ECLI:NL:CRVB:2021:1691

204197 AW Datum uitspraak:19 juli 2021 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak in het geding tussen Partijen: [Appellante] te [woonplaats] (appellante) het bestuur van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (bestuur) Namens appellante heeft mr. L.C.J. Sprengers, advocaat, bezwaar gemaakt tegen een besluit van het bestuur van 13 oktober 2020. Hierbij is verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep zoals bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestuur heeft met dit verzoek ingestemd en heeft het bezwaarschrift doorgezonden naar de Raad ter verdere behandeling. Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend en heeft een nader stuk ingezonden. De Raad heeft de minister van Justitie en Veiligheid en de minister voor Rechtsbescherming (ministers) met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om schriftelijke inlichtingen verzocht. Namens de ministers heeft mr. R. van Arkel, advocaat, bij brief van 27 mei 2021 een schriftelijke reactie ingezonden. Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden met zaaknummer 20/4196 AW op 7 juni 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Sprengers. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Deerenberg-Schurer. De ministers zijn op grond van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb verzocht ook ter zitting een toelichting te geven. Zij hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Arkel, mr. P.J. Mauser, beiden advocaat, mr. J.A.M. Berendsen-Huisman, F.H. van Hekken, mr. R.S.I. Lawant en mr. L. Tilstra. Na het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst. De Centrale Raad van Beroep verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door C.H.M. van Altena als voorzitter en W.D.M. van Diepenbeek en C.J. Borman als leden, in tegenwoordigheid van D. Al-Zubaidi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2021. (getekend) C.H.M. van Altena (getekend) D. Al-Zubaidi 1.1. Appellante was tot [datum] werkzaam bij de rechtbank [naam rechtbank] , laatstelijk als [naam functie] . Per die datum is zij benoemd tot raadsheer in het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. In dat verband is haar een mobiliteitstoeslag toegekend op grond van artikel 6g van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Brra). Deze toeslag is gesteld op 3,2% van het maximumsalaris dat is verbonden aan de voor appellante toepasselijke salariscategorie 8. 1.2. Op 16 juni 2019 is de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst rechterlijke macht 2018-2020 (arbeidsvoorwaardenovereenkomst) tot stand gekomen met als looptijd 1 januari 2018 tot 1 juli 2020. In onderdeel 7 van de arbeidsvoorwaardenovereenkomst is opgenomen dat toegekende mobiliteitstoeslagen in vijf jaarlijkse stappen zullen worden afgebouwd en dat de instroom zal stoppen. In vervolg hierop is artikel 6g van het Brra per 1 oktober 2020 vervallen. 1.3. Bij besluit van 13 oktober 2020 (bestreden besluit) heeft het bestuur appellante meegedeeld dat de haar toegekende mobiliteitstoeslag met ingang van 1 oktober 2020 zal worden afgebouwd gedurende een periode van vijf jaar in stappen van 20%. 2. Appellante heeft tegen het bestreden besluit de hierna te bespreken beroepsgronden naar voren gebracht. Het bestuur heeft ongegrondverklaring van het ingestelde beroep bepleit. 3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling. 3.1. Tot 1 oktober 2020 luidde artikel 6g van het Brra als volgt: “1. De rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast die een ambt uitoefent dat in artikel 7, tweede lid, van de wet in categorie 8 is ingedeeld, en die als rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast wordt benoemd in een ander, in artikel 7, tweede lid, van de wet, in categorie 8 ingedeeld ambt, of van wie de vaststelling bij welk gerechtshof of welke rechtbank hij dat ambt vervult, wijzigt, heeft aanspraak op een toeslag. 2. De toeslag, bedoeld in het eerste lid, bedraagt 3,2% van het maximum salaris dat verbonden is aan de in artikel 7, tweede lid, van de wet in categorie 8 ingedeelde ambten.”. 3.2.1. In de arbeidsvoorwaardenovereenkomst is onder meer het volgende vermeld: “7. Mobiliteitstoelage Partijen constateren in gezamenlijkheid dat zij voor het stimuleren van mobiliteit niet langer de noodzaak zien van een separate financiële toelage als bedoeld in het Brra, art 6g. De mobiliteitstoelage zal in 5 jaarlijkse stappen van 20% worden afgebouwd, te starten per 1-7-2020. Per die datum zal ook de instroom stoppen.”. 3.2.2. Op de website van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak is in een bericht van 2 juli 2019 over de totstandkoming van het onderhandelingsakkoord vermeld: “Om de piketregeling te kunnen bekostigen, is in onderling overleg besloten om de mobiliteitstoeslag (toegekend bij overgang naar een ander gerecht van en naar een functie in categorie 8) in 5 jaarlijkse stappen af te bouwen .[….] [naam] : ‘We hebben echter de behoefte gehad om het collectieve belang zwaarder te laten wegen dan de belangen van een kleine selecte groep. [….] De ledenraad heeft met het collectieve belang voor ogen diezelfde afweging gemaakt’”. 3.3.1. Het Brra is per 1 oktober 2020 gewijzigd bij het Besluit van 25 september 2020 tot wijziging van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren en het Besluit rechtspositie leden gerechtsbesturen en Raad voor de rechtspraak ter formalisering van de Arbeidsvoorwaardenovereenkomst sector Rechterlijke Macht 2018-2020 (Besluit van 25 september 2020; Stb. 2020, 361). Onder meer is bij het Besluit van 25 september 2020 bepaald dat artikel 6g van het Brra per 1 oktober 2020 vervalt. 3.3.2. Artikel VI van het Besluit van 25 september 2020 luidt als volgt: “Artikel 6g van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren, zoals dat luidde op de dag vóór de datum van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E, blijft van toepassing op de rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast die vóór die datum een toeslag als bedoeld in artikel 6g van het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren genoot en op de raadsheer of senior rechter die vóór deze datum een schriftelijke bevestiging heeft ontvangen van het gerechtsbestuur dat hij is of zal worden voorgedragen voor benoeming tot raadsheer of senior rechter bij een ander gerecht, dan wel tot wijziging van de vaststelling van het gerecht waar het ambt wordt vervuld zal worden overgegaan, met dien verstande dat de in dat artikel bedoelde toeslag wordt vastgesteld op een percentage van de uitkomst van de berekening ingevolge het tweede lid van dat artikel, overeenkomstig de navolgende reeks: a. gedurende het eerste jaar na de datum van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E: 80%; b. gedurende het tweede jaar na de datum van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E: 60%; c. gedurende het derde jaar na de datum van inwerkingtreding artikel I, onderdeel E: 40%; d. gedurende het vierde jaar na de datum van inwerkingtreding artikel I, onderdeel E: 20%; e. met ingang van het vijfde jaar na de datum van inwerkingtreding artikel I, onderdeel E: 0%.”. 3.3.3. In de Nota van toelichting is hierover het volgende vermeld: “In de arbeidsvoorwaardenovereenkomst is afgesproken de in artikel 6g van het Brra vastgelegde toelage voor het stimuleren van mobiliteit af te schaffen. Deze toeslag is in 2011 ingevoerd om de mobiliteit tussen gerechten te bevorderen. De rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast maakte aanspraak op deze regeling indien hij vanuit een functie genoemd in categorie 8 als bedoeld in artikel 7, tweede lid, Wrra ( raadsheren en senior-rechters ) overging naar een andere functie genoemd in categorie 8, en waarbij hij met rechtspraak belast bleef. Het kon hierbij gaan om de overgang van een rechtbank naar een gerechtshof, van een gerechtshof naar een rechtbank, maar ook om een overgang van een gerechtshof naar een ander gerechtshof of van een rechtbank naar een andere rechtbank. Om de betrokken rechterlijke ambtenaren een redelijke termijn te gunnen om zich voor te bereiden op het afschaffen van de toelage, is bij de arbeidsvoorwaardenovereenkomst overeengekomen om deze toelage af te bouwen in vijf jaarlijkse stappen van ieder 20%. Deze afbouwregeling is opgenomen in artikel VI. Deze afbouwregeling is ook van toepassing op de raadsheren en senior-rechters die reeds voor de datum van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel E, verzekerd waren van een aanstelling als raadsheer dan wel senior-rechter in een ander gerecht of rechtbank, terwijl van feitelijke overplaatsing nog geen sprake was. Dat zij hiervan al verzekerd waren zou bijvoorbeeld kunnen blijken uit een schriftelijke bevestiging van het gerecht waarnaar de overplaatsing zou plaatsvinden.”. 3.4. Mede gelet op wat ter zitting is meegedeeld, moet het beroep van appellante zo worden opgevat dat zij zich niet kan verenigen met de regeling die is getroffen in artikel VI van het Besluit van 25 september 2020. Appellante heeft er daarbij op gewezen dat de haar toegekende mobiliteitstoeslag een structureel en substantieel onderdeel van haar salaris vormde. Dat deel bedroeg ten tijde van de besluitvorming € 3.645,- (bruto) per jaar. Aan degenen die in aanmerking zijn gebracht voor de toeslag is bij de toekenning, in wisselende bewoordingen, meegedeeld dat het een structureel inkomensbestanddeel betrof, zonder dat is gemeld dat dit in de toekomst anders zou kunnen worden. Dat is ook in het geval van appellante gebeurd. Appellante acht de afbouw en uiteindelijke beëindiging van de toeslag, mede gezien de wijze waarop het akkoord tot stand is gekomen, in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel. Ook betekent de regeling volgens appellante een ongeoorloofde inmenging in het recht op het ongestoord genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Volgens appellante had de mobiliteitstoeslag in de bestaande gevallen ongewijzigd, dat wil zeggen zonder enige vorm van afbouw, moeten worden voortgezet. 3.5.1. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen, heeft. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (zie de uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016). 3.5.2. In het in 3.3.3 vermelde deel van de NvT bij het Besluit van 25 september 2020 is verwezen naar de arbeidsvoorwaardenovereenkomst. Zoals in 3.2 is vermeld, is daarin opgenomen dat partijen bij het arbeidsvoorwaardenoverleg in gezamenlijkheid constateren dat zij voor het stimuleren van mobiliteit door middel van een mobiliteitstoeslag niet langer de noodzaak zien. Het ging hier om het stimuleren van horizontale mobiliteit in een specifieke situatie. Overeengekomen is dat de toeslag in vijf jaarlijkse stappen van 20% zal worden afgebouwd. De daadwerkelijke effectuering van deze afspraak heeft plaatsgevonden met ingang van 1 oktober 2020. Daarnaast voorziet de arbeidsvoorwaardenovereenkomst onder meer in een salarisverhoging van in totaal 7%, waarvan de eerste stap is ingegaan op 1 juli 2018, en in een verhoging van de vergoedingen voor het verrichten van piketdiensten. 3.5.3. Anders dan appellante heeft betoogd, kan naar het oordeel van de Raad niet worden geconcludeerd dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van artikel VI van het Besluit van 25 september 2020 zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor het besluit van 13 oktober 2020. Met de uitgestelde inwerkingtreding en de jaarlijkse afbouw in vijf jaarlijkse stappen acht de Raad voldoende rekening gehouden met de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel. In dit verband is van belang dat artikel VI van het Besluit van 25 september 2020 de neerslag vormt van de na overleg met de betrokken vakorganisatie, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, gesloten arbeidsvoorwaardenovereenkomst. Aan een onderhandelingsproces over arbeidsvoorwaarden is, zoals de Raad vaker heeft geoordeeld, inherent dat over en weer sprake is van geven en nemen. Ook hier is dat geven en nemen blijkens de mededeling van 2 juli 2019 op de website van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak aan de orde geweest. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces kan niet met succes worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten (vergelijk de uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550). De Raad acht de uitkomst in dit geval niet in die mate onevenwichtig dat die de hier toepasselijke rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. Daarbij acht de Raad van belang dat niet uit het oog moet worden verloren dat een wettelijke regeling als de regeling van artikel 6g van het Brra in de loop van de tijd kan worden gewijzigd. Ook acht de Raad van belang dat, zoals hiervoor is vastgesteld, in de arbeidsvoorwaardenovereenkomst niet enkel en alleen is voorzien in de afbouw van de mobiliteitstoeslag, maar dat dit is ingebed in een pakket van maatregelen. Appellante heeft nog naar voren gebracht dat de afbouw van de mobiliteitstoeslag pas in een laat stadium in de onderhandelingen is ingebracht, dat op dat moment niet duidelijk was welk bedrag precies was benodigd voor de beoogde verhoging van de piketvergoedingen en dat onvoldoende is gekeken naar alternatieve maatregelen. Deze omstandigheden, die erop neerkomen dat appellante in het onderhandelingsproces diepgaander en meer concreet onderzocht dan wel beargumenteerd had willen zien welke alternatieven er waren, met als gewenste uitkomst dat bij een nadere afweging daarvan zou (kunnen) worden afgezien van de afbouw van de mobiliteitstoelage, doen niet af aan het oordeel dat er geen grond is om artikel VI van het Besluit van 25 september 2020 buiten toepassing te laten. 3.6.1. Wat betreft het beroep van appellante op artikel 1 van het EP wordt het volgende overwogen. Dit artikel luidt in de Nederlandse vertaling: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.” Bij de beslechting van een geschil met betrekking tot de inmenging in het eigendomsrecht moet acht worden geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het EP geeft. Beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Verder dient te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.