ECLI:NL:CRVB:2023:1827

21/3239 AW Datum uitspraak: 27 september 2023 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 maart 2021, 19/3485-T (aangevallen tussenuitspraak) en de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 juli 2021, 19/3485 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)

Met een besluit van 13 augustus 2018 heeft de minister de aanvraag van appellant om vergoeding van de kosten voor zogenoemde verkeerstherapie deels toegewezen en deels afgewezen. Met een besluit van 15 oktober 2018 heeft de minister een aantal aanspraken van appellant, waaronder de aanspraak op betaling van bezoldiging, met onmiddellijke ingang laten vervallen wegens het niet nakomen van de re-integratieverplichtingen. Met een besluit van 23 januari 2019 heeft de minister appellant ontslag verleend met ingang van 24 januari 2019 wegens het niet nakomen van de reintegratieverplichtingen. Appellant heeft tegen de bovengenoemde besluiten bezwaar gemaakt, maar de minister is met een besluit van 29 juli 2019 (bestreden besluit) bij die besluiten gebleven. Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen tussenuitspraak de minister in de gelegenheid gesteld een gebrek in het bestreden besluit wat betreft het verleende ontslag te herstellen. De minister heeft hierop de motivering van het bestreden besluit aangevuld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en heeft zij bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Namens appellant heeft mr. H. de Groen, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 16 augustus 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Groen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M. Koene, C. Bal en A. van Seggelen.

Samenvatting In deze zaak gaat het om drie beslissingen, namelijk het niet vergoeden van de eerste fase van een door appellant gevolgde verkeerstherapie, het laten vervallen van onder meer de aanspraak op betaling van bezoldiging, omdat appellant zijn re-integratieverplichtingen niet zou zijn nagekomen en het vervolgens verleende ontslag, dat eveneens is gebaseerd op het niet nakomen van de re-integratieverplichtingen. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. De Raad is van oordeel dat de minister de eerste fase van de verkeerstherapie ten onrechte niet heeft vergoed. In zoverre slaagt het hoger beroep. Voor het overige slaagt het hoger beroep niet. De andere twee beslissingen blijven dus in stand. Inleiding 1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang. 1.1. Appellant is laatstelijk werkzaam geweest als medior transportgeleider bij de Landelijke Bijzondere Bijstandseenheid (LBB). In deze functie was hij belast met het transport en de beveiliging van personen die een vrijheidsstraf of een vrijheidsbeperkende maatregel was opgelegd. 1.2. Op 15 oktober 2016 is appellant tijdens een dienstoefening aangereden door een collega. De minister heeft dit ongeval bij besluit van 3 januari 2018 aangemerkt als dienstongeval. 1.3. Als gevolg van het ongeval is appellant uitgevallen voor zijn werkzaamheden. In een arbeidskundig rapport van 27 oktober 2017 is vermeld dat het eigen werk van appellant niet passend is, gezien de op dat moment bestaande belastbaarheid, en dat dit werk ook niet passend te maken is. Op 19 maart 2018 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) op verzoek van de minister een deskundigenoordeel uitgebracht. De conclusie daarvan luidt dat de minister onvoldoende reintegratieinspanningen heeft verricht. Daarbij is vermeld dat de minister heeft nagelaten tijdig een ergonomisch passende werkplek ter beschikking te stellen en dat na anderhalf jaar ziekte ten onrechte is nagelaten het tweede spoor in te zetten. 1.4. Bij besluit van 19 april 2018 is appellant aangemerkt als medisch herplaatsingskandidaat. Het bezwaar tegen dat besluit heeft de minister bij besluit van 1 november 2018 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft appellant geen beroep ingesteld. 1.5. Appellant heeft in de periode januari tot en met mei 2018 verkeerstherapie gevolgd bij RaNed (eerste fase). Op 26 juli 2018 heeft hij verzocht om vergoeding van (een deel van) de kosten daarvan, te weten € 6.881,88. Bij besluit van 13 augustus 2018 heeft de minister geweigerd die kosten te vergoeden. Verder heeft de minister beslist dat de kosten van de door RaNed bij brief van 11 juni 2018 voorgestelde aanvullende therapie (tweede fase) voor 50% worden vergoed als appellant deze zou gaan volgen. Het bezwaar daartegen is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daaraan is onder meer ten grondslag gelegd dat voor het gaan volgen van de eerste fase geen voorafgaande toestemming is gegeven. Verder is geen sprake van geneeskundige behandeling zoals bedoeld in artikel 48, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Daarnaast was voorafgaand aan de intake bij RaNed op 21 december 2017 al op 27 oktober 2017 door de arbeidsdeskundige geconcludeerd dat appellant niet zou kunnen terugkeren in zijn eigen functie. Appellant heeft volgens de minister onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de kosten hebben bijgedragen aan zijn reintegratie. Dat hij heeft beslist dat de kosten van de tweede fase voor 50% kunnen worden vergoed, is gedaan uit coulance, aldus de minister. Voor volledige vergoeding van de kosten van de verkeerstherapie is volgens de minister geen aanleiding. 1.6. Op 10 september 2018 heeft de minister aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt met toepassing van artikel 40a, aanhef en onder j en q, van het ARAR de aanspraak op onder meer doorbetaling van bezoldiging te laten vervallen. Hierbij is vermeld dat appellant niet wil meewerken aan het door de bedrijfsarts dringend geadviseerde belastbaarheidsonderzoek bij Ergatis en heeft nagelaten een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) aan te vragen. Op dit voornemen heeft appellant niet gereageerd. Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft de minister het voornemen ten uitvoer gebracht. Het bezwaar daartegen heeft de minister bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daaraan is onder meer ten grondslag gelegd dat het belastbaarheidsonderzoek door Ergatis, anders dan appellant heeft gesteld, gericht was op bevordering van verder herstel en re-integratie in passende arbeid. Verder volgt de verplichting een WIA-uitkering aan te vragen volgens de minister uit het toepasselijke verzuimprotocol. 1.7. Op 29 oktober 2018 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en de divisiemanager. Bij brief van 5 november 2018 heeft de minister appellant gewezen op zijn verplichting mee te werken aan het onderzoek door Ergatis en een WIA-aanvraag in te dienen, onder verwijzing naar het gesprek van 29 oktober 2018. Op 19 november 2018 heeft hierover een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en de divisiemanager. Op 3 december 2018 heeft de minister aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt hem ontslag te verlenen op grond van artikel 98b, eerste lid, van het ARAR. Hierbij is vermeld dat appellant tijdens het gesprek van 19 november 2018 heeft meegedeeld dat hij niet wil meewerken aan het onderzoek door Ergatis en geen WIA-aanvraag heeft ingediend. 1.8. Op 14 december 2018 heeft het Uwv een nieuw deskundigenoordeel uitgebracht, ditmaal op verzoek van appellant. Dit deskundigenoordeel had betrekking op de periode tot aan 25 oktober 2018. Volgens het Uwv heeft de minister in die periode onvoldoende reintegratieinspanningen verricht. Dat appellant niet openstaat voor reintegratiemogelijkheden buiten de locatie [plaatsnaam], ontslaat de minister volgens het Uwv niet van zijn verplichting om verder te blijven zoeken en appellant te wijzen op zijn verplichtingen. Verder is opgemerkt dat de bedrijfsarts heeft geadviseerd om een multidisciplinair traject op te starten. De minister volgt dit advies niet op, omdat appellant om zijn moverende redenen hieraan niet wil meewerken. Dit is volgens het Uwv een inadequate reactie van de minister. 1.9. Op het in 1.7 vermelde ontslagvoornemen heeft appellant op 14 december 2018 een schriftelijke zienswijze gegeven. Op 3 januari 2019 heeft naar aanleiding daarvan een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en de divisiemanager. 1.10. Bij brief van 18 januari 2019 heeft het Uwv de minister bericht dat het op 11 januari 2019 een WIA-aanvraag van appellant heeft ontvangen. Deze aanvraag had uiterlijk 29 juli 2018 moeten zijn ingediend en is dus te laat. Hierbij is vermeld dat een eventuele WIAuitkering daarom niet eerder kan ingaan dan op 30 maart 2019 en dat ervan wordt uitgegaan dat de minister tot die datum de bezoldiging zal doorbetalen. 1.11. Bij besluit van 23 januari 2019 heeft de minister appellant per 24 januari 2019 ontslag verleend op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a en d, van het ARAR. Mede onder verwijzing naar het ontslagvoornemen is hierbij vermeld dat appellant zijn reintegratieverplichtingen niet is nagekomen en dat hij in ieder geval dertien maal door de minister is gewezen op die verplichtingen. Ook het bezwaar tegen dit besluit is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hierbij is onder meer vermeld dat de vraag of de grondslag zoals opgenomen in artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder d, van het ARAR (niet aanvragen WIA-uitkering) nog wel toepassing is, in het midden kan blijven.

4.1. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond heeft verklaard. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt wat betreft de beslissing over de verkeerstherapie en voor het overige niet. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 4.2. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Verkeerstherapie 4.3. Tussen partijen staat inmiddels vast dat de kosten van de eerste fase van de verkeerstherapie niet worden vergoed op grond van de ziektekostenverzekering van appellant. In het advies van de bedrijfsarts van 13 december 2017 is over de verkeerstherapie het volgende vermeld: “Betrokkene is voornemens te starten met een verkeerstherapie, deze zal ongeveer 2 maanden vragen. Hierna zal wederom een beoordeling plaatsvinden. De verkeerstherapie zal het herstel van zijn arbeidsgeschiktheid bevorderen.” Mede op basis van wat ter zitting van de zijde van appellant over de inhoud en het doel van de verkeerstherapie is verklaard, is de Raad van oordeel dat de kosten van de verkeerstherapie zijn aan te merken als noodzakelijk gemaakte kosten als bedoeld in artikel 48, eerste lid, van het ARAR. Dat op het moment van het volgen van de eerste fase terugkeer naar het eigen werk niet tot de mogelijkheden behoorde, zoals de minister naar voren heeft gebracht, doet daar niet aan af. De verkeerstherapie diende een breder doel. Daar komt bij dat de minister nadien wel aanleiding heeft gezien voor gedeeltelijke vergoeding van de eventuele tweede fase, terwijl op dat moment evenmin terugkeer naar het eigen werk aan de orde was. Verder heeft de minister als reden voor het niet vergoeden van de eerste fase naar voren gebracht dat appellant niet voorafgaand daaraan toestemming heeft gevraagd en verkregen. Nog daargelaten de vraag of het verkrijgen van voorafgaande toestemming steeds een vereiste is voor vergoeding op grond van artikel 48 van het ARAR, stelt de Raad vast dat appellant zijn leidinggevende en de bedrijfsarts in een vroeg stadium op de hoogte heeft gesteld van het voornemen de verkeerstherapie te gaan volgen. De bedrijfsarts heeft op 13 december 2017 gerapporteerd dat de verkeerstherapie het herstel van appellant zal bevorderen en dat na twee maanden een beoordeling zou gaan plaatsvinden. Uit de stukken blijkt niet dat aan appellant in dat stadium is voorgehouden dat hij niet zonder toestemming aan de verkeerstherapie mocht deelnemen dan wel dat een eventuele deelname voor zijn rekening zou blijven. Naar het oordeel van de Raad kan het niet hebben verkregen van voorafgaande toestemming in dit geval geen doorslaggevende reden vormen om het verzoek op dit punt af te wijzen. 4.4. Uit 4.3 volgt dat de kosten van de eerste fase alsnog vergoed moeten worden. Het gaat daarbij om een bedrag van € 6.881,88. De Raad zal in zoverre zelf in de zaak voorzien. Laten vervallen van onder meer de aanspraak op betaling van bezoldiging 4.5. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de minister in redelijkheid appellant heeft kunnen opdragen zijn medewerking te verlenen aan het multidisciplinaire belastbaarheidsonderzoek door Ergatis. De bedrijfsarts heeft diverse malen gerapporteerd dat het onderzoek van belang was om de moeizaam verlopende re-integratie te bevorderen. Appellant wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat hem niet duidelijk genoeg kenbaar is gemaakt dat hij aan het onderzoek moest meewerken en dat daarom niet van een verplichting kan worden gesproken. In de loop van 2018 is tijdens diverse gesprekken het belang van het onderzoek aan de orde geweest. Tijdens een op 13 augustus 2018 gehouden verzuimgesprek is opnieuw het belang benadrukt van het onderzoek en heeft de leidinggevende appellant meegedeeld dat het niet geven van een akkoord zal worden opgenomen met de divisiemanager en dat dit gevolgen voor appellant kan hebben. Op 10 september 2018 heeft de minister aan appellant het in 1.6 vermelde voornemen kenbaar gemaakt om met toepassing van artikel 40a van het ARAR de aanspraak op onder meer doorbetaling van bezoldiging te laten vervallen. Appellant heeft op dit voornemen niet gereageerd en heeft evenmin alsnog medewerking verleend aan het onderzoek door Ergatis. De Raad volgt de rechtbank in het oordeel dat alleen al dit verzuim een voldoende grondslag vormde voor het laten vervallen van onder meer de aanspraak op betaling van bezoldiging. Op dit onderdeel slaagt het hoger beroep dus niet. Ontslag 4.6. Bij de in 1.7 genoemde gesprekken van 29 oktober 2018 en 19 november 2018, en de daar genoemde brief van 5 november 2018, zijn het meewerken aan het belastbaarheidsonderzoek door Ergatis en het indienen van de WIA-aanvraag nogmaals aan de orde gesteld. Hierbij is benadrukt dat bij het nalaten hiervan ontslag tot de mogelijkheden zou kunnen behoren. Anders dan appellant heeft gesteld, is van de zijde van de minister voldoende duidelijk gemaakt dat het hier om verplichtingen ging. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de minister alleen al vanwege de weigering medewerking te verlenen aan het onderzoek door Ergatis bevoegd was appellant ontslag te verlenen, gezien het bepaalde in artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR. De Raad volgt de rechtbank eveneens in haar oordeel dat het ontslagbesluit, gezien de aanvullende motivering van 9 april 2019, op een voldoende belangenafweging berust. Appellant is herhaaldelijk nadrukkelijk gewezen op de mogelijke gevolgen van zijn gedrag. Desondanks heeft hij, ook nadat zijn bezoldiging was gestaakt, daarin volhard, terwijl daarvoor geen deugdelijke grond bestond. Door dit gedrag heeft hij welbewust het risico genomen dat tot ontslag zou worden overgegaan. De minister mocht in dit geval doorslaggevende betekenis toekennen aan het belang van de dienst. Ook op dit onderdeel slaagt het hoger beroep dus niet.

4.7. Het hoger beroep slaagt voor zover de minister heeft geweigerd de eerste fase van de verkeerstherapie te vergoeden. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit zullen in zoverre worden vernietigd. Het besluit van 13 augustus 2018 zal in zoverre worden herroepen. De Raad zal op dit punt zelf in de zaak voorzien en aan appellant een bedrag van € 6.881,88 toekennen voor de eerste fase van de verkeerstherapie. Wat betreft de overige twee beslissingen, te weten het laten vervallen van onder meer de aanspraak op betaling van bezoldiging, en het ontslagbesluit, slaagt het hoger beroep niet. Die beslissingen blijven in stand. 5. De minister moet appellant een vergoeding betalen voor de door hem gemaakte kosten. Deze kosten worden begroot op € 597,- in bezwaar (één punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde van € 597,-), € 1.674 in beroep (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,-) en € 1.674,- in hoger beroep (één punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting), in totaal dus € 3.945,-. Appellant krijgt ook het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 444,- terug.

De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de vergoeding van de verkeerstherapie; verklaart het beroep tegen het besluit van 29 juli 2019 in zoverre gegrond en vernietigt dat besluit in zoverre; herroept het besluit van 13 augustus 2018 voor zover daarbij is geweigerd de kosten van de eerste fase van de verkeerstherapie te vergoeden; kent aan appellant een vergoeding van € 6.881,88 toe ten behoeve van de kosten van de eerste fase van de verkeerstherapie en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 29 juli 2019; bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.945,-; bepaalt dat de minister het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 444,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en T. Avedissian en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 september 2023. (getekend) J.J.T. van den Corput (getekend) E.P.J.M. Claerhoudt Bijlage: de voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels In artikel 40a van het per 1 januari 2020 ingetrokken Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) was onder meer het volgende bepaald: 1. De aanspraken van de ambtenaar en de gewezen ambtenaar op grond van dit hoofdstuk vervallen indien de ambtenaar of de gewezen ambtenaar: (…) j) zich niet houdt aan de ten aanzien van hem geldende regels met betrekking tot de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verzuimbegeleiding en de arbeidsgezondheidskundige begeleiding en de daarbij in acht te nemen procedure; (…) q) zonder deugdelijke grond weigert gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften of mee te werken aan getroffen maatregelen die erop gericht zijn om de betrokkene in staat te stellen passende arbeid te verrichten;(…) s) geen aanspraak heeft op een WIA-uitkering omdat geen aanvraag is ingediend of in verband met de toepassing van artikel 88 van de WIA; 2 De aanspraak op de doorbetaling van bezoldiging, kan geheel of gedeeltelijk vervallen worden verklaard in het geval de ambtenaar of de gewezen ambtenaar de regels heeft overtreden die ter zake van afwezigheid wegens ziekte zijn vastgesteld. 3 De ingevolge het eerste lid vervallen aanspraken herleven met ingang van het tijdstip waarop de ambtenaar of de gewezen ambtenaar alsnog gevolg geeft aan de betreffende verplichting op grond van dat lid. Artikel 48 van het ARAR luidde als volgt: 1. Indien de ziekte, uit hoofde waarvan de ambtenaar of de gewezen ambtenaar ongeschikt is zijn arbeid te verrichten, voortvloeit uit een dienstongeval of een door het verrichten van zijn arbeid opgelopen beroepsziekte, worden hem vergoed de naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk gemaakte kosten van geneeskundige behandeling of verzorging die voor rekening van de ambtenaar blijven. 2 Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan omtrent het bepaalde in het eerste lid nadere regels vaststellen. Artikel 98b van het ARAR luidde: 1. Aan de ambtenaar die ten gevolge van ziekte verhinderd is zijn arbeid te verrichten kan ontslag worden verleend, indien hij zonder deugdelijke grond weigert: a. gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften of mee te werken aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige getroffen maatregelen om hem in staat te stellen de eigen of passende andere arbeid te verrichten, of b. passende arbeid te verrichten waartoe het bevoegd gezag hem in de gelegenheid stelt, of c. zijn medewerking te verlenen aan het opstellen, evalueren of bijstellen van een plan van aanpak als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de WIA, of d. een WIA-uitkering aan te vragen. 2 Bij de beoordeling of er sprake is van een situatie als bedoeld in het eerste lid, kan het bevoegd gezag de uitslag van beoordeling door het UWV van de claim in het kader van de WIA betrekken indien deze minder dan een jaar geleden heeft plaatsgevonden.