe de omzetdaling wordt vastgesteld. In al deze regelingen wordt de omzet in de omzetperiode vergeleken met de omzet in (een deel van) de referentieperiode. In artikel 5, derde lid, van de NOW-3 is bepaald hoe de referentie-omzet wordt vastgesteld als een werkgever de bedrijfsuitoefening is aangevangen na 1 januari 2019. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere gevallen af te wijken van de tekst van de NOW-regeling. 5.3. De minister heeft de subsidies op grond van de NOW-3, derde tot en met vijfde tranche, op nihil vastgesteld overeenkomstig de in 5.2 genoemde bepalingen. De minister heeft daarbij het standpunt ingenomen dat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 niet van toepassing is, omdat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019, maar al in 2016. 5.3.1. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019. De overwegingen van de rechtbank die aan dat oordeel ten grondslag liggen, worden volledig onderschreven. Hieraan wordt nog toegevoegd dat appellante in 2017 de keuze heeft gemaakt de onderneming niet te staken en fiscaal af te rekenen, welke keuze voor haar rekening en risico komt. Bovendien hebben er, zoals de directeur van appellante ter zitting van de Raad heeft toegelicht, vanaf 2017 activiteiten plaatsgevonden die gericht waren op de voortzetting van de onderneming op een later moment. Het beroep op de uitspraak van 31 mei 2022 van het CBb slaagt niet. Nog daargelaten het feit dat deze uitspraak betrekking heeft op een andere regeling, namelijk de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19, is geen sprake van een vergelijkbare situatie. Anders dan in die zaak is in het geval van appellante geen sprake van een ondernemer die ten tijde van een wijziging van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel zijn oorspronkelijke activiteiten had gestaakt. 5.4. Appellante heeft aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. 5.4.1. Het beroep op de uitspraak van 27 juni 2024 van deze Raad slaagt niet. In die uitspraak heeft de Raad, exceptief toetsend, geoordeeld dat in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 ten onrechte een voorziening ontbreekt voor de groep ondernemers die na 2 februari 2020 zijn gestart en niet aan de voorwaarden voor wat betreft de referentie-omzet voldoen, maar die gezien hun feitelijke situatie wel onder de doelgroep van de NOW-3 vallen. De Raad heeft voor die situatie geoordeeld dat de NOW-3 in zoverre in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Om die reden dient voor de betrokken groep ondernemers die zijn gestart na 2 februari 2020 in zoverre de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 genoemde voorwaarde buiten toepassing te worden gelaten. Deze uitspraak is niet van toepassing op appellante, omdat zij, zoals de Raad in 5.3 heeft geoordeeld, de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019 (en dus ook niet na 2 februari 2020), maar al in 2016. 5.4.2. Appellante heeft aangevoerd dat zij, omdat de minister met toepassing van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 is uitgegaan van de (in haar geval ontbrekende) omzet in het kalenderjaar 2019, onevenredig in haar belangen is geschaad. Gelet op het feit dat artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 een gebonden besluit is dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, lijkt appellante te stellen dat de bestreden besluiten onevenwichtig zijn omdat deze voor haar onredelijk bezwarend zijn. De Raad oordeelt dat de door appellante gestelde omstandigheden niet leiden tot die conclusie. Daarbij betrekt de Raad dat de NOW-3 en de Toelichting daarop werden gepubliceerd op 9 oktober 2020, zodat appellante op het moment van het indienen van de NOW-aanvragen op 16 november 2020 (derde tranche), 15 februari 2021 (vierde tranche) en 21 mei 2021 (vijfde tranche) had kunnen weten wat de hoofdregel was bij het vaststellen van de referentie-omzet (artikel 5, tweede lid, van de NOW-3) en hoe de uitzondering daarop luidde (artikel 5, derde lid, van de NOW-3). Appellante had zich, in de wetenschap dat zij in 2019 geen omzet had gegenereerd, nader kunnen laten informeren of de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 geformuleerde uitzondering op haar van toepassing zou zijn. Door dit na te laten en wel aanvragen te doen voor de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, heeft appellante het risico aanvaard dat de minister bij de uiteindelijke vaststelling van de NOW-3 zou uitgaan van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 en de referentie-omzet zou berekenen op basis van het kalenderjaar 2019, zijnde € 0,-. 5.4.3. Voor zover appellante (ook) betoogt dat de gevolgen van de vaststelling van de subsidies op nihil maken dat de besluitvorming voor haar onredelijk bezwarend is, wordt dit betoog niet gevolgd. De uitkomst van de door de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb gemaakte belangenafweging is naar het oordeel van de Raad in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daartoe wordt als volgt overwogen. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-3, banenbehoud, is nageleefd. Dit standpunt is evenwel niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Appellante heeft verder gesteld dat het terugbetalen van deze terugvordering voor financiële problemen zal gaan zorgen en dat zij overweegt om al haar schulden te saneren. Ook dit standpunt is niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Aannemelijk is dat de lagere vaststellingen (en daarmee gepaard gaande terugvorderingen) gevolgen hebben voor de financiële positie van appellante, maar dat enkele gegeven is zonder concretisering en onderbouwing onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een onevenredig nadeel. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat appellante, zoals is overwogen in 5.4.2, bij de aanvragen kon weten op welke wijze de referentie-omzet zou worden berekend.

5.6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de op nihil vastgestelde subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, en de terugvorderingen van de aan appellante verstrekte voorschotten, in stand blijven. 6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en Y. Sneevliet en G.C. Boot en als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) C.M. Snellenberg Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving. NOW-3 Artikel 5. Omzetdaling 1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond. 2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier. 3. Als de werkgever de bedrijfsuitoefening na 1 januari 2019 is aangevangen, dan is de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet over de periode vanaf de eerste volledige kalendermaand vanaf de aanvang van de bedrijfsuitoefening tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie. (…) HOOFDSTUK 2. DERDE TRANCHE Artikel 15. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 28 februari 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020. HOOFDSTUK 3. VIERDE TRANCHE Artikel 18. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 mei 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 maart 2021. HOOFDSTUK 4. VIJFDE TRANCHE Artikel 21. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 augustus 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021. Artikel 24. Subsidievaststelling (…) 5. De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19 of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien: a. de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21. (…) Artikel 25. Terugvordering Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14 is voldaan. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast; 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb 1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (…) 4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CBb 31 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:271. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. Zie voor de toetsing in een dergelijk geval de uitspraak van 26 maart 2024 van het CBb, ECLI:NL:CBB:2024:190.

Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2024, 23/4248, 23/4251, 23/4252 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante) Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) Datum uitspraak: 10 december 2025 SAMENVATTING Het gaat in deze zaken over de vaststelling van de subsidies voor loonkosten op grond van de NOW-3 (derde, vierde en vijfde tranche). De Raad oordeelt – net als de rechtbank – dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de bedrijfsuitoefening niet gestart is na 1 januari 2019, zodat voor de referentie-omzet uitgegaan moet worden van het kalenderjaar 2019. De aan appellante verstrekte subsidies zijn vervolgens door de minister terecht op nihil vastgesteld omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedroeg, wat heeft geleid tot de terechte besluiten van de minister tot de terugvordering van de ten onrechte verstrekte voorschotten.

Namens appellante heeft mr. ing. H.J.M. Smelt, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2025. Voor appellante is verschenen [naam directeur] directeur van appellante, bijstaan door mr. Smelt. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.R. van Piggelen-Staarthof.

Inleiding 1.1. Appellante heeft afzonderlijke aanvragen ingediend voor subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3), derde, vierde en vijfde tranche. Op de aanvraagformulieren heeft appellante vermeld dat zij een omzetverlies verwacht, variërend van 60 tot 94%. Bij besluiten van 18 november 2020 (NOW-3, derde tranche), 18 februari 2021 (NOW3, vierde tranche) en 25 mei 2021 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister aan appellante subsidies in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend en aan appellante voorschotbedragen van in totaal € 148.257,- verstrekt. 1.2. Appellante heeft bij afzonderlijke aanvragen verzocht de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen. Op de aanvraagformulieren heeft zij vermeld dat zij in de verschillende periodes een omzetverlies van 0% heeft geleden. Bij besluiten van 2 maart 2023 (NOW-3, derde tranche), 3 maart 2023 (NOW-3, vierde tranche) en 8 maart 2023 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister de subsidies op grond van de NOW-3 vastgesteld op nihil, omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedraagt. De minister heeft daarbij de verstrekte voorschotten van in totaal € 148.257,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij gelijkluidende beslissingen op bezwaar van 21 juli 2023 (bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft de minister de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 2 maart 2023, 3 maart 2023 en 8 maart 2023 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat voor de berekening van de subsidie de omzet in de referentieperiode wordt vergeleken met de omzet in de omzetdalingsperiode. Voor het bepalen van de omzet in de referentieperiode wordt de omzet over het kalenderjaar 2019 gedeeld door vier, waarbij niet gekeken wordt naar een specifieke periode in het kalenderjaar 2019. Daardoor kan het voorkomen dat de berekening niet representatief is, bijvoorbeeld door groei van de onderneming of seizoenspatronen. De minister heeft te kennen gegeven dat gezien de benodigde eenvoud van de regeling, die noodzakelijk is om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarop alleen mogelijk is indien er in de periode van 2 januari 2019 tot en met 1 februari 2020 sprake is geweest van een overgang van een economische eenheid of het starten van een onderneming. Volgens de minister is daarvan bij appellante geen sprake. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de vaststelling van de subsidies nadelig voor appellante uitpakt, niet gezegd kan worden dat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De minister heeft gesteld dat zijn belang bij de terugvordering is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed, waarbij onder meer van belang is dat als de minister geheel of gedeeltelijk afziet van terugvorderen appellante uiteindelijk meer aan NOW-subsidie ontvangt dan waarop zij recht heeft. Alles bij elkaar genomen, leidt de afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel van de regeling volgens de minister tot de slotsom dat de volledige terugvordering van het onverschuldigd betaalde voorschot op grond van de NOW-3 niet onevenredig is. Uitspraak van de rechtbank 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de drie bestreden besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid de definitieve subsidies op grond van de NOW-3 op nihil heeft kunnen stellen en de voorschotten heeft kunnen terugvorderen. Voor zover in hoger beroep nog relevant heeft de rechtbank daarover het volgende geoordeeld. 2.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet ter discussie staat dat appellante in 2019 geen omzet heeft gehad en dat zij uitgaande van 2019 geen omzetverlies heeft geleden. Ook is niet in geschil dat de minister de definitieve subsidie voor de drie tranches heeft vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de NOW-3. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de tekst van de NOW-3. 2.2. Dat de strikte toepassing van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 nadelig kan uitpakken voor werkgevers, zoals appellante, heeft de rechtbank, exceptief toetsend, niet tot het oordeel geleid dat de gemaakte keuze om uit te gaan van de omzet van 2019 als referentie-omzet als ongeschikt of onevenwichtig moet worden beoordeeld. 2.3. Appellante heeft gesteld dat zij haar bedrijfsuitoefening feitelijk pas na 1 januari 2019 (namelijk op 1 juni 2020) is gestart, zodat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 op haar van toepassing is en – in lijn met de uitspraak van 27 juni 2024 van de Raad – de voorwaarde van de referentie-omzet buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Naast het feit dat appellante feitelijk in 2016 is opgericht, blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat in zowel 2016 als in 2018 omzet is gedraaid. Daarmee is de bedrijfsuitoefening vóór 1 januari 2019 aangevangen. De situatie van appellante is daarmee anders dan de situatie waarover de Raad op 27 juni 2024 heeft geoordeeld. Dat het in 2016 om een try-out ging, de bedrijfsactiviteiten daarna lang stil hebben gelegen en in 2020 weer zijn herstart, heeft de rechtbank geen aanleiding gegeven om te oordelen dat de minister de startersregeling (van artikel 5, derde lid, van de NOW-3) ook in het geval van appellante had moeten toepassen. 2.4. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister in de bestreden besluiten het belang dat publieke middelen zorgvuldig moeten worden besteed, heeft afgezet tegen de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststellingen voor appellante. De rechtbank heeft het standpunt van de minister dat de lagere subsidievaststelling in dit geval niet onevenredig is, beoordeeld als een redelijk standpunt. 2.5. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de terugvorderingen van de onverschuldigd betaalde voorschotten voor appellante niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de besluiten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet geheel of gedeeltelijk van de terugvorderingen hoeven afzien. Het standpunt van appellante 3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. 3.1. Appellante heeft primair gesteld dat haar bedrijfsuitoefening pas daadwerkelijk is gestart per 1 juni 2020 (dus na 1 januari 2019), en dat de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 neergelegde startersregeling op haar van toepassing is. Zij heeft in dat kader toegelicht dat zij tijdens een try-out van acht maanden in 2016 aan de [adres 1] te [plaats] omzet heeft gehad. Omdat de bouw van het nieuwe pand vervolgens lang heeft geduurd, zijn er tot de opening van [naam horeca gelegenheid] per 1 juni 2020 aan de [adres 2] te [plaats] geen noemenswaardige bedrijfsactiviteiten verricht en heeft zij nauwelijks omzet gegenereerd. Ter onderbouwing van het standpunt dat zij een startende ondernemer is, heeft appellante verwezen naar een uitspraak van 31 mei 2022 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 3.2. Appellante heeft subsidiair betoogd dat de minister, door in dit geval de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 toe te passen en dus bij de berekening van de referentie-omzet uit te gaan van het kalenderjaar 2019, inbreuk maakt op het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verankerde evenredigheidsbeginsel.

5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten om de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen op nihil en het voorschot van in totaal € 148.257,- terug te vorderen, in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5.1. Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. Subsidievaststellingen 5.2. Uit artikel 24, vijfde lid, van de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. In het eerste lid van deze laatste artikelen is een formule opgenomen. Een van de elementen in de berekening is de omzetdaling. In artikel 5 van de NOW-3 is geregeld hoe de omzetdaling wordt vastgesteld. In al deze regelingen wordt de omzet in de omzetperiode vergeleken met de omzet in (een deel van) de referentieperiode. In artikel 5, derde lid, van de NOW-3 is bepaald hoe de referentie-omzet wordt vastgesteld als een werkgever de bedrijfsuitoefening is aangevangen na 1 januari 2019. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere gevallen af te wijken van de tekst van de NOW-regeling. 5.3. De minister heeft de subsidies op grond van de NOW-3, derde tot en met vijfde tranche, op nihil vastgesteld overeenkomstig de in 5.2 genoemde bepalingen. De minister heeft daarbij het standpunt ingenomen dat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 niet van toepassing is, omdat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019, maar al in 2016. 5.3.1. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019. De overwegingen van de rechtbank die aan dat oordeel ten grondslag liggen, worden volledig onderschreven. Hieraan wordt nog toegevoegd dat appellante in 2017 de keuze heeft gemaakt de onderneming niet te staken en fiscaal af te rekenen, welke keuze voor haar rekening en risico komt. Bovendien hebben er, zoals de directeur van appellante ter zitting van de Raad heeft toegelicht, vanaf 2017 activiteiten plaatsgevonden die gericht waren op de voortzetting van de onderneming op een later moment. Het beroep op de uitspraak van 31 mei 2022 van het CBb slaagt niet. Nog daargelaten het feit dat deze uitspraak betrekking heeft op een andere regeling, namelijk de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19, is geen sprake van een vergelijkbare situatie. Anders dan in die zaak is in het geval van appellante geen sprake van een ondernemer die ten tijde van een wijziging van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel zijn oorspronkelijke activiteiten had gestaakt. 5.4. Appellante heeft aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. 5.4.1. Het beroep op de uitspraak van 27 juni 2024 van deze Raad slaagt niet. In die uitspraak heeft de Raad, exceptief toetsend, geoordeeld dat in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 ten onrechte een voorziening ontbreekt voor de groep ondernemers die na 2 februari 2020 zijn gestart en niet aan de voorwaarden voor wat betreft de referentie-omzet voldoen, maar die gezien hun feitelijke situatie wel onder de doelgroep van de NOW-3 vallen. De Raad heeft voor die situatie geoordeeld dat de NOW-3 in zoverre in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Om die reden dient voor de betrokken groep ondernemers die zijn gestart na 2 februari 2020 in zoverre de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 genoemde voorwaarde buiten toepassing te worden gelaten. Deze uitspraak is niet van toepassing op appellante, omdat zij, zoals de Raad in 5.3 heeft geoordeeld, de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019 (en dus ook niet na 2 februari 2020), maar al in 2016. 5.4.2. Appellante heeft aangevoerd dat zij, omdat de minister met toepassing van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 is uitgegaan van de (in haar geval ontbrekende) omzet in het kalenderjaar 2019, onevenredig in haar belangen is geschaad. Gelet op het feit dat artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 een gebonden besluit is dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, lijkt appellante te stellen dat de bestreden besluiten onevenwichtig zijn omdat deze voor haar onredelijk bezwarend zijn. De Raad oordeelt dat de door appellante gestelde omstandigheden niet leiden tot die conclusie. Daarbij betrekt de Raad dat de NOW-3 en de Toelichting daarop werden gepubliceerd op 9 oktober 2020, zodat appellante op het moment van het indienen van de NOW-aanvragen op 16 november 2020 (derde tranche), 15 februari 2021 (vierde tranche) en 21 mei 2021 (vijfde tranche) had kunnen weten wat de hoofdregel was bij het vaststellen van de referentie-omzet (artikel 5, tweede lid, van de NOW-3) en hoe de uitzondering daarop luidde (artikel 5, derde lid, van de NOW-3). Appellante had zich, in de wetenschap dat zij in 2019 geen omzet had gegenereerd, nader kunnen laten informeren of de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 geformuleerde uitzondering op haar van toepassing zou zijn. Door dit na te laten en wel aanvragen te doen voor de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, heeft appellante het risico aanvaard dat de minister bij de uiteindelijke vaststelling van de NOW-3 zou uitgaan van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 en de referentie-omzet zou berekenen op basis van het kalenderjaar 2019, zijnde € 0,-. 5.4.3. Voor zover appellante (ook) betoogt dat de gevolgen van de vaststelling van de subsidies op nihil maken dat de besluitvorming voor haar onredelijk bezwarend is, wordt dit betoog niet gevolgd. De uitkomst van de door de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb gemaakte belangenafweging is naar het oordeel van de Raad in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daartoe wordt als volgt overwogen. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-3, banenbehoud, is nageleefd. Dit standpunt is evenwel niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Appellante heeft verder gesteld dat het terugbetalen van deze terugvordering voor financiële problemen zal gaan zorgen en dat zij overweegt om al haar schulden te saneren. Ook dit standpunt is niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Aannemelijk is dat de lagere vaststellingen (en daarmee gepaard gaande terugvorderingen) gevolgen hebben voor de financiële positie van appellante, maar dat enkele gegeven is zonder concretisering en onderbouwing onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een onevenredig nadeel. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat appellante, zoals is overwogen in 5.4.2, bij de aanvragen kon weten op welke wijze de referentie-omzet zou worden berekend.

5.6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de op nihil vastgestelde subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, en de terugvorderingen van de aan appellante verstrekte voorschotten, in stand blijven. 6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en Y. Sneevliet en G.C. Boot en als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) C.M. Snellenberg Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving. NOW-3 Artikel 5. Omzetdaling 1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond. 2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier. 3. Als de werkgever de bedrijfsuitoefening na 1 januari 2019 is aangevangen, dan is de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet over de periode vanaf de eerste volledige kalendermaand vanaf de aanvang van de bedrijfsuitoefening tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie. (…) HOOFDSTUK 2. DERDE TRANCHE Artikel 15. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 28 februari 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020. HOOFDSTUK 3. VIERDE TRANCHE Artikel 18. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 mei 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 maart 2021. HOOFDSTUK 4. VIJFDE TRANCHE Artikel 21. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 augustus 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021. Artikel 24. Subsidievaststelling (…) 5. De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19 of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien: a. de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21. (…) Artikel 25. Terugvordering Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14 is voldaan. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast; 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb 1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (…) 4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CBb 31 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:271. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. Zie voor de toetsing in een dergelijk geval de uitspraak van 26 maart 2024 van het CBb, ECLI:NL:CBB:2024:190.

Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2024, 23/4248, 23/4251, 23/4252 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante B.V.] te [vestigingsplaats] (appellante) Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) Datum uitspraak: 10 december 2025 SAMENVATTING Het gaat in deze zaken over de vaststelling van de subsidies voor loonkosten op grond van de NOW-3 (derde, vierde en vijfde tranche). De Raad oordeelt – net als de rechtbank – dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de bedrijfsuitoefening niet gestart is na 1 januari 2019, zodat voor de referentie-omzet uitgegaan moet worden van het kalenderjaar 2019. De aan appellante verstrekte subsidies zijn vervolgens door de minister terecht op nihil vastgesteld omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedroeg, wat heeft geleid tot de terechte besluiten van de minister tot de terugvordering van de ten onrechte verstrekte voorschotten.

Namens appellante heeft mr. ing. H.J.M. Smelt, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 29 oktober 2025. Voor appellante is verschenen [naam directeur] directeur van appellante, bijstaan door mr. Smelt. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.R. van Piggelen-Staarthof.

Inleiding 1.1. Appellante heeft afzonderlijke aanvragen ingediend voor subsidie in de loonkosten op grond van de Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-3), derde, vierde en vijfde tranche. Op de aanvraagformulieren heeft appellante vermeld dat zij een omzetverlies verwacht, variërend van 60 tot 94%. Bij besluiten van 18 november 2020 (NOW-3, derde tranche), 18 februari 2021 (NOW3, vierde tranche) en 25 mei 2021 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister aan appellante subsidies in de loonkosten op grond van de NOW-3 verleend en aan appellante voorschotbedragen van in totaal € 148.257,- verstrekt. 1.2. Appellante heeft bij afzonderlijke aanvragen verzocht de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen. Op de aanvraagformulieren heeft zij vermeld dat zij in de verschillende periodes een omzetverlies van 0% heeft geleden. Bij besluiten van 2 maart 2023 (NOW-3, derde tranche), 3 maart 2023 (NOW-3, vierde tranche) en 8 maart 2023 (NOW-3, vijfde tranche) heeft de minister de subsidies op grond van de NOW-3 vastgesteld op nihil, omdat de omzetdaling van appellante in de omzetperiodes minder dan 20% bedraagt. De minister heeft daarbij de verstrekte voorschotten van in totaal € 148.257,- van appellante teruggevorderd. 1.3. Bij gelijkluidende beslissingen op bezwaar van 21 juli 2023 (bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft de minister de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 2 maart 2023, 3 maart 2023 en 8 maart 2023 ongegrond verklaard. De minister heeft toegelicht dat voor de berekening van de subsidie de omzet in de referentieperiode wordt vergeleken met de omzet in de omzetdalingsperiode. Voor het bepalen van de omzet in de referentieperiode wordt de omzet over het kalenderjaar 2019 gedeeld door vier, waarbij niet gekeken wordt naar een specifieke periode in het kalenderjaar 2019. Daardoor kan het voorkomen dat de berekening niet representatief is, bijvoorbeeld door groei van de onderneming of seizoenspatronen. De minister heeft te kennen gegeven dat gezien de benodigde eenvoud van de regeling, die noodzakelijk is om op zeer korte termijn zeer veel aanvragen te kunnen behandelen, een correctie daarop alleen mogelijk is indien er in de periode van 2 januari 2019 tot en met 1 februari 2020 sprake is geweest van een overgang van een economische eenheid of het starten van een onderneming. Volgens de minister is daarvan bij appellante geen sprake. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de vaststelling van de subsidies nadelig voor appellante uitpakt, niet gezegd kan worden dat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De minister heeft gesteld dat zijn belang bij de terugvordering is dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed, waarbij onder meer van belang is dat als de minister geheel of gedeeltelijk afziet van terugvorderen appellante uiteindelijk meer aan NOW-subsidie ontvangt dan waarop zij recht heeft. Alles bij elkaar genomen, leidt de afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel van de regeling volgens de minister tot de slotsom dat de volledige terugvordering van het onverschuldigd betaalde voorschot op grond van de NOW-3 niet onevenredig is. Uitspraak van de rechtbank 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de drie bestreden besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid de definitieve subsidies op grond van de NOW-3 op nihil heeft kunnen stellen en de voorschotten heeft kunnen terugvorderen. Voor zover in hoger beroep nog relevant heeft de rechtbank daarover het volgende geoordeeld. 2.1. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet ter discussie staat dat appellante in 2019 geen omzet heeft gehad en dat zij uitgaande van 2019 geen omzetverlies heeft geleden. Ook is niet in geschil dat de minister de definitieve subsidie voor de drie tranches heeft vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de NOW-3. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere omstandigheden af te wijken van de tekst van de NOW-3. 2.2. Dat de strikte toepassing van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 nadelig kan uitpakken voor werkgevers, zoals appellante, heeft de rechtbank, exceptief toetsend, niet tot het oordeel geleid dat de gemaakte keuze om uit te gaan van de omzet van 2019 als referentie-omzet als ongeschikt of onevenwichtig moet worden beoordeeld. 2.3. Appellante heeft gesteld dat zij haar bedrijfsuitoefening feitelijk pas na 1 januari 2019 (namelijk op 1 juni 2020) is gestart, zodat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 op haar van toepassing is en – in lijn met de uitspraak van 27 juni 2024 van de Raad – de voorwaarde van de referentie-omzet buiten toepassing moet worden gelaten. De rechtbank heeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Naast het feit dat appellante feitelijk in 2016 is opgericht, blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat in zowel 2016 als in 2018 omzet is gedraaid. Daarmee is de bedrijfsuitoefening vóór 1 januari 2019 aangevangen. De situatie van appellante is daarmee anders dan de situatie waarover de Raad op 27 juni 2024 heeft geoordeeld. Dat het in 2016 om een try-out ging, de bedrijfsactiviteiten daarna lang stil hebben gelegen en in 2020 weer zijn herstart, heeft de rechtbank geen aanleiding gegeven om te oordelen dat de minister de startersregeling (van artikel 5, derde lid, van de NOW-3) ook in het geval van appellante had moeten toepassen. 2.4. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister in de bestreden besluiten het belang dat publieke middelen zorgvuldig moeten worden besteed, heeft afgezet tegen de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststellingen voor appellante. De rechtbank heeft het standpunt van de minister dat de lagere subsidievaststelling in dit geval niet onevenredig is, beoordeeld als een redelijk standpunt. 2.5. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de nadelige gevolgen van de terugvorderingen van de onverschuldigd betaalde voorschotten voor appellante niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de besluiten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid niet geheel of gedeeltelijk van de terugvorderingen hoeven afzien. Het standpunt van appellante 3. Appellante is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. 3.1. Appellante heeft primair gesteld dat haar bedrijfsuitoefening pas daadwerkelijk is gestart per 1 juni 2020 (dus na 1 januari 2019), en dat de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 neergelegde startersregeling op haar van toepassing is. Zij heeft in dat kader toegelicht dat zij tijdens een try-out van acht maanden in 2016 aan de [adres 1] te [plaats] omzet heeft gehad. Omdat de bouw van het nieuwe pand vervolgens lang heeft geduurd, zijn er tot de opening van [naam horeca gelegenheid] per 1 juni 2020 aan de [adres 2] te [plaats] geen noemenswaardige bedrijfsactiviteiten verricht en heeft zij nauwelijks omzet gegenereerd. Ter onderbouwing van het standpunt dat zij een startende ondernemer is, heeft appellante verwezen naar een uitspraak van 31 mei 2022 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 3.2. Appellante heeft subsidiair betoogd dat de minister, door in dit geval de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 toe te passen en dus bij de berekening van de referentie-omzet uit te gaan van het kalenderjaar 2019, inbreuk maakt op het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verankerde evenredigheidsbeginsel.

5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten om de subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, vast te stellen op nihil en het voorschot van in totaal € 148.257,- terug te vorderen, in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 5.1. Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. Subsidievaststellingen 5.2. Uit artikel 24, vijfde lid, van de NOW-3 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze neergelegd in artikel 16, 19 of 22 van de NOW-3, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien de omzetdaling in de omzetperiode minder dan 20% bedraagt. In het eerste lid van deze laatste artikelen is een formule opgenomen. Een van de elementen in de berekening is de omzetdaling. In artikel 5 van de NOW-3 is geregeld hoe de omzetdaling wordt vastgesteld. In al deze regelingen wordt de omzet in de omzetperiode vergeleken met de omzet in (een deel van) de referentieperiode. In artikel 5, derde lid, van de NOW-3 is bepaald hoe de referentie-omzet wordt vastgesteld als een werkgever de bedrijfsuitoefening is aangevangen na 1 januari 2019. De NOW-3 kent geen hardheidsclausule op grond waarvan de minister bevoegd is om in bijzondere gevallen af te wijken van de tekst van de NOW-regeling. 5.3. De minister heeft de subsidies op grond van de NOW-3, derde tot en met vijfde tranche, op nihil vastgesteld overeenkomstig de in 5.2 genoemde bepalingen. De minister heeft daarbij het standpunt ingenomen dat artikel 5, derde lid, van de NOW-3 niet van toepassing is, omdat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019, maar al in 2016. 5.3.1. Met de rechtbank oordeelt de Raad dat appellante de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019. De overwegingen van de rechtbank die aan dat oordeel ten grondslag liggen, worden volledig onderschreven. Hieraan wordt nog toegevoegd dat appellante in 2017 de keuze heeft gemaakt de onderneming niet te staken en fiscaal af te rekenen, welke keuze voor haar rekening en risico komt. Bovendien hebben er, zoals de directeur van appellante ter zitting van de Raad heeft toegelicht, vanaf 2017 activiteiten plaatsgevonden die gericht waren op de voortzetting van de onderneming op een later moment. Het beroep op de uitspraak van 31 mei 2022 van het CBb slaagt niet. Nog daargelaten het feit dat deze uitspraak betrekking heeft op een andere regeling, namelijk de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19, is geen sprake van een vergelijkbare situatie. Anders dan in die zaak is in het geval van appellante geen sprake van een ondernemer die ten tijde van een wijziging van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel zijn oorspronkelijke activiteiten had gestaakt. 5.4. Appellante heeft aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. 5.4.1. Het beroep op de uitspraak van 27 juni 2024 van deze Raad slaagt niet. In die uitspraak heeft de Raad, exceptief toetsend, geoordeeld dat in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 ten onrechte een voorziening ontbreekt voor de groep ondernemers die na 2 februari 2020 zijn gestart en niet aan de voorwaarden voor wat betreft de referentie-omzet voldoen, maar die gezien hun feitelijke situatie wel onder de doelgroep van de NOW-3 vallen. De Raad heeft voor die situatie geoordeeld dat de NOW-3 in zoverre in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Om die reden dient voor de betrokken groep ondernemers die zijn gestart na 2 februari 2020 in zoverre de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 genoemde voorwaarde buiten toepassing te worden gelaten. Deze uitspraak is niet van toepassing op appellante, omdat zij, zoals de Raad in 5.3 heeft geoordeeld, de bedrijfsuitoefening niet is gestart na 1 januari 2019 (en dus ook niet na 2 februari 2020), maar al in 2016. 5.4.2. Appellante heeft aangevoerd dat zij, omdat de minister met toepassing van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 is uitgegaan van de (in haar geval ontbrekende) omzet in het kalenderjaar 2019, onevenredig in haar belangen is geschaad. Gelet op het feit dat artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 een gebonden besluit is dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, lijkt appellante te stellen dat de bestreden besluiten onevenwichtig zijn omdat deze voor haar onredelijk bezwarend zijn. De Raad oordeelt dat de door appellante gestelde omstandigheden niet leiden tot die conclusie. Daarbij betrekt de Raad dat de NOW-3 en de Toelichting daarop werden gepubliceerd op 9 oktober 2020, zodat appellante op het moment van het indienen van de NOW-aanvragen op 16 november 2020 (derde tranche), 15 februari 2021 (vierde tranche) en 21 mei 2021 (vijfde tranche) had kunnen weten wat de hoofdregel was bij het vaststellen van de referentie-omzet (artikel 5, tweede lid, van de NOW-3) en hoe de uitzondering daarop luidde (artikel 5, derde lid, van de NOW-3). Appellante had zich, in de wetenschap dat zij in 2019 geen omzet had gegenereerd, nader kunnen laten informeren of de in artikel 5, derde lid, van de NOW-3 geformuleerde uitzondering op haar van toepassing zou zijn. Door dit na te laten en wel aanvragen te doen voor de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, heeft appellante het risico aanvaard dat de minister bij de uiteindelijke vaststelling van de NOW-3 zou uitgaan van de hoofdregel van artikel 5, tweede lid, van de NOW-3 en de referentie-omzet zou berekenen op basis van het kalenderjaar 2019, zijnde € 0,-. 5.4.3. Voor zover appellante (ook) betoogt dat de gevolgen van de vaststelling van de subsidies op nihil maken dat de besluitvorming voor haar onredelijk bezwarend is, wordt dit betoog niet gevolgd. De uitkomst van de door de minister op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb gemaakte belangenafweging is naar het oordeel van de Raad in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daartoe wordt als volgt overwogen. Appellante heeft aangevoerd dat het doel van de NOW-3, banenbehoud, is nageleefd. Dit standpunt is evenwel niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Appellante heeft verder gesteld dat het terugbetalen van deze terugvordering voor financiële problemen zal gaan zorgen en dat zij overweegt om al haar schulden te saneren. Ook dit standpunt is niet nader toegelicht of met stukken onderbouwd. Aannemelijk is dat de lagere vaststellingen (en daarmee gepaard gaande terugvorderingen) gevolgen hebben voor de financiële positie van appellante, maar dat enkele gegeven is zonder concretisering en onderbouwing onvoldoende om te concluderen dat sprake is van een onevenredig nadeel. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat appellante, zoals is overwogen in 5.4.2, bij de aanvragen kon weten op welke wijze de referentie-omzet zou worden berekend.

5.6. Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de op nihil vastgestelde subsidies op grond van de NOW-3, derde, vierde en vijfde tranche, en de terugvorderingen van de aan appellante verstrekte voorschotten, in stand blijven. 6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en Y. Sneevliet en G.C. Boot en als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025. (getekend) H.G. Rottier (getekend) C.M. Snellenberg Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving. NOW-3 Artikel 5. Omzetdaling 1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond. 2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier. 3. Als de werkgever de bedrijfsuitoefening na 1 januari 2019 is aangevangen, dan is de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet over de periode vanaf de eerste volledige kalendermaand vanaf de aanvang van de bedrijfsuitoefening tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie. (…) HOOFDSTUK 2. DERDE TRANCHE Artikel 15. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 28 februari 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020. HOOFDSTUK 3. VIERDE TRANCHE Artikel 18. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 mei 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 maart 2021. HOOFDSTUK 4. VIJFDE TRANCHE Artikel 21. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 augustus 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021. Artikel 24. Subsidievaststelling (…) 5. De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19 of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld indien: a. de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21. (…) Artikel 25. Terugvordering Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14 is voldaan. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast; 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb 1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (…) 4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CBb 31 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:271. CRvB 27 juni 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1192. CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95. Zie voor de toetsing in een dergelijk geval de uitspraak van 26 maart 2024 van het CBb, ECLI:NL:CBB:2024:190.