ECLI:NL:CRVB:2025:1164

24/489 NOW, 24/490 NOW, 24/491 NOW, 24/492 NOW, 24/493 NOW, 24/494 NOW Datum uitspraak: 30 juli 2025 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2024, 22/3291, 22/3292, 22/3293, 22/3294, 22/3295 en 22/3296 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant B.V.1] [appellant B.V.2] , [appellant B.V.3] , [appellant B.V.4] , [appellant B.V.5] en [appellant B.V.6] alle te [vestigingsplaats] (hierna: appellanten) de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) SAMENVATTING Het gaat in deze zaak over de definitieve vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1 en de terugvordering van de betaalde voorschotten. De minister heeft het subsidiebedrag vastgesteld op nihil omdat appellanten afkeurende accountantsverklaringen hebben ingebracht. De minister heeft ter zitting de grondslag van de bestreden besluiten gewijzigd en de vaststellingen van de subsidie op nihil gehandhaafd op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. Volgens appellanten komen zij wel in aanmerking voor een tegemoetkoming in de loonkosten omdat zij er bij hun aanvragen terecht van zijn uitgegaan dat [naam B.V.2] – met toepassing van artikel 2:24b van het BW – zou worden gekwalificeerd als een zelfstandige NOW-groep en dat het omzetverlies zou worden vastgesteld aan de hand van het omzetverlies van alle ondernemingen met SV-loon in Nederland binnen [naam B.V.2] De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De minister heeft in de bestreden besluiten, noch tijdens de behandeling ter zitting, een inhoudelijke beoordeling of waardering gegeven van de door appellanten aangevoerde bezwaren. De bestreden besluiten kunnen als gevolg van deze gebrekkige motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand blijven. De minister dient opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Namens appellanten heeft mr. M. Klijnstra, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens de minister heeft de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) verweerschriften ingediend. De Raad heeft de zaken op een zitting van 26 maart 2025 gevoegd behandeld met de zaak 24/487 NOW. Voor appellanten is verschenen [naam algemeen directeur] , algemeen directeur, bijgestaan door mr. Klijnstra, mr. J. Rosendahl en mr. J. van Hemel. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.W.L. Clemens en V.A.R. Kali, medewerkers van het Uwv. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In voormelde zaak zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan. 4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 4.1. Op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb is de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op de grond dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. In artikel 13, tweede lid, van de NOW-1 is de verplichting neergelegd om een accountantsverklaring over te leggen. Ter zitting heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat ook met het inbrengen van een afkeurende accountantsverklaring aan deze verplichting is voldaan en dat de vaststelling op nihil ten onrechte is gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens de minister kan de vaststelling op nihil toch worden gehandhaafd op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. 4.2. Dit nadere standpunt van de minister brengt mee dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De Raad zal onderzoeken of dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. 4.3. Op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb is de minister bevoegd om de subsidie lager vast te stellen op de grond dat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten. Daarbij is van belang dat bij het aanvragen van subsidie op grond van de NOW-1 en de verlening van het voorschot noodgedwongen moet worden uitgegaan van een aantal onzekere factoren, zoals een schatting van het omzetverlies. Ook wordt ervan uitgegaan dat de loonsom in de subsidieperiode (maart, april en mei 2020) nagenoeg gelijk zal blijven aan de loonsom in januari 2020. Een en ander hangt samen met de noodzaak om werkgevers zo snel mogelijk van een voorschot te voorzien. Bij de subsidievaststelling is er meer tijd om te corrigeren. Dit betekent dat werkgevers die een aanvraag indienen voor loonkostensubsidie op grond van de NOW-1 zich moeten realiseren dat het definitieve subsidiebedrag lager kan uitvallen. 4.4. Appellanten hebben aangevoerd dat zij niet wisten of behoorden te weten dat de subsidieverlening onjuist was. Daartoe voeren appellanten aan dat de accountant een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het NOW-1 groepsbegrip en dat de minister in het kader van de zorgvuldigheid had moeten toetsen of de uitleg die de accountant heeft gegeven aan het groepsbegrip, als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1, wel juist is. 4.4.1. Volgens appellanten mochten zij, gelet op de tekst van en de toelichting bij artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1, erop vertrouwen dat alleen een enkelvoudige moeder-dochterrelatie in de zin van artikel 2:24a van het BW gelijkgesteld zou worden met een groep in de zin van de NOW-1. Wanneer, zoals in hun geval, sprake is van meerdere moeder-dochterrelaties, is niet per definitie sprake van één groep in de zin van de NOW-1. In dat geval dient volgens appellanten bij de beoordeling van de vraag of sprake is van één groep in de zin van de NOW1 toepassing te worden gegeven aan artikel 2:24b van het BW. Toepassing van de groepscriteria uit dit artikel zou tot een andere groepsomvang leiden dan waar de accountant van is uitgegaan. [naam B.V.4] , die door de accountant als groepshoofd is aangemerkt, heeft weliswaar meerderheidsbelangen in een aanzienlijk aantal dochterondernemingen die in verschillende sectoren opereren, maar volgens appellanten is geen sprake van enigerlei organisatorisch verband of economische eenheid tussen die dochterondernemingen en (de moedermaatschappij van) appellanten. Volgens appellanten zijn zij bij hun aanvragen dan ook terecht ervan uitgegaan dat [naam B.V.2] – met toepassing van artikel 2:24b van het BW – zou worden gekwalificeerd als een zelfstandige NOW-groep en dat het omzetverlies zou worden vastgesteld aan de hand van het omzetverlies van alle ondernemingen met SV-loon in Nederland binnen [naam B.V.2] 4.4.2. Ter onderbouwing van hun standpunt dat niet voorzienbaar was dat de minister het groepsbegrip in de NOW-1 ruimer zou uitleggen, wijzen appellanten op de gewijzigde toelichting bij de Tweede tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-2). Daarin staat onder meer dat in het geval van meerdere moederdochterrelaties, deze gezamenlijk worden behandeld als waren zij een groep. Ook staat in de nota van toelichting bij de NOW-2 – anders dan in de nota van toelichting bij de NOW-1 – dat alle Nederlandse rechtspersonen of natuurlijke personen altijd dienen te worden meegeteld. Met deze (gewijzigde) toelichting is volgens appellanten pas duidelijk geworden dat alle moeder-dochterrelaties gezamenlijk (ook de moeder met verschillende dochters) op grond van de in artikel 6, vijfde lid, van de NOW neergelegde koppeling met artikel 2:24a van het BW, tot één NOW-groep behoren. 4.5. Ter zitting heeft de minister uiteengezet dat een accountantsverklaring slechts marginaal wordt getoetst en dat niet wordt getreden in de uitleg van de regelgeving zoals die door de accountant is toegepast. 4.5.1. Desgevraagd heeft de minister niet kunnen toelichten of er een verschil is tussen het groepsbegrip in de NOW-1 ten opzichte van de NOW-2 en ook niet of de accountant in het geval van appellanten op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het groepsbegrip. Ook heeft de minister geen inhoudelijk standpunt ingenomen of appellanten – gelet op wat is overwogen onder 4.4.1 en 4.4.2 – bij de subsidieverlening redelijkerwijs konden weten of behoorden te weten dat alle overige Nederlandse deelnemingen en eventuele andere vennootschappen met SV-loon in Nederland van [naam B.V.4] , als groepsmaatschappijen van [naam B.V.2] moesten worden gekwalificeerd als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1. 4.5.2. Evenmin heeft de minister kunnen toelichten of in de belangenafweging gewicht is toegekend aan het argument van appellanten dat zij, vanwege het gehanteerde (ruime) groepsbegrip, nooit gebruik zouden kunnen maken van de subsidieregeling. Appellanten hebben in dit verband aangevoerd dat zij niet in staat zijn om de informatie benodigd voor een goedkeurende accountantsverklaring te verzamelen, omdat de dochterondernemingen van het groepshoofd, met wie appellanten en hun moedermaatschappij geen enkele band hebben, niet bereid zijn om die informatie aan haar toe te vertrouwen en deze dochterondernemingen daartoe ook niet kunnen worden gedwongen. 4.6. Het standpunt van de minister zoals weergegeven in 4.5, komt erop neer dat de minister weigert om in dit concrete geval een standpunt in te nemen over de uitleg van het groepsbegrip zoals neergelegd in artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1. Daarmee heeft de minister nagelaten een inhoudelijke beoordeling of waardering te geven van de door appellanten aangevoerde bezwaren en te motiveren op welke wijze in het geval van appellanten sprake is van een groep. De enkele verwijzing van de minister naar de (afkeurende) accountantsverklaring is daartoe niet voldoende. Ook heeft de minister niet genoegzaam gereageerd op de overige door appellanten naar voren gebrachte stellingen zoals blijkt uit 4.5.1 en 4.5.2. Uit het vorenstaande volgt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vaststelling op nihil kan worden gehandhaafd op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb. Dit betekent dat het in 4.2 geconstateerde motiveringsgebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten van 21 november 2022 gegrond en vernietigt deze besluiten; draagt de minister op nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak; bepaalt dat tegen deze besluiten slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld; veroordeelt de minister in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 3.628,-; bepaalt dat de minister het door appellanten in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 2.749,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door S. Wijna als voorzitter en S.B. Smit-Colenbrander en J.P. Loof als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Snellenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025. (getekend) S. Wijna (getekend) C.M. Snellenberg Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels NOW-1 Artikel 1. Begripsbepaling (…) 2. Onder omzet wordt in deze regeling verstaan de netto-omzet zoals gedefinieerd in artikel 377, zesde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek gecorrigeerd voor de in de winst- en verliesrekening verantwoorde wijziging in onderhanden projecten en bepaald op basis van grondslagen en detailtoepassingen die consistent zijn met de grondslagen en detailtoepassingen zoals deze door de werkgever zijn gehanteerd in de laatste voor 1 maart 2020 vastgestelde jaarrekening, mits deze conform de wet- en regelgeving is opgesteld. Voor natuurlijke personen is dit de omzetbepaling die de basis is geweest voor de laatst vastgestelde aangifte voor de Wet inkomstenbelasting 2001, mits deze conform de wet- en regelgeving is opgesteld. Alle baten die voortkomen uit de uitvoering van normale activiteiten van een organisatie, ook als deze gewoonlijk met een andere term dan omzet worden aangeduid, vallen onder omzet in de zin van deze regeling. Artikel 3. Doel van de subsidie Het doel van deze regeling is om werkgevers tegemoet te komen in de betaling van de loonkosten, indien sprake is van een acute terugval in de omzet met ten minste 20% gedurende een periode van drie maanden, vanwege een vermindering in bedrijvigheid door buitengewone omstandigheden die in redelijkheid niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, zodat zij werknemers in dienst kunnen houden voor de uren die zij werkten voordat sprake was van deze terugval. Artikel 4. Voorwaarden voor subsidieverlening De Minister kan aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 maart tot en met 31 juli 2020 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 maart tot en met 31 mei 2020. Artikel 6. Omzetdaling 1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de periode als bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel c, te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt, in hele procenten en naar boven afgerond. 2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier. 3. In afwijking van het tweede lid, is de referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, de omzet, die is gerealiseerd in de periode tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie, gerekend vanaf de eerste volledige kalendermaand vanaf: a. de aanvang van de bedrijfsuitoefening, indien sprake is van een werkgever waarvan de bedrijfsuitoefening na 1 januari 2019 is aangevangen; of b. de overgang, indien de werkgever na 1 januari 2019 een economische eenheid heeft overgenomen in de zin van artikel 7:662 van het Burgerlijk Wetboek. 4. Voor de omzetdaling wordt uitgegaan van de omzetdaling van de natuurlijke of rechtspersoon, tenzij artikel 6a van toepassing is. 5. Indien de rechtspersoon of vennootschap onderdeel is van een groep als bedoeld in artikel 24b van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, wordt, in afwijking van het vierde lid, uitgegaan van de omzetdaling van de groep zoals deze op 1 maart 2020 bestond. Indien de rechtspersoon een dochtermaatschappij is van een ander als bedoeld in artikel 24a van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, worden de dochtermaatschappij en de rechtspersoon voor de werking van deze regeling behandeld als waren zij een groep. Voor de bepaling van de omzetdaling als bedoeld in de eerste zin worden de Nederlandse rechtspersonen en vennootschappen in aanmerking genomen, alsmede buitenlandse rechtspersonen en vennootschappen met loon in Nederland. 6. Subsidies en baten die betrekking hebben op een langere periode dan de periode, bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel c, en de periode, bedoeld in het tweede lid, worden naar rato aan de betreffende perioden toegerekend voor de bepaling van de omzetdaling, bedoeld in het eerste lid. 7. Het derde lid, onderdeel b, wordt toegepast, indien de werkgever daarom verzoekt bij de aanvraag tot vaststelling van de subsidie. Artikel 7. Hoogte van de subsidie 1. De hoogte van de subsidie is de uitkomst van: A x B x 3 x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: A voor het percentage van de omzetdaling; B voor de constante B*, zoals berekend op grond van artikel 10, met dien verstande dat: (…) 2. Indien de loonsom bedoeld onder de constante C lager is dan driemaal de loonsom als bedoeld onder de constante B in het eerste lid, wordt de subsidie verlaagd met: (B x 3 – C) x 1,3 x 0,9 Hierbij staat: B voor de constante B, zoals berekend op grond van het eerste lid; C voor de loonsom over de periode 1 maart tot en met 31 mei 2020, met dien verstande dat het bepaalde onder het eerste lid, constante B, van overeenkomstige toepassing is, waarbij het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538 per aangiftetijdvak van een maand en de gehanteerde aangiftetijdvakken het derde tot en met het vijfde aangiftetijdvak van het jaar 2020 zijn. (…) Artikel 13. Verplichtingen Aan de werkgever aan wie subsidie wordt verleend, worden de volgende verplichtingen opgelegd: (….) 2. De aanvraag van de vaststelling gaat vergezeld van een verklaring over de naleving van de subsidievoorwaarden, afgegeven door een accountant als bedoeld in artikel 1 van de Wet op het accountantsberoep. Deze verklaring voldoet aan standaarden die door de Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants zijn vastgesteld, met inachtneming van het in de bijlage bij deze regeling opgenomen accountantsprotocol. Van de verplichting om een verklaring van een accountant over te leggen is de werkgever vrijgesteld, indien het totale voorschot dat is verstrekt aan die natuurlijke persoon, rechtspersoon of groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, minder is dan € 100.000,–. In afwijking van de vorige zin geldt de vrijstelling van de verplichting om een verklaring van een accountant over te leggen niet indien de totale subsidie voor die natuurlijke persoon, rechtspersoon of groep als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, wordt vastgesteld op een bedrag van € 125.000,– of meer, of indien de werkgever heeft verzocht om toepassing van artikel 6a. (…) Artikel 14. Subsidievaststelling(…) 2. Bij de aanvraag van de vaststelling worden in ieder geval meegezonden: a. de definitieve gegevens over de omzetdaling in de periode, bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel c, alsmede documentatie en informatie waaruit dit blijkt; b. de verklaring van een accountant of een derde, bedoeld in artikel 13, tweede en derde lid; en c. een verklaring dat voldaan is aan de in artikel 13, onderdelen a en c tot en met i, genoemde verplichtingen. (…) 5. De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7(…). Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 4:46 van de Algemene wet bestuursrecht 1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast. 2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien: a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden; b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen; c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten. 3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen. Artikel 2:24a van het Burgerlijk Wetboek 1. Dochtermaatschappij van een rechtspersoon is: a. een rechtspersoon waarin de rechtspersoon of een of meer van zijn dochtermaatschappijen, al dan niet krachtens overeenkomst met andere stemgerechtigden, alleen of samen meer dan de helft van de stemrechten in de algemene vergadering kunnen uitoefenen; b. een rechtspersoon waarvan de rechtspersoon of een of meer van zijn dochtermaatschappijen lid of aandeelhouder zijn en, al dan niet krachtens overeenkomst met andere stemgerechtigden, alleen of samen meer dan de helft van de bestuurders of van de commissarissen kunnen benoemen of ontslaan, ook indien alle stemgerechtigden stemmen. 2. Met een dochtermaatschappij wordt gelijk gesteld een onder eigen naam optredende vennootschap waarin de rechtspersoon of een of meer dochtermaatschappijen als vennoot volledig jegens schuldeisers aansprakelijk is voor de schulden. 3.Voor de toepassing van lid 1 worden aan aandelen verbonden rechten niet toegerekend aan degene die de aandelen voor rekening van anderen houdt. Aan aandelen verbonden rechten worden toegerekend aan degene voor wiens rekening de aandelen worden gehouden, indien deze bevoegd is te bepalen hoe de rechten worden uitgeoefend dan wel zich de aandelen te verschaffen. 4. Voor de toepassing van lid 1 worden stemrechten, verbonden aan verpande aandelen, toegerekend aan de pandhouder, indien hij mag bepalen hoe de rechten worden uitgeoefend. Zijn de aandelen evenwel verpand voor een lening die de pandhouder heeft verstrekt in de gewone uitoefening van zijn bedrijf, dan worden de stemrechten hem slechts toegerekend, indien hij deze in eigen belang heeft uitgeoefend. Artikel 2:24b van het Burgerlijk Wetboek Een groep is een economische eenheid waarin rechtspersonen en vennootschappen organisatorisch zijn verbonden. Groepsmaatschappijen zijn rechtspersonen en vennootschappen die met elkaar in een groep zijn verbonden. Staatscourant 2020, nr. 19874, p. 22. Staatscourant 2020, nr. 19874, p. 22. Staatscourant 2020, nr. 34308, p. 26. Inleiding 1.1. Appellanten zijn alle dochtermaatschappijen van [naam B.V.1] , dat op haar beurt een dochtermaatschappij is van [naam B.V.2] (tot 17 augustus 2022: [naam B.V.3] ). [naam B.V.4] heeft, via haar 100%dochtermaatschappij [naam B.V.5] , een meerderheidsbelang van 51% in [naam B.V.2] 1.2. Op 25 mei 2020 hebben appellanten aanvragen ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de Eerste tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) voor de periode van maart 2020 tot en met mei 2020. Bij afzonderlijke besluiten van 4 juni 2020 heeft de minister aan appellanten tegemoetkomingen op grond van de NOW-1 verleend en aan hen verschillende voorschotbedragen uitbetaald. 1.3. Op 27 oktober 2021 hebben appellanten de definitieve berekening van de tegemoetkoming op grond van de NOW-1 aangevraagd. Op de aanvraagformulieren hebben zij vermeld dat zij onderdeel uitmaken van een groep of concern en een omzetverlies van 0% hebben geleden. Bij afzonderlijke besluiten van 9 december 2021 heeft de minister de aanvragen afgewezen, omdat het omzetverlies lager is dan 20%. De minister heeft daarbij de bedragen die eerder als voorschot zijn uitbetaald van appellanten teruggevorderd. 1.4. Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 9 december 2021. In de bezwaarfase hebben appellanten (afkeurende) accountantsverklaringen aangeleverd bij de minister. Anders dan de accountant heeft geconcludeerd, moeten volgens appellanten bij de berekening van het omzetverlies niet alle deelnemingen van [naam B.V.4] worden betrokken, maar alleen de deelnemingen van [naam B.V.2] Volgens appellanten is tussen [naam B.V.4] en [naam B.V.2] geen sprake van een groepsrelatie in de zin van artikel 2:24b van het Burgerlijk Wetboek (BW). Hierdoor behoren de andere ondernemingen waarin [naam B.V.4] participeert niet tot de groep waartoe appellanten behoren voor toepassing van de NOW-regeling. 1.4.1. De accountant heeft toegelicht dat [naam B.V.2] de opgave van de netto-omzet over de referentieperiode, de netto-omzet over de periode maart 2020 tot en met mei 2020 en de hierop gebaseerde netto-omzetdaling heeft bepaald op basis van haar eigen omzet en haar groep, zonder rekening te houden met de andere deelnemingen van [naam B.V.4] Omdat [naam B.V.4] op de peildatum 1 maart 2020 in de algemene vergadering van [naam B.V.2] 51% van de stemrechten kon uitoefenen, moet [naam B.V.4] op basis van artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1 als groepshoofd worden aangemerkt. Hierdoor moeten de gegevens over de omzet en het percentage van de omzetdaling van de gehele groep worden meegenomen. Betrouwbare gegevens omtrent de netto-omzet van de andere deelnemingen van [naam B.V.4] ontbreken, waardoor het onderzoek ten onrechte beperkt is gebleven tot de gegevens van de groep van [naam B.V.2] en haar deelnemingen. Daarom zijn afkeurende accountsverklaringen afgegeven. 1.5. Bij afzonderlijke beslissingen op bezwaar van 21 november 2022 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. De minister heeft hieraan ten grondslag gelegd dat in de NOW-1 is opgenomen dat een afkeurend oordeel van de accountant zal leiden tot vaststelling van de subsidie op nihil en dat zal worden overgegaan tot terugvordering van verstrekte voorschotten. De NOW-1 biedt geen mogelijkheid om hiervan af te wijken. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen. 2.1. De rechtbank heeft vooropgesteld dat een tegemoetkoming op grond van de NOW-1 een subsidie is als bedoeld in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 4:37, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb kan aan appellanten een verplichting worden opgelegd om een accountantsverklaring over te leggen. Deze verplichting is in het geval van appellanten van toepassing op grond van artikel 13, tweede lid, van de NOW-1. De rechtbank is van oordeel dat de minister bevoegd was om de definitieve tegemoetkomingen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb lager vast te stellen, omdat appellanten geen goedkeurende accountantsverklaringen hebben ingediend en aldus niet hebben voldaan aan de verplichtingen die aan de tegemoetkomingen zijn verbonden. Appellanten zijn niet gevolgd in hun stelling dat zij ook met een afkeurende accountantsverklaring aan hun verplichtingen hebben voldaan. Een redelijke uitleg van artikel 13, tweede lid, van de NOW-1 in verbinding met het in de bijlage van de NOW-1 opgenomen accountantsprotocol brengt met zich dat appellanten verplicht waren een goedkeurende accountantsverklaring bij de minister in te dienen. Bovendien volgt uit Kamerstukken dat een afkeurende accountantsverklaring zal leiden tot het vaststellen van de subsidie op nihil en dat het uitgekeerde voorschot dan in zijn geheel wordt teruggevorderd. Daarbij hoeft de minister zich niet op grond van artikel 3:9 of artikel 3:2 van de Awb te vergewissen of het onderzoek door de accountant op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Ook hoeft de minister niet na te gaan of de accountant bij het afgeven van de verklaring is uitgegaan van de juiste groep, als bedoeld in artikel 6, vijfde lid, van de NOW-1. Het is namelijk niet de minister zelf die een accountant inschakelt, waardoor geen sprake is van een advies dat de minister aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Het vragen van een (goedkeurende) accountantsverklaring is een geschikt en noodzakelijk middel om een legitiem doel te bereiken, namelijk een juiste besteding van subsidiegelden. De minister heeft daarmee ook gehandeld in overeenstemming met de (Rijksbreed geldende) Aanwijzingen voor subsidieverstrekking. Door het ontbreken van een goedkeurende accountantsverklaring kan niet worden vastgesteld of appellanten voldoen aan de materiële voorwaarden voor een tegemoetkoming op grond van de NOW-1, en dus ook niet of subsidiegelden juist worden besteed. Afweging van de nadelige gevolgen van de bestreden besluiten in verhouding tot het doel daarvan hebben de rechtbank tot de conclusie geleid dat het vaststellen van de definitieve vaststellingen op € 0,- niet onevenredig is. Het standpunt van appellanten 3.1. Appellanten hebben in hoger beroep een aantal gronden aangevoerd die hierna zullen worden besproken. Het standpunt van de minister 3.2. De minister heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. 5. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. Gelet op de aard van het gebrek is het niet mogelijk om de rechtsgevolgen van de te vernietigen bestreden besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De minister wordt daarom opgedragen nieuwe beslissingen te nemen op de bezwaren van appellanten tegen de afzonderlijke besluiten van 9 december 2021, met inachtneming van deze uitspraak. 5.1. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de minister te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. 5.2. Aanleiding bestaat de minister te veroordelen in de kosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- in beroep (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) en € 1.814,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van de hoger beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Daarnaast dient de minister het door appellante betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep te vergoeden.