ECLI:NL:CRVB:2024:1064

22/2609 WSF, 22/3901 WSF Datum uitspraak: 5 juni 2024 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 17 juni 2022, 22/108 (aangevallen uitspraak 1) en 9 november 2022, 22/1580 (aangevallen uitspraak 2) Partijen: [appellante] te [woonplaats] (appellante) de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister) SAMENVATTING Het gaat in deze gedingen om (1) de vraag over welke periode de minister aan appellante studiefinanciering had moeten toekennen naar aanleiding van haar op 31 augustus 2021 doorgegeven wijziging, en (2) de vraag of de minister een dwangsom heeft verbeurd omdat niet tijdig op de doorgegeven wijziging zou zijn beslist. De Raad beantwoordt beide vragen ontkennend. Verder legt de Raad in deze uitspraak het systeem van toekenning van studiefinanciering in zaken als deze uit.

Namens appellante heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken. De minister heeft in de zaak 22/3901 een verweerschrift ingediend. De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 1 maart 2024, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Folsche en mr. G. Gabrelian, advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber. Het onderzoek is heropend en de zaken zijn verwezen naar een meervoudige kamer. Appellante heeft te kennen gegeven onder een bepaalde voorwaarde een nadere zitting te willen. Omdat de door appellante bedoelde situatie zich niet voordoet en de minister niet heeft laten weten een nadere zitting te willen, is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven. De Raad heeft hierbij artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegepast. Hierna heeft Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.

Inleiding 1.1. De minister heeft aan appellante studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend in de vorm van een collegegeldkrediet, een aanvullende beurs en een lening. 1.2. Appellante heeft op 31 augustus 2021 een aanvraag om wijziging van haar studiefinanciering ingediend. 1.3. Bij besluit van 28 september 2021 heeft de minister aan appellante over de periode juli tot en met december 2021 studiefinanciering toegekend in de vorm van een aanvullende beurs, een lening en een reisvoorziening. 1.4. Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft de minister een beslissing genomen over het recht van appellante op studiefinanciering over 2022. Daarbij is over de maand januari een aanvullende beurs, een lening en een reisvoorziening toegekend. Over de periode januari tot en met december is collegegeldkrediet toegekend. De lening over de periode februari tot en met december is niet toegekend. Over de aanvullende beurs en de reisvoorziening over laatstgenoemde periode bevat het besluit geen mededelingen. 1.5. Op 11 november 2021 heeft appellante aan de minister bericht dat zij nog geen besluit heeft ontvangen op haar aanvraag van de reisvoorziening over de periode februari tot en met december 2022 en dat zij dat binnen twee weken wenst te ontvangen. Appellante heeft op deze datum ook bezwaar gemaakt tegen de onder 1.4 bedoelde beslissing, voor zover daarin geen lening is toegekend vanaf 1 februari 2022. 1.6. Op 15 november 2021 heeft de minister aan appellante verzocht nadere gegevens te verstrekken zodat haar aanvraag kan worden beoordeeld. Bij beslissing op bezwaar van dezelfde datum heeft de minister aan appellante, onder vermelding van het opschrift “Nog geen beslissing genomen”, meegedeeld dat over de maanden februari tot en met december 2022 nog geen recht op aanvullende beurs, lening en reisvoorziening kan worden vastgesteld. 1.7. Bij besluit van 26 november 2021 heeft de minister aan appellante studiefinanciering toegekend over de maanden december 2021 en januari 2022 in de vorm van een reisvoorziening. 1.8. Bij besluit van 30 november 2021 heeft de minister aan appellante meegedeeld dat zij geen dwangsom uitbetaald krijgt. In het besluit is vermeld dat de beslissing over de reisvoorziening is genomen in het besluit van 15 november 2021. Ook tegen het besluit van 30 november 2021 heeft appellante bezwaar gemaakt. 1.9. Bij brief van 15 december 2021 heeft appellante de onder 1.6 bedoelde gegevens verstrekt. Daarbij heeft zij twee arbeidsovereenkomsten (0-urencontracten) en een uitzendovereenkomst meegezonden, alsmede enkele loonstroken. 1.10. Bij besluit van 12 januari 2022 heeft de minister het recht op studiefinanciering voor appellante vastgesteld over een deel van 2022. Daarbij is een lening toegekend over de periode februari tot en met mei 2022 en een reisvoorziening over de periode februari tot en met juli 2022. De reisvoorziening over de periode augustus tot en met december 2022 is afgewezen. 1.11. Bij besluit van 14 januari 2022 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 oktober 2021 onder verwijzing naar het onder 1.10 genoemde besluit van 12 januari 2022 gegrond verklaard. Daarbij is meegedeeld dat appellante in de maand mei nieuwe bewijsstukken kan toezenden voor de toekenning van studiefinanciering voor de maanden daarna. 1.12. Bij besluit van 17 januari 2022 heeft de minister naar aanleiding van een ingebrekestelling van 10 januari 2022 aan appellante meegedeeld dat zij geen dwangsom uitbetaald krijgt, omdat in het besluit van 12 januari 2022 al een beslissing is genomen over appellantes recht op studiefinanciering. 1.13. Bij besluit van 14 februari 2022 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 november 2021 ongegrond verklaard. Wel heeft hij de motivering gewijzigd en zich op het standpunt gesteld dat de beslistermijn pas op 31 december 2021 eindigde. Aangevallen uitspraak 1 2.1. In aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd omdat het niet adequaat is gemotiveerd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten omdat het besluit inhoudelijk juist is. De rechtbank is van oordeel dat bij de toekenning van studiefinanciering aan appellante geen sprake is van strijd met het discriminatieverbod. Haar recht op studiefinanciering is door haar status als migrerend werknemer afhankelijk van het behoud van die status en daarin verschilt haar situatie van die van Nederlandse studenten. Los van het voorgaande geldt overigens ook voor Nederlandse studenten dat slechts studiefinanciering wordt toegekend als en voor zolang daarop recht bestaat. De rechtbank is verder van oordeel dat de wijze waarop de minister de studiefinanciering aan appellante toekent geen ontoelaatbare belemmering van haar recht op vrij verkeer binnen de Unie vormt. De rechtbank ziet wel dat de manier van toekenning van studiefinanciering problemen kan opleveren, omdat appellante niet altijd op tijd haar studiefinanciering ontvangt en zij vaker (verlenging van) studiefinanciering moet aanvragen, wat extra administratieve lasten met zich meebrengt. Deze lasten zijn naar het oordeel van de rechtbank echter niet excessief. Het niet tijdig ontvangen van studiefinanciering is daarnaast direct het gevolg van de omstandigheid dat het behoud van het recht op studiefinanciering afhankelijk is van de status van migrerend werknemer. Aangevallen uitspraak 2 2.2. In aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Appellante heeft op 31 augustus 2021 een aanvraag om studiefinanciering ingediend, onder meer voor het jaar 2022. Volgens artikel 3.19 van de Wsf 2000 moet de minister voor 31 december 2021 op deze aanvraag beslissen. Dat het hier niet gaat om een eerste beslissing op de aanvraag maar om een continueringsbeslissing, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat artikel 3.19 van de Wsf 2000 niet van toepassing is. Dat een student hierdoor langer in onzekerheid kan zitten over zijn recht op studiefinanciering, maakt niet dat de rechtbank tot een ander oordeel komt. Verder is de rechtbank van oordeel dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door bij andere EU-studenten wel al in oktober een beslissing te nemen. Voor zover de minister bij andere EU-studenten een inhoudelijke beslissing heeft genomen, zal dit te maken hebben met de gegevens die van deze EU-studenten bij de minister bekend waren. Het standpunt van appellante 3.1. Appellante heeft in hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 aangevoerd dat de minister niet tijdig op haar aanvraag over 2022 heeft beslist. Indien het oordeel van de rechtbank wordt gevolgd heeft appellante geen middelen meer om de minister nog tot een beslissing te dwingen. Indien de rechtbank heeft bedoeld dat het besluit van 12 oktober 2021 een afwijzing behelst van de aanvraag van appellante voor alle daarin niet uitdrukkelijk genoemde onderdelen, dan had zij tegen dat besluit bezwaar moeten maken. Een dergelijke onzichtbare afwijzing roept evenwel zo veel onduidelijkheid en rechtsonzekerheid in het leven dat deze lezing om die reden moet worden verworpen. Voor appellante was een dergelijke afwijzing in ieder geval niet voldoende kenbaar om haar tot het besef te brengen dat zij daartegen bezwaar zou moeten of kunnen maken.

4.1. Het gaat in deze gedingen om (1) de vraag over welke periode de minister aan appellante studiefinanciering had moeten toekennen naar aanleiding van de op 31 augustus 2021 doorgegeven wijziging, en (2) de vraag of de minister een dwangsom heeft verbeurd omdat niet tijdig op de doorgegeven wijziging is beslist. De besluitvorming in deze zaken is weinig inzichtelijk en de Raad ziet daarom aanleiding om in deze uitspraak ook aandacht te besteden aan het systeem van de toekenning van studiefinanciering, in het bijzonder die aan migrerende werknemers, voor zover deze ziet op andere componenten dan het collegegeldkrediet. De aanvraag en de uitvoeringspraktijk 4.2. De wettelijke regeling rond toekenning, die is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, houdt op hoofdlijnen het volgende in. Studiefinanciering wordt op aanvraag toegekend. De aanvraag kan betrekking hebben op de componenten basisbeurs, lening, aanvullende beurs en reisvoorziening, of een (willekeurige) combinatie hiervan. Als de aanvraag is ingediend vóór 1 november van het jaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarop de studiefinanciering betrekking heeft, moet vóór 31 december van dat voorafgaande jaar op die aanvraag zijn beslist. Als de aanvraag is ingediend na 1 november, dan moet daarop binnen 8 weken na indiening van de aanvraag worden beslist. Deze beslistermijnen gelden zowel voor de initiële aanvraag als voor (eventuele) vervolgaanvragen of herhaalde aanvragen. 4.3.1. Een aanvraag leidt tot een toekenning, indien (en zolang) aan de (basis)voorwaarden (nationaliteit, leeftijd en onderwijssoort) wordt voldaan en de maximale duur van de toekenning nog niet is bereikt. In dat geval wordt de aanvraag toegewezen en wordt studiefinanciering toegekend per studiefinancieringstijdvak. Desgewenst vindt de toekenning plaats met terugwerkende kracht tot aan het begin van het studiejaar. Op dit punt geldt een uitzondering voor de reisvoorziening; de aanvraag voor de reisvoorziening heeft naar haar aard betrekking op de toekomst en artikel 3.21, vierde lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat die niet voor het verleden wordt toegekend. Wordt niet aan (een van) de voorwaarden voldaan, dan wordt de aanvraag afgewezen (‘niet toegekend'). Zijn voor toekenning meer gegevens nodig dan overgelegd, dan wordt de beslissing opgeschort (‘nog geen beslissing genomen’). 4.3.2. De toekenning wordt, in beginsel tot aan de verwachte einddatum van de studie, (automatisch) gecontinueerd zolang de student aan de voorwaarden blijft voldoen, behalve als de toekenning op verzoek van de student wordt beëindigd of onderbroken. Dit betekent dat zogeheten prolongatiebesluiten worden genomen indien, en voor zover, de aanvraag in het eerdere studiefinancieringstijdvak heeft geleid tot een toekenning. In verband hiermee wordt in de praktijk in oktober of november van het lopende kalenderjaar een prolongatiebesluit genomen over het volgende kalenderjaar ten aanzien van die componenten studiefinanciering die in het eerdere studiefinancieringstijdvak zijn toegekend. 4.4.1. Voor migrerende EU-studenten vindt toekenning op vergelijkbare wijze plaats, zij het dat zij, anders dan Nederlandse studenten, bij hun aanvraag bewijsstukken (arbeidsovereenkomst, loonstroken en rekeningafschriften) over moeten leggen waaruit blijkt dat zij als migrerend werknemer te beschouwen zijn. De toekenning wordt bovendien veelal in tijd beperkt, (mede) afhankelijk van de arbeidsovereenkomst die wordt overgelegd. In zijn uitspraak van 14 april 2023 heeft de Raad overwogen, voor zover hier van belang, dat het bekorten van de toekenning aan een migrerend werknemer tot een periode van minder dan drie maanden, enkel vanwege de looptijd van diens arbeidsovereenkomst, hem voor de student onnodig bezwarend voorkomt. In die uitspraak is verder overwogen dat de Raad zich kan verenigen met een systeem waarbij toekenningen over een of meer studiefinancieringstijdvakken in beginsel (telkens) betrekking hebben op een periode van maximaal zes maanden of voor de looptijd van de overgelegde arbeidsovereenkomst. Heeft die arbeidsovereenkomst een looptijd van drie maanden of minder, dan wordt een toekenning voor drie maanden passend geacht, tenzij er een andere concrete aanleiding is de toekenning te beperken tot een kortere periode. 4.4.2. De toekenning wordt na afloop van een periode waarop deze betrekking heeft gecontroleerd om te bezien of de student aan de voorwaarden voldoet. Een lopende toekenning wordt gecontinueerd als na overlegging van loonstroken en rekeningafschriften en, zo nodig, een nieuwe arbeidsovereenkomst, blijkt dat ook voor de toekomst aan de voorwaarden wordt voldaan. 4.4.3. Om onduidelijkheid bij de student te voorkomen is van groot belang dat uit de besluiten van de minister duidelijk blijkt op welke componenten van studiefinanciering en op welke tijdvakken deze betrekking hebben. Per component en per tijdvak moet expliciet in het besluit worden opgenomen of sprake is van een toekenning, dan wel van een afwijzing, dan wel nog geen besluit kan worden genomen omdat nog nadere gegevens nodig zijn. In dat laatste geval moet een termijn worden gegeven waarbinnen de student de gegevens kan verstrekken. Na ommekomst van die termijn kan, bij ontbreken van die gegevens, een afwijzend besluit voor het betreffende tijdvak worden genomen. Nieuwe of herhaalde aanvraag / het aanwenden van rechtsmiddelen 4.5.1. Als een aanvraag geheel of gedeeltelijk is afgewezen, dan kan daartegen bezwaar worden gemaakt. In dat geval kan bijvoorbeeld worden aangevoerd dat de minister er ten onrechte van is uitgegaan dat de student in (een deel van) het studiefinancieringstijdvak waarop het besluit betrekking heeft, niet aan alle toekenningsvoorwaarden voldeed. Daarbij kunnen (nieuwe) bewijsstukken worden overgelegd. Blijkt de afwijzing onterecht, dan herleeft de aanvraag en kan dus aan de student niet worden tegengeworpen dat hij voor een volgende periode geen nieuwe aanvraag heeft ingediend. 4.5.2. Wordt geen bezwaar gemaakt, dan kan niettemin op een later moment een herhaalde aanvraag worden ingediend. Een herhaalde aanvraag ziet op dezelfde periode als waarop een eerdere aanvraag betrekking had. Op dergelijke aanvragen is het bepaalde in artikel 4:6 van de Awb van toepassing. Een student is daarom gehouden bij zo’n aanvraag nieuwe feiten aan te voeren of te wijzen op veranderde omstandigheden. In de praktijk verstaat de minister onder nieuwe gegevens ook gegevens die niet eerder bij de minister bekend waren. De minister voert verder het beleid dat een herhaalde aanvraag die betrekking heeft op een studiefinancieringstijdvak dat is verstreken, gedeeltelijk in afwijking van artikel 3.21, derde lid, van de Wsf 2000 inhoudelijk wordt beoordeeld als deze wordt ingediend vóór 1 april van het volgende kalenderjaar. Wordt de aanvraag als hiervoor bedoeld gedaan na 1 april en zijn er geen nieuwe gegevens, dan moet de minister niettemin beoordelen of handhaving van de eerdere afwijzing evident onredelijk is. 4.5.3. Ook kan op een later moment voor een nieuwe toekenning over een tijdvak waarop de afwijzing geen betrekking heeft, een nieuwe aanvraag worden ingediend. In een dergelijk geval is van een herhaalde aanvraag geen sprake. Ook na een beëindiging, of na een onderbreking op initiatief van de student, is voor een nieuwe toekenning een nieuwe aanvraag vereist. 4.5.4. Als de minister niet op tijd op (een deel van) een aanvraag heeft beslist, kan beroep worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing.

4.7. Uit 4.1 tot en met 4.6.3 volgt dat de aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd. Aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd, voor zover deze is aangevochten. 5. Omdat appellante geen gelijk krijgt, hoeft de minister geen proceskosten en griffierecht te vergoeden.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken. Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en M.A.H. van Dalenvan Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024. (getekend) H.J. de Mooij (getekend) M. Dafir Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels Wet studiefinanciering 2000 Artikel 1.1. Begripsbepalingen (…) Studiefinancieringstijdvak: kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is. Studiejaar: a. in het hoger onderwijs: tijdvak dat aanvangt op 1 september van enig kalenderjaar en eindigt op 31 augustus daaropvolgend, b. in het beroepsonderwijs: tijdvak dat aanvangt op 1 augustus van enig kalenderjaar en eindigt op 31 juli daaropvolgend. (…) Artikel 2.1. Reikwijdte en voorwaarden studiefinanciering Deze wet regelt de studiefinanciering en is van toepassing op studenten die voldoen aan de voorwaarden inzake: a. nationaliteit als bedoeld in artikel 2.2, b. leeftijd als bedoeld in artikel 2.3 of 2.3a, en c. onderwijssoort als bedoeld in de paragrafen 2.2 tot en met 2.4. Artikel 3.19. Toekenning studiefinanciering 1. Onze Minister kent studiefinanciering toe aan degene die daartoe een aanvraag heeft ingediend en die voldoet aan de voorschriften gegeven bij of krachtens deze wet. 2. Onze Minister besluit op een aanvraag om studiefinanciering: a. indien de aanvraag is ingediend vóór 1 november van het jaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarop de studiefinanciering betrekking heeft: vóór 31 december van dat voorafgaande jaar, en b. indien de aanvraag is ingediend na het in onderdeel a bedoelde tijdstip: binnen 8 weken na de indiening van de aanvraag. Artikel 3.21. Toekenningsperiode 1. Studiefinanciering wordt toegekend per studiefinancieringstijdvak. 2. Een aanvraag voor studiefinanciering wordt vóór het einde van het studiejaar waarop de aanvraag betrekking heeft ingediend. 3. Studiefinanciering of de verhoging daarvan wordt niet toegekend voor een periode voorafgaand aan het studiejaar waarin de aanvraag is ingediend. 4. De reisvoorziening of het levenlanglerenkrediet wordt niet toegekend voor een periode voorafgaand aan de datum van indiening van de aanvraag. 5. Op aanvraag van de student onderbreekt of beëindigt Onze Minister de studiefinanciering met ingang van de kalendermaand die de student in zijn aanvraag aangeeft, met dien verstande dat de onderbreking of beëindiging niet plaatsvindt voor een periode voorafgaand aan de datum van de indiening van de aanvraag. De onderbreking omvat ten minste 1 maand. ECLI:NL:CRVB:2023:699 en Beleidsregel migrerend werknemerschap en studiefinanciering, Stcrt. 2024, 14868.