ECLI:NL:CRVB:2022:2269

20 4489 PW Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 november 2020, 20/1008 (aangevallen uitspraak) Partijen: [Appellant] te [woonplaats] (appellant) het college van burgemeester en wethouders van Breda (college) Datum uitspraak: 11 oktober 2022 Namens appellant heeft zijn vader (als gemachtigde), [gemachtigde], hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Raad heeft informatie ingewonnen bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Het college heeft gereageerd op schriftelijke vragen van de Raad. Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 19 juli 2022. Namens appellant zijn [gemachtigde] en prof. mr. drs. H.P.A.M. van Arendonk verschenen. Appellant heeft mr. Van Arendonk aangekondigd als deskundige. De Raad heeft hem ter zitting als medegemachtigde aangemerkt. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.S. Hyder. De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart het beroep tegen het besluit van 14 januari 2020 en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag van 1 oktober 2019 gegrond; vernietigt het besluit van 14 januari 2020; draagt het college op om binnen zes weken alsnog te beslissen op de aanvraag om bijstand van appellant over de periode van 1 oktober 2019 tot en met 1 december 2019 en bepaalt dat tegen dit nieuwe besluit alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld; bepaalt dat het college een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor bedoelde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,- bedraagt, met een maximum van € 15.000,-; veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 35,40 en wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de overige gevraagde proceskosten af; bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 179,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.E. Marechal en S.T.P.H. Palmen-Schlangen als leden, in tegenwoordigheid van A.F. Hulskes als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2022. 1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Op 1 oktober 2019 heeft appellant via de website van het Uwv (website) een verzoek gedaan om bijstand ingevolge de Participatiewet (PW). Appellant heeft daarbij – nadat hij was ingelogd met DigiD – onder meer zijn burgerservicenummer, naam, adres en woonplaats verstrekt en verder vragen beantwoord over zijn inkomen, vermogen, lopende uitkeringen, zijn woonsituatie, zijn laatste werkgever, eventuele medebewoners op zijn adres en het inkomen van een eventuele partner. Het verzoek om bijstand voorzien van deze gegevens heeft appellant vervolgens via de website in een digitaal document bij het college ingediend. 1.2. Bij brief van 18 oktober 2019 heeft het college appellant bericht dat hij zich heeft gemeld om bijstand en hem uitgenodigd voor een voorlichtingsbijeenkomst op 24 oktober 2019. In deze brief heeft het college erop gewezen dat als appellant niet of te laat op de voorlichtingsbijeenkomst verschijnt, het college ervan uitgaat dat appellant geen prijs meer stelt op de dienstverlening van het college en afziet van een aanvraag om bijstand. Daarvan zal appellant dan geen bericht ontvangen. Appellant is op de voorlichtingsbijeenkomst op 24 oktober 2019 verschenen. 1.3. Bij brief van 29 oktober 2019 heeft het college appellant wederom uitgenodigd voor een nadere voorlichtingsbijeenkomst, nu op 5 november 2019. In deze brief is over het nietverschijnen op de bijeenkomst hetzelfde opgenomen als in de onder 1.2 vermelde brief van 18 oktober 2019. Op 5 november 2019 is appellant op de voorlichtingsbijeenkomst verschenen. Hij heeft toen te kennen gegeven dat hij zo goed als zeker een baan heeft gevonden in Portugal. 1.4. Bij brief van 5 november 2019 heeft het college appellant uitgenodigd voor twee gesprekken over het vinden van werk op 13 november 2019 en op 20 november 2019 met een contactpersoon van het Werkgeversservicepunt (contactpersoon). Het college heeft appellant verder uitgenodigd voor een persoonlijk intakegesprek op 27 november 2019 met zijn regisseur. In deze brief staat dat tijdens deze gesprekken zal worden onderzocht wat voor appellant de snelste weg is naar werk. Verder zal besproken worden wat appellant zelf heeft gedaan om werk te vinden. Appellant is verplicht om op deze afspraken te verschijnen. Onderaan deze brief staat dat als appellant niet of te laat verschijnt, het college ervan uitgaat dat hij geen vervolg wenst op zijn melding via de website, hij daarvan geen bericht zal ontvangen en zijn gegevens zullen worden vernietigd. 1.5. Appellant is op het gesprek op 13 november 2019 verschenen. Tijdens dit gesprek heeft hij verklaard dat hij met ingang van 2 december 2019 een baan heeft in Portugal. Appellant heeft verder te kennen gegeven dat hij nog wel bijstand nodig heeft, omdat hij al zes weken zonder inkomen zit. Tijdens dit gesprek is afgesproken dat appellant per e-mailbericht de bevestiging van zijn aanstelling zal doorsturen. In een aan het eind van dit gesprek meegegeven brief staat dat appellant bijstand ontvangt en dat hij wordt uitgenodigd voor een gesprek op 14 november 2019. In deze brief is verder opgenomen dat de afspraak op 14 november 2019 komt te vervallen indien appellant nog op 13 november 2019 de bevestiging van zijn aanstelling in Portugal doorstuurt. In een in het dossier aanwezig rapport heeft de contactpersoon genoteerd dat appellant op 13 november 2019 de bevestiging van zijn aanstelling heeft doorgestuurd en dat het – aangezien appellant op korte termijn naar Portugal vertrekt – niet zinvol lijkt hem verder te begeleiden naar werk. 1.6. Op 29 november 2019 heeft de contactpersoon gebeld met de gemachtigde van appellant. In dit gesprek heeft de contactpersoon medegedeeld dat appellant niet op het intakegesprek op 27 november 2019 is verschenen en dat daarom het verzoek om bijstand vervalt. De gemachtigde van appellant heeft toen te kennen gegeven dat appellant niet had begrepen dat hij nog op dit gesprek moest verschijnen, dat hij nog bijstand wenst en dat hij de aanvraag wil doorzetten. De gemachtigde van appellant heeft daarbij gevraagd welke stappen appellant daarvoor moet ondernemen. De gemachtigde van appellant is daarover op 2 december 2019 teruggebeld door de regisseur met wie appellant op 27 november 2019 het intakegesprek zou voeren. De regisseur heeft toen gezegd dat er niets meer is wat appellant kan doen en dat appellant, als hij alsnog bijstand wenst, zich opnieuw via de website moet melden. 1.7. Op 12 december 2019 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de telefonisch doorgegeven afwijzing van zijn aanvraag om bijstand. Appellant heeft daarbij aangevoerd dat hij een aanvraag om bijstand heeft ingediend, hij geen bericht heeft ontvangen dat zijn aanvraag onvolledig is en hij in de veronderstelling was dat zijn aanvraag al was goedgekeurd en er daarom geen gesprek meer gepland stond. Appellant heeft aangevoerd nog steeds bijstand te wensen en betoogd dat het niet toekennen van bijstand haaks staat op de doelstellingen van de PW. 1.8. Bij besluit van 14 januari 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zich via de website alleen heeft gemeld om bijstand en hij, om de aanvraag om bijstand in te dienen, op het intakegesprek op 27 november 2019 diende te verschijnen. Nu appellant toen niet is verschenen, is er geen aanvraag om bijstand tot stand gekomen en is er daarom ook geen sprake van een besluit op een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Alleen tegen die besluiten staat op grond van artikel 6:4, eerste lid, van de Awb bezwaar open. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Wettelijk kader 4.1.1. Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb, wordt onder aanvraag verstaan een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. 4.1.2. Op grond van artikel 4:1 van de Awb wordt, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen. 4.1.3. Ingevolge artikel 4:2, eerste lid, van de Awb wordt de aanvraag ondertekend en bevat deze ten minste: a. de naam en het adres van de aanvrager; b. de dagtekening; c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. 4.1.4. Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de PW is de aanvraag gericht tot het college en wordt deze overeenkomstig artikel 30c van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen ingediend bij het Uwv. In artikel 30c, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen is bepaald dat het Uwv aanvragen om algemene bijstand op grond van de PW in ontvangst neemt en die aanvragen overdraagt aan het college. Dit artikel bepaalt verder dat het Uwv bij het in ontvangst nemen van de aanvraag de datum van de aanvraag vastlegt en op welke dag hij de naam, adresgegevens en woonplaats van de belanghebbende heeft geregistreerd en hem in staat heeft gesteld zijn aanvraag in te dienen. 4.1.5. Artikel 43, eerste lid, van de PW bepaalt dat het college het recht op bijstand op schriftelijke aanvraag of, indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is, ambtshalve vaststelt. 4.9. Uit 4.5.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt en de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een beslissing op de aanvraag gegrond verklaren en die besluiten vernietigen. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven in dat geval alsnog te willen onderzoeken of appellant in de periode van de aanvraag tot het krijgen van de baan in Portugal recht had op bijstand. De Raad zal om die reden met toepassing van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb het college opdragen om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak een inhoudelijke beslissing op de aanvraag van appellant van 1 oktober 2019 te nemen voor zover die aanvraag betrekking heeft op de periode van 1 oktober 2019 tot en met 1 december 2019. Voorts zal de Raad met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb bepalen dat het college een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor bedoelde termijn van zes weken overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,- bedraagt, met een maximum van € 15.000,-. Met het oog op spoedige en definitieve geschillenbeslechting zal worden bepaald dat tegen het nieuwe besluit alleen beroep bij de Raad kan worden ingesteld. Proceskosten 5.1. Appellant heeft verzocht om vergoeding van de kosten van de naar de zitting in beroep en hoger beroep meegebrachte deskundige en van het verslag dat door hem is uitgebracht, voor reiskosten in verband met de zitting in hoger beroep voor twee personen en voor verschotten in de vorm van kosten van verzending van aangetekende post. 5.2. Ter zake van de vergoeding van proceskosten stellen artikel 8:75 van de Awb en het daarop gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) regels. In artikel 1 van het Bpb is een limitatieve opsomming gegeven van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 5.3. De kosten van mr. Van Arendonk komen als gemaakt door een deskundige niet voor vergoeding in aanmerking. Hij kwam namelijk mee in de feitelijke hoedanigheid van mede-gemachtigde, terwijl hij zich niet als een door appellant gemachtigde derde die hem beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend heeft gesteld. Ook is niet gebleken van door hem als deskundige verrichte activiteiten. Mr. Van Arendonk heeft op de zitting algemeen bestuursrechtelijke juridische standpunten naar voren gebracht. Van een door hem in (hoger) beroep uitgebracht verslag of toelichting als deskundige op een ander terrein ter zitting is geen sprake geweest. Om die reden dient het verzoek tot veroordeling van de vergoeding van de deskundigenkosten waaronder zijn reiskosten te worden afgewezen. Hij heeft ook desgevraagd verklaard niet beroepsmatig in rechtsgedingen op te treden als rechtshulpverlener. Dit betekent dat ook geen vergoeding van proceskosten op die grond kan plaatsvinden. Het verzoek tot veroordeling tot vergoeding van de portokosten komt ook niet voor vergoeding in aanmerking. Kosten voor het verzenden van aangetekende post zijn geen kosten die in het kader van artikel 8:75 Awb en het Bpb voor vergoeding in aanmerking komen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 17 juni 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8344. 5.4. De Raad ziet wel aanleiding het college te veroordelen tot vergoeding van de door de gemachtigde van appellant gemaakte reiskosten in hoger beroep. Deze worden door de Raad begroot op € 35,40. Het college dient tot slot de door appellant betaalde griffierechten aan hem te vergoeden. Verder volgt uit artikel 44 van de PW dat ‘melding’ en ‘aanvraag’ twee te onderscheiden juridische begrippen zijn. Ingevolge het tweede lid, onder b, van dat artikel is sprake van een melding als de naam, adresgegevens en woonplaats van de belanghebbende van 27 jaar of ouder bij het Uwv zijn geregistreerd en hij in staat is gesteld zijn aanvraag in te dienen bij het Uwv. Standpunten van partijen 4.2. Wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd komt erop neer dat hij zich op het standpunt stelt dat hij via de website een aanvraag om bijstand heeft gedaan. Daarbij is volgens appellant van belang dat hij op de website alle vereiste gegevens heeft ingevoerd, hij stukken heeft ingeleverd, hij op twee voorlichtingsbijeenkomsten is geweest en een gesprek heeft gevoerd. Dat appellant niet op het gesprek op 27 november 2019 is verschenen, komt omdat hij in de veronderstelling was dat, dat gesprek gericht zou zijn op het vinden van werk. Omdat hij per 2 december 2019 een baan had gevonden, meende hij dat hij aldaar niet meer hoefde te verschijnen. Het college heeft bovendien zelf te kennen gegeven dat een aanvullend gesprek om die reden niet meer nodig was en ook dat appellant al bijstand ontving. Het college heeft daarmee onduidelijk gecommuniceerd en dat kan appellant niet worden tegengeworpen. Door deze handelswijze heeft het college hem het recht op bijstand ontnomen. 4.3. Het college heeft in verweer aangevoerd dat appellant zich via de website heeft gemeld om bijstand, maar hij daarbij geen aanvraag om bijstand heeft ingediend. Daarvoor dient namelijk een aanvraagformulier te worden ingevuld, ondertekend en fysiek te worden ingediend. De uitreiking, invulling en ondertekening van het aanvraagformulier zou pas op het intakegesprek op 27 november 2019 plaatsvinden. Nu appellant op dat gesprek niet is verschenen, heeft het college zoals aangekondigd in de brief van 5 november 2019 de gegevens van de digitale melding vernietigd. Om die reden is er volgens het college geen aanvraag tot stand gekomen. Het proces bij het college van melding en aanvraag 4.4. Ter zitting heeft het college desgevraagd zijn proces van melding en aanvraag toegelicht. Een verzoek om bijstand dat door een betrokkene via de website wordt ingediend, wordt digitaal aan het college verzonden. De bij de melding online ingevulde gegevens worden automatisch verwerkt in een aanvraagformulier. Dat formulier wordt door een werkvoorbereider, een medewerker van het college, uitgeprint en tijdens het intakegesprek met de regisseur zo nodig aangevuld en door de betrokkene ondertekend. Pas dan is er volgens het college sprake van een aanvraag om bijstand. Het op de website ingevulde formulier kan niet door de betrokkene zelf gedownload of geprint worden, zodat schriftelijke aanvulling en indiening (zowel digitaal als op papier) daarvan door de betrokkene zelf onmogelijk is. Het college heeft verder te kennen gegeven dat zij een zogeheten ‘Work First’ aanpak hanteren, waarbij al het mogelijke wordt gedaan om een betrokkene na een melding niet te laten instromen in de bijstand. Het doel van de PW is immers ervoor zorgen dat meer mensen sneller werk vinden. Er wordt actief en bewust getracht om betrokkenen te ontmoedigen een aanvraag om bijstand in te dienen en betrokkene eerst werk te laten vinden. Het is daarbij niet ongebruikelijk dat een betrokkene die zich meldt om bijstand eerst op twee of drie voorlichtingsbijeenkomsten moet verschijnen, dat hij vervolgens eerst ook nog een aantal gesprekken met een matchmaker en verder met een accountmanager en medewerkers van het Werkgeversservicepunt dient te voeren en dat hij daarna pas op een intakegesprek met een regisseur in de gelegenheid wordt gesteld het aanvraagformulier te ondertekenen. Dat het – zoals in het geval van appellant – bijna twee maanden na een verzoek om bijstand duurt voordat het intakegesprek plaatsvindt en de aanvraag kan worden ingediend, is daarbij niet ongebruikelijk. In veel gevallen is een aanvraag om bijstand dan ook niet meer nodig omdat de betrokkene inmiddels werk gevonden heeft. Een melding of een aanvraag? 4.5.1. In het dossier zijn geen stukken aanwezig van het verzoek om bijstand dat appellant via de website heeft gedaan. Zoals ook volgt uit 4.3 heeft het college die stukken vernietigd. Het Uwv heeft op vragen van de Raad ook bevestigd dat geen gegevens over de melding bij haar bestaan. Gelet op het verhandelde ter zitting is tussen partijen echter niet in geschil dat appellant dit verzoek op 1 oktober 2019 via de website heeft ingediend. 4.5.2. Vaststaat dat de gemeente Breda op zijn eigen website voor het doen van een aanvraag om bijstand verwijst naar de website. Zoals ook volgt uit 1.1 heeft appellant op die website ingelogd met DigiD en vervolgens kenbaar gemaakt dat hij verzoekt om bijstand. Hij heeft daarbij zijn persoonlijke gegevens ingevuld en vragen beantwoord over zijn financiële- en woonsituatie. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant zich daarmee in ieder geval heeft gemeld als bedoeld in artikel 44, tweede lid, onder b van de PW. 4.5.3. Appellant heeft zijn verzoek vervolgens via de website digitaal aan het college gezonden. Zoals ook volgt uit 4.3 heeft het college dit verzoek voorzien van alle door appellant verschafte gegevens in de vorm van een automatisch ingevuld digitaal aanvraagformulier ontvangen. Gelet hierop moet dat formulier in dit geval als een aanvraag om bijstand als bedoeld in artikel 43, eerste lid, van de PW worden aangemerkt. Anders dan het college in verweer heeft aangevoerd, brengt de enkele omstandigheid dat appellant dit formulier niet met een fysieke handtekening heeft ondertekend en niet in persoon bij het college heeft ingediend, niet tot gevolg dat in dit geval geen sprake is van een aanvraag om bijstand. Uit de in 4.1.4 en 4.1.5 genoemde bepalingen volgt dat het Uwv gehouden is om de belanghebbende bij zijn melding in staat te stellen zijn aanvraag in te dienen. Dat heeft het Uwv in dit geval ook gedaan en appellant heeft vervolgens ook om bijstand verzocht door via de website een verzoek aan het college te doen om bijstand. Er was daarmee al sprake van een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen en dus van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Het in persoon indienen van een aanvraag is in het geheel geen formele vereiste voor een aanvraag en een fysieke handtekening vormt geen constitutief vereiste voor een rechtsgeldige aanvraag. Omdat het verzoek alleen digitaal kon worden ingediend, kan het college geen beroep doen op artikel 2:15, eerste lid, van de Awb en appellant tegenwerpen dat de aanvraag op papier had moeten worden ingediend op de grondslag dat het college de elektronische weg niet had geopend voor het indienen van aanvragen om bijstand. 4.5.4. Indien en voor zover de aanvraag niet voldeed aan een of meerdere vereisten als bedoeld in artikel 4:2 van de Awb, dan had het college de aanvraag buiten behandeling kunnen laten, mits appellant op grond van artikel 4:5 van de Awb herstel was geboden. Dat heeft het college echter niet gedaan of besloten. Het college heeft ook niet besloten op de aanvraag maar appellant, in lijn met het gehanteerde ‘ontmoedigingsbeleid’, uitgenodigd voor verschillende bijeenkomsten en gesprekken die zijn gericht op het vinden van werk. Daarbij is het appellant ook niet duidelijk gemaakt dat volgens het college nog niet van een aanvraag sprake was: het (automatisch ingevulde) aanvraagformulier is hem niet ter tekening overhandigd. Ook heeft het college appellant niet meegedeeld dat aan een formeel vereiste voor het kunnen behandelen van de aanvraag niet was voldaan.