ECLI:NL:CRVB:2022:1708

214108 AW Datum uitspraak: 21 juli 2022 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 oktober 2021, 20/6057 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellante] te [woonplaats] (appellante) de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (minister)

Namens appellante heeft mr. A.A. van Harmelen, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Harmelen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.R. Zeelenberg, mr. A. Druppers en M. Westra.

1.1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep. 1.2. Appellante is vanaf 1986 werkzaam geweest bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, laatstelijk als medewerker contactcenter bij [hr-dienstverlener] . [hr-dienstverlener] draagt zorg voor de personeels- en salarisadministratie binnen de rijksoverheid. 1.3. Bij besluit van 20 december 2017 heeft de minister aan appellante met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder a, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de disciplinaire straf van schriftelijke berisping opgelegd wegens plichtsverzuim, omdat appellante zich niet heeft gehouden aan de gangbare procedures bij het declareren van een beeldschermbril en het opvoeren van zanglessen in IKAP. Appellante heeft ten aanzien van de beeldschermbril een te hoog bedrag gedeclareerd en deze kosten al gedeclareerd voordat zij de bril heeft aangeschaft. De zanglessen komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat zij niet zijn gericht op het uitoefenen van (toekomstig) beroep of het op peil houden van haar vakkennis. Daarbij is er op gewezen dat appellante dat gezien haar functie had moeten weten of zelf had moeten uitzoeken. 1.4. Op 29 juni 2018 heeft een personeelsgesprek tussen appellante en haar leidinggevende plaatsgevonden. Uit het verslag blijkt onder meer dat appellante op advies van de bedrijfsarts tijdelijk tot 1 januari 2019 toestemming heeft om eerste klas te reizen en dat appellante een eventuele verlenging tijdig bij de leidinggevende dient aan te vragen, waarna een afspraak bij de bedrijfsarts gemaakt kan worden ter beoordeling van het verzoek. Verder is besproken dat appellante vanwege slechte beheersing van de Nederlandse taal een cursus volgt waarvoor zij nog examen moet doen. Ook is op het punt van integriteit besproken dat appellante alle aanvragen die zij voor zichzelf in het portaal indient vooraf dient te bespreken met de leidinggevende om onjuiste handelingen te voorkomen. 1.5. Bij brief van 1 april 2019 heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een disciplinaire maatregel straf uitgebracht, vanwege een onjuiste declaratie van studiekosten in november 2018, het eerste klas reizen voor het woon-werkverkeer zonder toestemming en het buiten het woon-werkverkeer of dienstreis reizen met de door de werkgever verstrekte mobiliteitskaart. De minister was voornemens appellante de straf op te leggen van vaststelling van het salaris op een bedrag in de voor appellante geldende salarisschaal dat een periodieke verhoging minder bedraagt dan ingevolge de op appellante van toepassing zijnde bezoldiging behoort te gelden voor de duur van zes maanden. Daarnaast was de minister voornemens aan appellante de straf van voorwaardelijk ontslag op te leggen met een proeftijd van twee jaar, gerekend vanaf de datum van het besluit. 1.6. Nadat tijdens de zienswijzeprocedure het vermoeden ontstond dat appellante verdergaand onjuist of oneigenlijk gebruik had gemaakt van de vervoerskaart, doordat haar woonadres in [hr-dienstverlener] niet in overeenstemming was met de gegevens in de Basisregistratie Personen (BRP), heeft de minister dit voornemen ingetrokken onder het uitbrengen van een nieuw voornemen op 14 oktober 2019. 1.7. Nadat appellante haar zienswijze op het voornemen van 14 oktober 2019 naar voren had gebracht, heeft de minister bij besluit van 5 december 2019, na bezwaar – en in afwijking van het advies van de bezwarenadviescommissie – gehandhaafd bij besluit van 11 september 2020 (bestreden besluit) appellante wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van (onvoorwaardelijk) ontslag opgelegd met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR. De minister heeft de volgende gedragingen aangemerkt als plichtsverzuim en aan de disciplinaire straf ten grondslag gelegd: 1) het declareren van studiekosten in strijd met de "Gebruikershandleiding medewerker Studiefaciliteit aanvragen/wijzigen en afrekenen" (de Gebruikershandleiding); 2) het op het woon-werktraject 1e klas reizen zonder toestemming na 1 januari 2019 en daarna hebben afgewacht totdat zij daarop werd aangesproken; 3) het vanaf 1 mei 2014 een fors aantal malen en voor een fors bedrag onrechtmatig, dat wil zeggen buiten het woon-werktraject om, gebruik maken van de mobiliteitskaart; 4) het tot 13 februari 2019 niet op juiste wijze bijhouden in [hr-dienstverlener] van het woonadres waar zij is ingeschreven in de BRP. Het plichtsverzuim wordt toerekenbaar geacht en de straf van onvoorwaardelijk ontslag wordt niet onevenredig geacht. Subsidiair heeft de minister met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR appellante ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door haar beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Het bieden van een verbeterkans wordt niet zinvol geacht. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade afgewezen. De rechtbank heeft overwogen dat de minister de gedragingen terecht als plichtsverzuim heeft aangemerkt en dat dit appellante ook is toe te rekenen. De rechtbank is van oordeel dat de disciplinaire straf van ontslag, gelet op de duur en de aard van het plichtsverzuim, en het feit dat sprake is van meerdere gedragingen, niet onevenredig kan worden geacht. De minister heeft niet ten onrechte overwogen dat een ambtenaar, zeker als deze werkzaam is bij [hr-dienstverlener] , de van toepassing zijnde regelgeving behoort te kennen en bij onduidelijkheid daarover navraag dient te doen. Van belang is voorts dat appellante bij besluit van 20 december 2017 een schriftelijke berisping heeft gekregen. Zij was dan ook een gewaarschuwd mens. 3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Primaire ontslaggrond: onvoorwaardelijk strafontslag 4.1. Appellante betwist niet dat zij de haar verweten gedragingen heeft begaan. Zij stelt zich op het standpunt dat deze gedragingen niet kunnen worden aangemerkt als plichtsverzuim. Gedraging 1: het declareren van studiekosten in strijd met de Gebruikershandleiding 4.2.1. Appellante heeft studiefaciliteiten toegekend gekregen voor het volgen van een cursus Nederlands. Appellante heeft op 15 november 2018 voor vier examens een vergoeding gevraagd, terwijl de kosten van twee van de vier examens nog niet waren voldaan. 4.2.2. Appellante stelt dat de verweten gedraging genuanceerd dient te worden en dat rekening gehouden moet worden met de bijzondere omstandigheid dat buiten haar macht deze twee examens zijn uitgesteld. Daarnaast wijst appellante erop dat zij de teveel ontvangen declaraties heeft terugbetaald. 4.2.3. De Raad volgt appellante niet in haar standpunt. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante volgens de Gebruikershandleiding alleen een vergoeding voor deze kosten mag vragen indien de kosten daadwerkelijk zijn voldaan. Appellante heeft dus in strijd met de Gebruikershandleiding gehandeld door het declareren van de kosten voor twee examens.

De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding; verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 11 september 2020 voor zover daarbij het ontslag op de primaire ontslaggrond is gehandhaafd; herroept in zoverre het besluit van 5 december 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 11 september 2020; veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 4.142,60; bepaalt dat de minister aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 448,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en L.M. Tobé en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2022. (getekend) H. Lagas (getekend) L.C. van Bentum

Uit de verklaring van appellante dat zij de declaraties voor de sluitingsdatum van 15 november 2018 wilde indienen en dat zij de betalingsbewijzen alsnog zou toevoegen nadat de examens zouden hebben plaatsgevonden, blijkt dat appellante bewust in strijd met de regels heeft gehandeld. Dat deze examens onverwacht niet zijn doorgegaan is niet van betekenis, omdat appellante pas mocht declareren als de kosten zich hadden voorgedaan. Ook het feit dat appellante het bedrag later heeft terugbetaald maakt het niet anders. De minister heeft de verweten gedraging dan ook terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Gedraging 2: het op het woon-werktraject eerste klas reizen zonder toestemming na 1 januari 2019 en daarna hebben afgewacht totdat zij daarop werd aangesproken. 4.3.1. Appellante had op medisch advies van de bedrijfsarts tot en met 31 december 2018 toestemming om eerste klas te reizen voor het woon-werkverkeer met gebruikmaking van de haar verstrekte mobiliteitskaart. Niet in geschil is dat appellante na 1 januari 2019 zonder toestemming eerste klas heeft gereisd met gebruikmaking van de mobiliteitskaart. 4.3.2. Appellante stelt dat ten onrechte de volledige verantwoordelijkheid van het verwijt bij haar wordt gelegd. De minister had ook een verantwoordelijkheid om appellante er aan te herinneren dat de toestemming afliep. Appellante heeft de verlenging in een op 20 december 2018 gepland gesprek aan de orde willen stellen, maar deze afspraak is niet doorgegaan. Ter zitting heeft appellante aangegeven dat haar leidinggevende in verband met drukte moeilijk bereikbaar was voor haar. 4.3.3. Uit het verslag van het personeelsgesprek van 29 juni 2018 blijkt duidelijk dat het de verantwoordelijkheid van appellante was om tijdig verlenging van de toestemming te vragen. Daarbij komt dat appellante bij e-mail van 21 december 2018 van de vervoercoördinator P&O uitdrukkelijk is gewezen op het verval van de toestemming per 1 januari 2019. Voor zover het appellante vanwege de drukte niet lukte om de verlenging met haar leidinggevende te bespreken, had het op haar weg gelegen om hierover in ieder geval een signaal aan haar leidinggevende af te geven. Uiteindelijk heeft de leidinggevende appellante op 10 januari 2019 aangesproken op het ontbreken van toestemming, waarna alsnog een afspraak is gemaakt bij de bedrijfsarts. Appellante heeft aldus geen enkele actie ondernomen. Wel is zij na 1 januari 2019 zonder toestemming eerste klas blijven reizen en was zich hiervan ook bewust. Appellante heeft immers aangegeven dat zij bij het inchecken ontdekte dat de mobiliteitskaart op eerste klas stond en dat zij toen besefte dat zij geen toestemming had. Dit is terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Dat appellante later alsnog toestemming is verleend op basis van het vernieuwde advies van de bedrijfsarts, leidt er niet toe dat de verweten gedraging niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Gedragingen 3 en 4: het vanaf 1 mei 2014 een fors aantal malen en voor een fors bedrag onrechtmatig gebruik maken van de mobiliteitskaart en het tot 13 februari 2019 niet op juiste wijze bijhouden in [hr-dienstverlener] van het woonadres 4.4.1. Appellante stond van 5 november 2013 tot 13 februari 2019 in [hr-dienstverlener] op een woonadres in [adres] geregistreerd, terwijl zij in de BRP stond ingeschreven op een woonadres in [woonplaats] . Appellante heeft hierover verklaard dat zij vanwege medische redenen in [adres] woonde en dat de woning van het BRP-adres in [woonplaats] haar eigendom was. De minister is voor het gebruik van de mobiliteitskaart altijd uitgegaan van het in [hr-dienstverlener] geregistreerde woonadres in [adres] . De minister stelt zich op het standpunt dat appellante haar woonadres in [hr-dienstverlener] had moeten aanpassen en dat voor het woonwerkverkeer uitgegaan had moeten worden van het in de BRP geregistreerde woonadres in [woonplaats] . Volgens de minister heeft appellante de mobiliteitskaart onrechtmatig gebruikt op het traject [adres] - [woonplaats] en daarnaast binnen [woonplaats] (inclusief [stadsdeel] ) voor andere reisbewegingen dan woon-werkverkeer. 4.4.2. De Raad stelt voorop dat niet in geschil is dat appellante in de periode 5 november 2013 tot 13 februari 2019 in de BRP stond ingeschreven op een woonadres in [woonplaats] , terwijl haar feitelijke adres een woonadres in [adres] was. De reiskostenvergoeding woonwerkverkeer wordt verstrekt op grond van artikel 12, eerste lid, van het Verplaatsingskostenbesluit 1989 (Vkb). In dit artikel is bepaald dat betrokkene aanspraak heeft op vergoeding van de gemaakte kosten van het dagelijks reizen per openbaar vervoer tussen de woning en de plaats van tewerkstelling. Het begrip “woning” wordt niet nader gedefinieerd in het Vkb. Wel wordt het begrip “woonplaats” gedefinieerd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vkb. Onder “woonplaats” wordt in het Vkb verstaan de gemeente of het bij name genoemde deel daarvan, waar de betrokkene metterwoon is gevestigd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat een redelijke uitleg van artikel 12, eerste lid, van het Vkb is dat bij het BRP-adres wordt aangesloten. Los van de vraag of deze uitleg juist is, is niet gebleken of en zo ja op welke wijze de minister dit heeft gecommuniceerd met appellante. Gelet hierop en nu artikel 12, eerste lid, van het Vkb ook ruimte laat voor een andere uitleg, te weten het feitelijke woonadres, kan niet gezegd worden dat appellante plichtsverzuim heeft gepleegd door in forse mate buiten woon-werkverkeer te hebben gereisd. Immers, dit verwijt zag met name op de reizen naar [adres] . Voor zover er privé reisbewegingen overblijven is niet in geschil dat die minimaal zijn ten opzichte van de verweten gedraging. Onder de genoemde omstandigheden kan ook het niet vermelden van haar BRP-adres in [hr-dienstverlener] niet als plichtsverzuim worden aangemerkt. 4.4.3. De minister heeft dan ook ten onrechte gedragingen 3 en 4 als plichtsverzuim aangemerkt. Deze gedragingen kunnen niet aan het strafontslag ten grondslag worden gelegd. Toerekenbaarheid 4.5. Bij de vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 20 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3895) van belang of de ambtenaar de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. Het ligt op de weg van de ambtenaar aannemelijk te maken dat het plichtsverzuim hem niet kan worden toegerekend. 4.6. Over de toerekenbaarheid van de gedragingen 1 en 2 overweegt de Raad dat appellante niet heeft onderbouwd dat de gedragingen haar gelet op haar medische klachten niet zijn toe te rekenen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten aanzien van deze gedragingen sprake is van bewust handelen. De Raad verwijst daarvoor naar hetgeen onder 4.2.3 en 4.3.3 is overwogen. (On)evenredigheid 4.7. Op basis van het voorgaande staat vast dat appellante de gedragingen onder 1 en 2 heeft begaan, dat die gedragingen plichtsverzuim opleveren en dat dit plichtsverzuim appellante kan worden toegerekend. 4.8. Nu de minister – onder verwijzing naar het eerder uitgebrachte en later ingetrokken voornemen – ter zitting heeft erkend dat deze gedragingen niet het onvoorwaardelijk strafontslag rechtvaardigen, kan de primaire ontslaggrond al hierom geen standhouden. De beroepsgrond slaagt.

Subsidiaire ontslaggrond 4.9. Subsidiair heeft de minister appellante ontslag verleend wegens onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door haar beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Daaraan zijn dezelfde gedragingen ten grondslag gelegd als bij het strafontslag. De minister heeft het bieden van een verbeterkans niet zinvol geacht. 4.10. Appellante bestrijdt dat zij ongeschikt is voor haar functie. Zij heeft een lange staat van dienst en heeft al die jaren inhoudelijk goed gefunctioneerd. Wat betreft de feitelijke verwijten die aan de ongeschiktheid ten grondslag worden gelegd herhaalt appellante dat is gebleken dat geen sprake is geweest van onjuist handelen. Verder stelt zij dat de minister ten onrechte de eerdere berisping gelijkstelt met het bieden van een redelijke verbeterkans. 4.11. Volgens vaste rechtspraak van de Raad dient de ongeschiktheid voor de functie zich te uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Daarvoor is niet steeds vereist dat de functievervulling van de ambtenaar inhoudelijk niet naar behoren is. Ook indien houding en gedrag van de ambtenaar hem ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden, kan van functieongeschiktheid worden gesproken. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1548. 4.12.1. De Raad is van oordeel dat de minister met voldoende concrete feiten heeft onderbouwd dat houding en gedrag van appellante haar ongeschikt maken voor haar werkzaamheden. Daarvoor wordt het volgende van belang geacht. 4.12.2. Uit wat onder 4.2.3 en 4.3.3 is overwogen over de gedragingen 1 en 2 blijkt dat appellante bekend is (gemaakt) met de inhoud van de geldende regels die op haar rusten maar deze desondanks bij herhaling heeft geschonden. Juist van een medewerker van [hr-dienstverlener] mag worden verwacht dat hij zich houdt aan alle regels en voorschriften. Appellante heeft een voorbeeldfunctie om integer te handelen ten aanzien van declaraties. Dit geldt ook voor een medewerker contactcenter in schaal 8. Van appellante mag worden verwacht dat zij bekend is met de processen en, indien dat niet het geval is, gaat uitzoeken hoe het zit. Hierbij is betrokken dat appellante al eerder is berispt voor een soortgelijke gedraging. Er is appellante toen voorgehouden dat zij als medewerker van [hr-dienstverlener] op de hoogte dient te zijn van de regelgeving en een voorbeeld dient te zijn voor anderen. Er is appellante toen ook te verstaan gegeven dat zij in het vervolg vragen over IKAP en andere processen stelt aan haar direct leidinggevende of HRM adviseur en dat haar verzoeken in [hr-dienstverlener] voortaan gaan via haar direct leidinggevende, voorafgaand aan indiening in het systeem. Deze afspraak is nog eens besproken in het personeelsgesprek van 2018 en vervolgens vastgelegd in het verslag daarvan. Appellante is deze afspraak echter niet nagekomen. Zij heeft het verzoek niet vooraf voorgelegd aan haar leidinggevende en is bovendien tegen de regels in kosten gaan declareren in [hr-dienstverlener] voordat de werkelijke kosten zich hadden voorgedaan. Ten aanzien van het eerste klas reizen was appellante er expliciet op gewezen dat de verantwoordelijkheid bij haar lag om tijdig een verlenging aan te vragen en is zij ook na 1 januari 2019 eerste klas blijven reizen, totdat haar leidinggevende hierover met haar in gesprek ging. Aldus is appellante voortgegaan met een gedrag dat zich niet verdraagt met de geldende regels en gemaakte afspraken en heeft zij laten zien niet in staat te zijn om in deze functie als voorbeeld voor anderen te dienen, waar dat wel van haar verlangd mocht worden. Integriteit staat bij deze functie hoog in het vaandel. Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat appellante niet beschikt over de eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn, waardoor zij ongeschikt is voor haar functie. Verbeterkans 4.13. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet toelaatbaar, als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit is volgens eveneens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 10 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4285) anders in als uitzonderlijk aan te merken situaties waarin het bieden van een verbeterkans niet zinvol zou zijn. 4.14. De Raad volgt de minister in het standpunt dat het bieden van een verbeterkans in dit geval niet zinvol is. Zoals in 4.12.2 is overwogen is bij appellante sprake van doorgaand gedrag, terwijl zij sinds de schriftelijke berisping van eind 2017 voldoende kans heeft gekregen haar gedrag aan te passen. Daarom kan een verbeterkans redelijkerwijs achterwege blijven. 4.15. Uit 4.9 tot en met 4.14 volgt dat de minister bevoegd was aan appellante het ongeschiktheidsontslag te verlenen en in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. In zoverre slaagt het hoger beroep van appellante niet. 4.16. Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover daarbij het ontslag op de primaire grondslag is gehandhaafd en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 5 december 2019 in zoverre herroepen. Verzoek schadevergoeding 4.17. Appellante heeft in beroep een verzoek om schadevergoeding gedaan. Dit verzoek is door de rechtbank terecht afgewezen. Van materiële schade is geen sprake, omdat het ontslag van appellante in stand wordt gelaten en de beweerde immateriële schade is niet onderbouwd door appellante. Proceskosten 5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op een bedrag van € 1.082,- in bezwaar, op € 1.518,- in beroep en op € 1.518,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Voorts komen de gevraagde reiskosten in hoger beroep van € 24,60 (openbaar vervoer tweede klas) voor vergoeding in aanmerking. In totaal dient een bedrag van € 4.142,60 aan proceskosten te worden vergoed.