ECLI:NL:CRVB:2023:2348

21/2655 PW, 21/2659 PW Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juni 2021, 20/951 en 20/1458 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante] (appellante) het college van burgemeester en wethouders van Vught (college) Datum uitspraak: 5 december 2023

Met een besluit van 2 september 2019 (besluit 1) heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 29 augustus 2019 ingetrokken. Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 20 februari 2020 (bestreden besluit 1) bij de intrekking gebleven. Met een besluit van 17 oktober 2019 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 26 maart 2019 tot en met 28 augustus 2019 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.202,76 van appellante teruggevorderd. Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 16 april 2020 (bestreden besluit 2) bij de intrekking en terugvordering gebleven. Appellante heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld. De rechtbank heeft met de aangevallen uitspraak deze beroepen ongegrond verklaard. Appellante heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2023, gelijktijdig met de zaken 22/1242 TOZO en 23/1957 TOZO van appellante. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Galen. In de zaken 22/1242 TOZO en 23/1957 TOZO is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.

Samenvatting Deze zaak gaat over intrekkingen en terugvordering van de bijstand van appellante. In hoger beroep heeft het college nadere standpunten ingenomen over de grondslagen van de bestreden besluiten. De Raad is het eens met het college dat appellante haar medewerkingsverplichting heeft geschonden door niet mee te werken aan een huisbezoek. Deze intrekking houdt stand. De Raad oordeelt dat het tweede intrekkingsbesluit, waarin ook over de terugvordering is beslist, geen standhoudt. Er is namelijk geen toereikende feitelijke grondslag voor het nadere standpunt van het college dat appellantes (ex-)partner zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Appellante krijgt dus voor een deel geen gelijk en voor een deel wel. Inleiding 1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 1.1. Appellante ontving sinds 16 december 2018 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. In de periode waar het in deze zaak om gaat woonde appellante samen met haar twee minderjarige kinderen op adres Y in [woonplaats] (uitkeringsadres). 1.2.1. In een brief van 2 april 2019 heeft de voormalige advocaat van appellante aan het college geschreven dat appellante graag wil weten hoe zij moet omgaan met bezoeken van X, haar ex-partner en de vader van haar kinderen. De advocaat heeft daarbij gevraagd hoe vaak X zijn kinderen mag bezoeken zonder dat sprake is van een wijziging in de leefsituatie, of X dan in de woning mag komen en, zo ja, onder welke voorwaarden en op welke tijden, of X mag blijven logeren en, zo ja, onder welke voorwaarden en hoe vaak, of X boodschappen en cadeaus mag geven aan zijn kinderen en, zo ja, onder welke voorwaarden en of bezoeken vooraf moeten worden gemeld en, zo ja, op welke wijze. 1.2.2. In reactie op deze brief heeft een medewerker van de gemeente Vught de advocaat in een e-mailbericht van 10 april 2019 onder meer het volgende meegedeeld: “Als er niet voor een duidelijke omgangsregeling wordt gekozen, is het van belang dat [appellante] openheid van zaken geeft over de aanwezigheid van [X] in de woning. Gezien het feit dat er thans nog geen duidelijke omgangsregeling bekend is bij de gemeente Vught, er tegenstrijdige verklaringen zijn met betrekking tot het verblijf van [X] en [X] niet op een adres in Nederland staat ingeschreven, dient [appellante] vanaf heden wekelijks vooraf te melden wanneer [X] aanwezig zal zijn bij haar in haar woning. Dit kan door bijgevoegd formulier in te vullen en wekelijks te e-mailen naar de klantmanager. Mocht er sprake zijn van een onverwachts bezoek van [X] in de woning van [appellante], dient [appellante] dit binnen 24 uur na dit bezoek te melden bij haar klantmanager.” Appellante heeft in juli 2019 aan het college doorgegeven dat het formulier niet werkt, dat X in week 26 van 2019 niet is geweest en dat hij in week 27 op maandag- en woensdagmiddag is geweest en in week 28 op woensdagmiddag. 1.3. Het college had het vermoeden dat X bij appellante verblijft, omdat hij de kinderen bezoekt, terwijl geen woon- of verblijfplaats van hem bekend is en hij bij het college had aangegeven te gaan emigreren. Naar aanleiding van dit vermoeden heeft een fraudepreventiemedewerker van de gemeente Vught een administratief vooronderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de fraudepreventiemedewerker onder meer dossieronderzoek gedaan en bij Brabantwater gegevens over het waterverbruik op het uitkeringsadres opgevraagd. 1.4. Omdat het waterverbruik op het uitkeringsadres hoger was dan het gemiddeld verbruik van een tweepersoonshuishouden is de fraudepreventiemedewerker overgegaan tot een verdiepingsonderzoek. 1.4.1. In dat kader heeft de fraudepreventiemedewerker op 26 maart 2019 een waarneming bij het uitkeringsadres verricht. In het waarnemingsjournaal staat dat toen de contouren van een volwassen persoon zijn waargenomen in de woning van appellante, terwijl appellante de woning kort daarvoor had verlaten. 1.4.2. Verder hebben de fraudepreventiemedewerker en een collega van hem op 26 maart 2019 een buurtonderzoek verricht bij het uitkeringsadres. Hierbij zijn twee buurtbewoners gehoord. Buurtbewoner Y verklaarde onder meer dat hij niet woont op het adres waar hij werd gehoord, dat dit het adres is van zijn vriendin, waar hij af en toe door de week komt, maar meestal in het weekend, dat hij weet dat op het uitkeringsadres een echtpaar met twee kleine kinderen woonachtig is en dat hij dit weet omdat hij de mensen in de tuin heeft zien lopen en hij de man en de vrouw gezamenlijk weg ziet lopen. Buurtbewoner Z verklaarde onder meer dat op het uitkeringsadres een gezin woont, bestaande uit een man en vrouw met twee kinderen, dat de man elke dag aanwezig is, omdat zij de man hoort spelen met de kinderen, dat zij hem in het weekend in de ochtend heel vroeg hoort en dat het haar opviel dat de man via de achterzijde van de woning weggaat en binnenkomt en zijn auto aan de achterzijde van de woning parkeert. 1.4.3. Op 26 maart 2019 heeft de klantmanager ook nog gesproken met appellante. In het onderzoeksrapport staat dat uit het gesprek is gebleken dat appellante nog regelmatig werd geholpen door X. Volgens dat rapport heeft appellante onder meer verklaard dat zij X ongeveer twee à drie maal in de week ziet, dat er geen vaste dagen zijn waarop X op bezoek komt, dat X meestal vier uur blijft, soms mee-eet, nooit blijft slapen en geen huissleutel heeft en dat de scheiding alleen in gang werd gezet wegens de enorme schulden en het feit dat zij anders geen bijstandsuitkering kon krijgen. 1.4.4. Ook hebben de fraudepreventiemedewerker en zijn collega’s in de periode van 26 maart 2019 tot en met 29 augustus 2019 op wisselende dagen en tijdstippen waarnemingen verricht bij het uitkeringsadres. Uit het waarnemingsjournaal van 6 september 2019 blijkt dat de auto die X gebruikt bij 28 van de 39 waarnemingen in de buurt van het uitkeringsadres is aangetroffen. Verder is herhaaldelijk gezien dat X de woning van appellante via de achterzijde verlaat, in de richting van de auto loopt en met die auto vertrekt. Bij meerdere waarnemingen is ook nog gezien dat de gordijnen van de kamer op de eerste etage aan de rechterzijde na het vertrek van X open waren, terwijl die daarvoor nog gesloten waren. Uit het waarnemingsjournaal blijkt verder dat de auto van X ook tijdens de vakantie van appellante, in de periode van 8 juli 2019 tot en met 22 augustus 2019, drie maal in de omgeving van de woning van appellante is aangetroffen. 1.4.5. Op 29 augustus 2019, om ongeveer 7.40 uur, hebben de fraudepreventiemedewerker en een collega geprobeerd een onaangekondigd huisbezoek op het uitkeringsadres af te leggen. In het onderzoeksrapport staat hierover het volgende. De auto van X stond aan de achterzijde van de woning van appellante geparkeerd. Daardoor bestond het vermoeden dat X in de woning aanwezig was. Na het aanbellen hoorden de fraudepreventiemedewerker en zijn collega kinderstemmen in de woning. Zij hoorden dat één van de kinderen “papa” riep. Korte tijd daarna opende appellante het raam op de eerste verdieping en vroeg wat er aan de hand was. Nadat de fraudepreventiemedewerker en zijn collega hadden uitgelegd dat zij een huisbezoek wilde afleggen, heeft appellante gezegd dat dit niet kon, omdat ze met de kinderen bezig was. De fraudepreventiemedewerker heeft toen uitgelegd dat het huisbezoek niet later kon worden afgelegd en dat appellante verplicht was direct haar medewerking te verlenen aan het afleggen van het huisbezoek. Als appellante haar medewerking zou weigeren, zou dit gevolgen hebben voor de bijstand.

4.1. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten 1 en 2 in stand heeft gelaten. De Raad doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep gedeeltelijk slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.2. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De intrekking met ingang van 29 augustus 2019 (bestreden besluit 1) 4.3. Zoals ter zitting besproken met het college berust bestreden besluit 1 niet op een deugdelijke grondslag. Aan bestreden besluit 1 kleeft dus een motiveringsgebrek. Ter zitting heeft het college laten weten dat hij zich nader op het standpunt stelt dat appellante, door niet mee te werken aan het huisbezoek op 29 augustus 2019, de medewerkingsverplichting van artikel 17, tweede lid, van de PW niet is nagekomen. Volgens het college was hij daarom bevoegd de bijstand van appellante op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW met ingang van 29 augustus 2019 in te trekken. 4.4. De Raad zal onderzoeken of het gebrek aan bestreden besluit 1 met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gepasseerd. 4.5. Niet in geschil is dat appellante niet heeft meegewerkt aan het beoogde huisbezoek op 29 augustus 2019. 4.6. Appellante voert aan dat zij de medewerkingsverplichting niet heeft geschonden, omdat er geen redelijke grond was voor het afleggen van een huisbezoek. Er was geen sprake van concrete objectieve feiten en omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs kon worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door haar aan het college verstrekte gegevens. Bovendien had het college een ander, minder ingrijpend middel hiervoor kunnen en moeten aanwenden. Het college had appellante bijvoorbeeld kunnen uitnodigen voor een gesprek. Appellante had dan tijdens dit gesprek informatie kunnen geven over haar woonsituatie en over de aanwezigheid van de auto van X bij het uitkeringsadres. Een huisbezoek was dan niet nodig geweest. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van betekenis. 4.6.1. Een redelijke grond voor een huisbezoek bestaat als voorafgaand aan – dat wil zeggen: voor of uiterlijk bij aanvang van – het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand en de bijstandverlenende instantie deze gegevens niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kan verifiëren. 4.6.2. Gelet op de waarnemingen die in de periode van 26 maart 2019 tot en met 29 augustus 2019 zijn verricht en de verklaringen van twee buurtbewoners, kon, anders dan appellante aanvoert, redelijkerwijs worden getwijfeld aan de juistheid en/of volledigheid van de door haar over haar woonsituatie verstrekte inlichtingen. Een gesprek met appellante was voor haar wellicht een minder belastend middel geweest, maar voor het college in dit geval geen effectief middel. Het college vermoedde immers dat X zijn hoofdverblijf in de woning van appellante had. Om de bestaande twijfel hierover weg te nemen, was het noodzakelijk om de feitelijke woonsituatie in de woning van appellante te beoordelen. Bovendien had al eerder, namelijk op 26 maart 2019, een gesprek met appellante plaatsgevonden. Uit dat gesprek kwam naar voren dat X niet vaak in de woning van appellante kwam en niet lang bleef als hij daar was, terwijl de verklaringen van de buurtbewoners en de waarnemingen een heel ander beeld gaven. 4.7. Appellante voert verder aan dat zij niet aan het huisbezoek kon meewerken, aangezien zij bezig was met haar kinderen, die op tijd naar school moesten. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van belang. 4.7.1. In het algemeen komt groot gewicht toe aan het belang van een bijstandverlenende instantie om – zo nodig – onmiddellijk een huisbezoek af te leggen om een door de betrokkene opgegeven woonsituatie te verifiëren. De reden daarvan is dat de mogelijkheid bestaat dat in die woonsituatie voor het huisbezoek een wijziging wordt aangebracht, waardoor dit controlemiddel veel minder effectief is. De bijstandverlenende instantie mag daarom van de betrokkene verlangen dat hij medewerking verleent aan een onmiddellijk af te leggen huisbezoek. Onder bepaalde omstandigheden kan het weigeren van de medewerking de betrokkene echter niet worden tegengeworpen. Dat kan het geval zijn indien de betrokkene een zwaarwegend belang heeft dat de weigering rechtvaardigt. 4.7.2. Die situatie doet zich hier niet voor. Uit wat appellante heeft aangevoerd blijkt niet dat het meewerken aan een huisbezoek voor appellante onmogelijk was, zoals zij stelt. Nog daargelaten dat medewerking aan een huisbezoek een goede reden kan zijn waarom kinderen eenmalig te laat op school komen, was ten tijde van het huisbezoek haar jongste kind nog niet schoolgaand en haar oudste kind nog niet leerplichtig. 4.8. Door te weigeren mee te werken aan het huisbezoek heeft appellante de op haar rustende medewerkingsverplichting geschonden. Als gevolg daarvan kon de woonsituatie en daarmee het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Het college was daarom bevoegd de bijstand met ingang van 29 augustus 2019 in te trekken. 4.8.1. Uit 4.5 tot en met 4.8 volgt dat het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. De intrekking en terugvordering over de periode van 26 maart 2019 tot en met 28 augustus 2019 (bestreden besluit 2) 4.9. Zoals ter zitting is besproken berust ook bestreden besluit 2 niet op een deugdelijke grondslag. Het college heeft zich ter zitting nader op het standpunt gesteld dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat X zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Dit blijkt volgens het college uit de waarnemingen in de periode van 26 maart 2019 tot en met 29 augustus 2019 en de verklaringen van twee buurtbewoners. Daarnaast heeft appellante door het gesprek op 17 september 2019 voortijdig te verlaten, onvoldoende inlichtingen verstrekt over het hoofdverblijf van X. Daarmee is appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting niet nagekomen. 4.10. De Raad zal onderzoeken of het gebrek aan bestreden besluit 2 met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. 4.11. De nieuwe grondslag van bestreden besluit 2 wordt getoetst voor de periode van 26 maart 2019 tot en met 28 augustus 2019 (te beoordelen periode). 4.12. Het besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan de bijstandverlenende instantie is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het uitkeringverstrekkend orgaan rust. 4.13. Zoals ter zitting is besproken, houdt partijen verdeeld het antwoord op de vraag of X in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt.

4.16. Uit 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt voor zover dit betrekking heeft op bestreden besluit 1. De Raad bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard, gelet op 4.3 en 4.8.1 met verbetering van de gronden. Dit betekent dat de intrekking vanaf 29 augustus 2019 in stand blijft. 4.17. Uit 4.15 volgt dat het hoger beroep wel slaagt voor zover dit betrekking heeft op bestreden besluit 2. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is gegrond en bestreden besluit 2 zal worden vernietigd. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg hieraan wordt gegeven. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college op vragen van de Raad geantwoord dat in deze situatie geen nader onderzoek meer mogelijk is. De Raad zal daarom zelf in de zaak voorzien door besluit 2 te herroepen. Dit betekent dat appellante niets aan het college hoeft terug te betalen en dat het college de door appellante betaalde bedragen aan haar zal moeten teruggeven. 5. Appellante krijgt een vergoeding voor de kosten die zij in deze procedure heeft moeten maken voor rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.082,- in de bezwaarprocedure van bestreden besluit 2 (2 punten, € 541,- per punt) en op € 2.511,- in beroep in beide procedures (twee punten voor de beroepschriften, één punt voor het verschijnen ter zitting, € 837,- per punt), in totaal € 3.593,-. Van proceskosten in hoger beroep is niet gebleken. Appellante krijgt ook het door haar betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep terug, in totaal € 230,-.

De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep tegen het besluit van 16 april 2020 ongegrond is verklaard; verklaart het beroep tegen het besluit van 16 april 2020 gegrond en vernietigt dit besluit; herroept het besluit van 17 oktober 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 april 2020; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.593,-; bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 230,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en W.F. Claessens en C.E.M. Marsé als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 december 2023. (getekend) K.M.P. Jacobs (getekend) S. Ploum Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels Participatiewet Artikel 17, eerste lid: De belanghebbende doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. (…) Artikel 17, tweede lid: De belanghebbende verleent het college desgevraagd de medewerking die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet. Artikel 54, derde lid: Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid (…) heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde ter zake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend. Artikel 58, eerste lid: Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Algemene wet bestuursrecht Artikel 6:22: Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.