ECLI:NL:CRVB:2023:1101

22/1743 TOZO, 22/1744 TOZO

Datum uitspraak: 27 juni 2023

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 april 2022, 20/3505 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)

[betrokkene 1] (betrokkene 1) en [betrokkene 2] (betrokkene 2), wonende in België (betrokkenen)

Met een besluit van 15 juni 2020 heeft het college de aanvraag van betrokkenen om algemene bijstand op grond van de Tozo 1 afgewezen. Betrokkenen hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 13 november 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

Betrokkenen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dat beroep is bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard.

Namens het college heeft mr. A.J.M. van Diem, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Namens betrokkenen heeft mr. R.W.J.L. Loonen, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2023, samen met de zaak 22/1201 TOZO. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Diem, mr. M. Ovenhof, W. Ottenheim en F.T.G. de Graaf. Namens betrokkenen is verschenen mr. J.I.T. Sopacua, advocaat en kantoorgenoot van mr. Loonen. In de zaak 22/1201 TOZO is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.

4.1. De Raad beoordeelt of de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit terecht gegrond heeft verklaard. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.2. Voor een overzicht van de toepasselijke bepalingen ten tijde van belang wordt verwezen naar de bijlage. Die maakt deel uit van deze uitspraak.

4.3. In dit geding is uitsluitend in geschil of artikel 49 van het VWEU eraan in de weg staat dat een Tozo 1-uitkering voor levensonderhoud aan betrokkenen wordt onthouden omdat zij niet in Nederland wonen.

4.4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat toepassing van het woonlandvereiste bij de uitvoering van de Tozo 1 tot gevolg heeft dat het minder aantrekkelijk is geworden voor betrokkenen, die ten tijde van belang niet in Nederland woonden, om hun bedrijf in Nederland te vestigen, althans met hun bedrijf in Nederland gevestigd te blijven. Op basis daarvan heeft de rechtbank de conclusie getrokken dat toepassing van het woonlandvereiste bij de uitvoering van de Tozo 1 is aan te merken als een beperking van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het VWEU.

4.5. De Raad is het niet eens met de door de rechtbank getrokken conclusie dat toepassing van het woonlandvereiste bij de uitvoering van de Tozo 1 is aan te merken als een beperking van de vrijheid van vestiging. Ter onderbouwing daarvan overweegt de Raad het volgende.

Wanneer is sprake van een beperking van de vrijheid van vestiging?

4.5.1. Het begrip beperking als bedoeld in artikel 49 van het VWEU is een dynamisch concept dat ziet op meer dan alleen het door ondernemers verkrijgen van een vaste voet op de markt van een andere EU-lidstaat. Het houdt ook verband met het feitelijk uitoefenen en uitbreiden van ondernemersactiviteiten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) verzet artikel 49 van het VWEU zich niet alleen tegen evident (direct of indirect) discriminerende vestigingseisen, maar tegen elke nationale maatregel op andere gebieden dan dat van de belastingen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk kan maken. Als echter sprake is van een maatregel waarvan het verstorend effect op de uitoefening van het recht op vrijheid van vestiging zo onzeker en indirect is, dat de toepassing ervan niet kan worden geacht de uitoefening van dit recht werkelijk te belemmeren of minder aantrekkelijk te maken, is geen sprake van een beperking van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het VWEU.

Voorziening voor financiële problemen van de onderneming niet afhankelijk van woonplaats van de ondernemer

4.5.2. De Raad stelt allereerst vast dat de Tozo 1 gedeeltelijk voorzag in ondersteuning voor de financiële problemen van de onderneming en gedeeltelijk ondersteuning bood voor de kosten van levensonderhoud op minimumniveau van de zelfstandige. Specifiek voor financiële problemen van de onderneming was er het bedrijfskrediet. Voor de aanspraak hierop was niet de woonplaats van de zelfstandige van belang, maar de vestigingsplaats van de onderneming. Ongeacht in welke EU-lidstaat de zelfstandige woonde, kon de zelfstandige aanspraak maken op het bedrijfskrediet als zijn onderneming in Nederland was gevestigd en hij ook overigens aan de voorwaarden voldeed. Voor zover de Tozo 1 was gericht op de financiële problemen van de onderneming, bevatte deze regeling dus geen voorwaarde die als een beperking van het recht van vrije vestiging zou kunnen worden opgevat.

Verantwoordelijkheid voor sociale bijstand ligt in beginsel bij het woonland - primair recht van de EU garandeert niet dat verhuizing op sociaal gebied niet nadelig uitpakt

4.5.3. De uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tozo 1 was een vorm van sociale bijstand die erop was gericht de (persoon van de) zelfstandige, die als gevolg van de coronacrisis in behoeftige omstandigheden verkeerde, in staat te stellen op minimumniveau in zijn levensonderhoud te voorzien. De verantwoordelijkheid voor sociale bijstand berust binnen het systeem van de EU in beginsel bij het woonland. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van vandaag in zaak 22/1201 TOZO, ECLI:NL:CRVB:2023:1100, waarin is uitgelegd dat op grond van Vo (EG) 883/2004 alleen uitkeringen die als een sociale zekerheidsuitkering in de zin van artikel 3, eerste lid, van Vo 883/2004 kunnen worden aangemerkt, naar andere lidstaten behoeven te worden geëxporteerd. Voor sociale bijstand (en voor bijzondere non-contributieve uitkeringen in de zin van artikel 70 van Vo (EG) 883/2004) geldt de exportverplichting niet. Dergelijke uitkeringen staan in een zo nauw verband tot de sociaal-economische situatie in een lidstaat dat het gerechtvaardigd wordt geacht deze uitkeringen niet naar andere lidstaten te exporteren.

4.5.4. Verder kan het primaire recht van de EU volgens vaste rechtspraak niet waarborgen dat de verplaatsing van een persoon naar een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst op sociaal gebied neutraal is. Binnen de grenzen van het recht van de EU mag iedere lidstaat zelf bepalen hoe hij zijn sociale zekerheid vorm geeft en dus ook hoe hij voorziet in sociale bijstand voor levensonderhoud. Een verplaatsing van de ene lidstaat naar de andere kan dus, rekening houdend met de verschillen tussen de regelingen en wetgevingen van de lidstaten, naargelang het geval, op dat gebied meer of minder voordelig zijn voor de betrokken persoon. Dit betekent dat als een EU-burger in een andere EU-lidstaat gaat wonen, dit niet neutraal hoeft uit te pakken voor de sociale bijstand. Dat de Tozo 1 voor betrokkenen gunstiger zou hebben uitgepakt dan de Belgische sociale bijstandsregeling, omdat in die laatste regeling wel een partnerinkomenstoets werd toegepast en in de Tozo 1 niet, leidt op zichzelf dan ook niet tot de conclusie dat sprake is van strijd met artikel 49 van het VWEU.

Verstorend effect woonlandvereiste te onzeker en indirect om beperking vrijheid van vestiging aan te nemen

4.5.5. Maar ook afgezien van wat onder 4.5.3 en 4.5.4 is overwogen, ziet de Raad niet in dat het woonlandvereiste voor de uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tozo 1 een daadwerkelijke beperking opleverde van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van de VWEU. Dit vereiste werd zonder onderscheid naar nationaliteit toegepast op de betrokken ondernemers en stond op geen enkele wijze in verband met de vestigingsvoorwaarden voor ondernemingen. Van een evident discriminerende vestigingseis dan wel een verbod op de uitoefening van het recht op de vrijheid van vestiging voor personen die buiten Nederland wonen was dan ook geen sprake. Een verstorend effect van dit woonlandvereiste in de Tozo 1 op de uitoefening van het recht op vrijheid van vestiging was naar het oordeel van de Raad zo onzeker en indirect, dat dit vereiste niet kan worden geacht de uitoefening van dit recht werkelijk te hebben belemmerd of minder aantrekkelijk te hebben gemaakt. Het ging om een overbruggingsuitkering voor levensonderhoud op minimumniveau gedurende een beperkte periode, waarin door de coronacrisis weinig economische activiteiten plaatsvonden en de vrije markt niet normaal functioneerde. Voor dit minimumlevensonderhoud kon de in een andere lidstaat wonende ondernemer een beroep doen op de sociale voorzieningen in het woonland.

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;

verklaart het beroep tegen het besluit van 13 november 2020 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en A.J. Schaap en M.A.H. van Dalen-van Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2023.

(getekend) E.J.M. Heijs

(getekend) Y.S.S. Fatni

Bijlage: regelgeving

Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 1)

Artikel 1. Definities

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:(…)wet: Participatiewet;zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; enc. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.

Artikel 6. Het inkomen

1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen:

a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;

(…)

Artikel 7. Het vermogen

In afwijking van artikel 34 van de wet wordt vermogen niet in aanmerking genomen.

Artikel 17. Uitbreiding kring van rechthebbenden

Bij ministeriële regeling kunnen personen worden aangewezen aan wie mede algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit kan worden verleend. Daarbij kan worden afgeweken van het begrip zelfstandige en kunnen van dit besluit afwijkende regels worden gesteld als dat nodig is voor een goede uitvoering.

Tijdelijke regeling overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Stcrt. 2020, 24833)

Artikel 2. Uitbreiding kring van rechthebbenden

1. Algemene bijstand op grond van het besluit kan eveneens worden verleend aan de persoon die voldoet aan de definitie van zelfstandige, maar die in afwijking daarvan voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of in Zwitserland.

2. Bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van het besluit kan eveneens worden verleend aan de persoon die voldoet aan de definitie van zelfstandige, maar die in afwijking daarvan:a. rechtmatig woonachtig is in een andere lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of in Zwitserland, mits hij in Nederland premieplichtig is voor de volksverzekeringen op grond van de Wet financiering sociale verzekeringen; of

b. de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.

Artikel 3. Afwijkende regels in verband met de uitbreiding van de kring van rechthebbenden

Ten aanzien van de persoon, bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel a, wordt bij de toepassing van artikel 2, eerste lid, van het besluit in plaats van ‘die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, van de Handelsregisterwet 2007’ gelezen ‘die, indien hij daartoe gehouden is op grond van het toepasselijk recht van het land waar het eigen bedrijf of zelfstandig beroep is gevestigd, op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister of een vergelijkbaar register van dat land, of, indien hij daartoe niet is gehouden, op andere wijze kan aantonen dat hij op 17 maart 2020 in eigen bedrijf of zelfstandig beroep werkzaam was’.

Participatiewet (PW)

Artikel 11

1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

(…)

Artikel 78f

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.

Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

Artikel 49

In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.

De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.

Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers, Stb. 2020, 118.

Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.

Vergelijk punt 28 van het arrest van 21 april 2005, Commissie/Griekenland, C-140/03, ECLI:EU:C:2005:242.

Vergelijk punt 48 van het arrest van 14 november 2018, Memoria, C-342/17, ECLI:EU:C:2018:906 en punt 37 van het arrest van 30 november 1995, Gebhard, C-55/94, ECLI:EU:C:1995:411.

Zie punt 24 van het arrest van 14 juli 1994, Peralta, C-379/92, ECLI:EU:C:1994:296, punt 32 van het arrest van 20 juni 1996, Semeraro, C-418/93 e.a., ECLI:EU:C:1996:242, punt 17 van het arrest van 7 april 2011, Guarnieri, C-291/09, ECLI:EU:C:2011:217, en punt 61-64 van het arrest van 13 oktober 2011, DHL International, C-148/10, ECLI:EU:C:2011:654.

Of de staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland.

Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van socialezekerheidsstelsels.

Vergelijk punt 56 van het arrest van 19 september 2019, Van de Berg c.s., C-95/18 en C-96/18, ECLI:EU:C:2019:767.

Samenvatting

Deze uitspraak gaat over de vraag of betrokkenen, die in Nederland werken als zelfstandig ondernemer en in België wonen, recht hebben op een uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tozo 1. Deze uitkering was bedoeld voor zelfstandigen die door de coronacrisis financieel zijn geraakt en werd vanaf maart 2020 voor maximaal drie aaneengesloten kalendermaanden verstrekt. Volgens de Tozo 1 hebben alleen zelfstandigen die in Nederland wonen recht op de Tozo 1-uitkering. De vraag is of dit woonlandvereiste is toegestaan op grond van het recht van de Europese Unie (EU). Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de afwijzing van de aanvraag van betrokkenen rechtmatig is. Van een beperking van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het VWEU is geen sprake.

Inleiding

Totstandkoming van het bestreden besluit

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1. Betrokkenen zijn met elkaar getrouwd en exploiteren sinds 2013 een in [vestigingsplaats] gevestigd [bedrijf] . Zij wonen vanaf oktober 2019 in België.

1.2. Begin 2020 zijn de lidstaten van de EU getroffen door de coronapandemie. Deze pandemie en de maatregelen die in verband daarmee zijn genomen leidden tot negatieve gevolgen voor de economie. Om deze gevolgen te dempen hebben verschillende lidstaten een noodpakket samengesteld. Zo ook de Nederlandse overheid. Onderdeel van het Nederlandse noodpakket is de op artikel 78f van de Participatiewet (PW) gebaseerde tijdelijke overbruggingsregeling (Tozo 1). Naast bedrijfskrediet voorzag de Tozo 1 vanaf maart 2020 voor ten hoogste drie aaneengesloten kalendermaanden in inkomensondersteuning voor levensonderhoud ten behoeve van in Nederland wonende zelfstandig ondernemers die door de coronacrisis financieel zijn geraakt. In verband met de gewenste snelle en eenvoudige uitvoerbaarheid van deze regeling bevat zij geen partnerinkomens- en vermogenstoets.

1.3. Op 28 mei 2020 hebben betrokkenen een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Tozo 1. Betrokkene 2 ontving ten tijde van belang een uitkering op grond van de Ziektewet van € 1.800,- netto per maand uit Nederland. Daarom hadden betrokkenen geen recht op Belgische sociale bijstand (leefgeld).

1.4. Met het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van de aanvraag op grond van de Tozo 1 gehandhaafd, omdat betrokkenen niet in Nederland wonen, zoals artikel 11 van de PW vereist.

De uitspraak van de rechtbank

2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkenen tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat – kort weergegeven – in het kader van de Tozo 1 het woonlandvereiste van artikel 11, eerste lid, van de PW buiten toepassing moet worden gelaten, omdat toepassing van dit woonlandvereiste bij de uitvoering van de Tozo 1 leidt tot een beperking van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het VWEU en het college niet toereikend heeft gemotiveerd waarom deze beperking gerechtvaardigd wordt geacht.

Het hoger beroep van het college

3. Het college heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te vernietigen en het beroep van betrokkenen tegen het bestreden besluit alsnog ongegrond te verklaren. Daartoe heeft het college onder meer aangevoerd dat toepassing van het woonlandvereiste in het kader van de Tozo 1 niet leidt tot een in aanmerking te nemen beperking van de vrijheid van vestiging als bedoeld in artikel 49 van het VWEU. Indien en voor zover er wel sprake zou zijn van een in aanmerking te nemen beperking van de vrijheid van vestiging, is deze beperking volgens het college gerechtvaardigd te achten.

4.6. Het hoger beroep van het college slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit zal alsnog ongegrond worden verklaard. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag om een Tozo 1-uitkering in stand blijft.

5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. Omdat de aangevallen uitspraak niet in stand blijft wordt op de voet van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht van het college geen griffierecht voor het hoger beroep geheven.