ECLI:NL:CRVB:2020:1540

18/2648 PW, 18/2651 PW, 18/2652 PW en 18/2653 PW Centrale Raad van Beroep Enkelvoudige kamer Datum uitspraak: 21 juli 2020 Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 maart 2018, 17/6379, 17/6380, 17/6381 en 17/6382 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade Partijen: [appellante] te [woonplaats] (appellante) het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis (college) de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Appellante heeft hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente. Appellante heeft tevens verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de Raad in hoger beroep. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft een vraag van de Raad beantwoord. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2020. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.J. Bel.

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Appellante ontvangt sinds 2011 met onderbrekingen bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). 1.2 Appellante heeft op 13 juli 2015, 9 december 2015, 13 april 2016 en 13 mei 2016 mutatieformulieren aan het college gezonden. - Op het op 13 juli 2015 ingezonden mutatieformulier heeft zij ingevuld dat zij een dwangsom (wegens niet tijdig beslissen) ter hoogte van € 1.260,- van het college heeft ontvangen. Verder heeft zij vermeld over een bedrag van € 382,- te beschikken. - Op het op 9 december 2015 ingezonden mutatieformulier heeft appellante ingevuld dat zij een bedrag van € 382,- van haar beleggingsrekening naar haar betaalrekening heeft overgeboekt. - Op het op 13 april 2016 ingezonden mutatieformulier heeft appellante ingevuld dat zij van 1 september 2016 tot en met 29 september 2016 op vakantie gaat. Verder heeft zij aangegeven dat zij een bedrag van € 382,- van haar beleggingsrekening naar haar betaalrekening heeft overgeboekt en dat zij zich met ingang van 1 september 2016 heeft ingeschreven bij de Erasmus Universiteit Rotterdam. - Op het op 13 mei 2016 ingezonden mutatieformulier heeft appellante ingevuld dat zij een dwangsom (wegens niet tijdig beslissen) ter hoogte van € 200,- van het college heeft ontvangen. Verder heeft zij aangegeven dat zij een bedrag van € 382,- van haar beleggingsrekening naar haar betaalrekening heeft overgeboekt. 1.3. Appellante heeft het college telkens in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op deze mutatieformulieren. Zij heeft het college ook telkens verzocht binnen twee weken alsnog een beslissing te nemen. Daarbij heeft appellante het college verzocht om toekenning van een dwangsom bij het uitblijven van een tijdig besluit. 1.4. Bij besluiten van 10 november 2015, 13 juni 2016, 17 juni 2016 en 29 juli 2016 heeft het college vastgesteld dat hij geen dwangsommen heeft verbeurd. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt en het college heeft beslist op deze bezwaren. Bij uitspraak van de rechtbank van 13 september 2017 heeft de rechtbank de hiertegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar vernietigd en het college opgedragen te beslissen op de bezwaren van appellante met inachtneming van de uitspraak. 1.5. Bij besluiten van 31 oktober 2017 en 1 november 2017 (bestreden besluiten) heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren en de weigering om aan appellante dwangsommen wegens niet tijdig beslissen toe te kennen, gehandhaafd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat het indienen van een mutatieformulier niet kan worden gelijkgesteld aan het indienen van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarom was het college niet gehouden om bij elk mutatieformulier dat werd ingediend een nieuw besluit over het recht op bijstand te nemen en zijn de verzoeken om dwangsommen op juiste wijze en op goede gronden afgewezen. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de door appellante aan het college gezonden mutatieformulieren niet zijn te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, maar een middel om te voldoen aan de op appellante rustende inlichtingenverplichting. Gelet hierop is ook geen sprake van een aanvraag als bedoeld in artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. Van een niet tijdig geven van een beschikking op aanvraag als bedoeld in die bepaling is daarom geen sprake. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in de zaak ROT 17/6379 heeft de rechtbank het college veroordeeld tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 500,-. 3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. 4.2. In de uitspraken van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507 en 30 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1469 heeft de Raad in vergelijkbare zaken van appellante geoordeeld dat de door appellante aan het college gezonden mutatieformulieren niet kunnen worden aangemerkt als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. 4.3. De Raad heeft appellante deze uitspraken voorgehouden. In reactie hierop heeft zij te kennen gegeven zich niet te kunnen vinden in deze uitspraken. Zij heeft de gronden herhaald die zij had aangevoerd in de procedures die hebben geleid tot de uitspraken van 14 augustus 2018 en 30 april 2019 en verder, samengevat, aangevoerd dat het doel van (het indienen van) een mutatieformulier is dat een besluit over de actuele rechtspositie wordt genomen en dat ook daadwerkelijk besluiten worden genomen naar aanleiding van gegevens op een mutatieformulier. Hieruit volgt volgens appellante dat het invullen van gegevens op het mutatieformulier en het inzenden daarvan een aanvraag behelst. 4.4. In wat appellante heeft aangevoerd ziet de Raad geen aanleiding om anders te oordelen dan in de onder 4.2 genoemde uitspraken. Daartoe wordt als volgt overwogen. 4.4.1. In het verweerschrift heeft het college vermeld dat in de gemeente Hellevoetsluis in 2006 beleid is vastgesteld inzake de rechtmatigheid van bijstandsverstrekking en de handhaving ten aanzien van fraude en dat bij het vaststellen van dit beleid het mutatieformulier is vastgesteld. Anders dan appellante heeft aangevoerd, is met het mutatieformulier dan ook niet een formulier vastgesteld voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van de daarbij horende gegevens (zoals is bedoeld in artikel 4:4 van de Awb). Zoals de Raad in de uitspraak van 14 augustus 2018 heeft overwogen staat bij de mutatieformulieren de nakoming van de inlichtingenverplichting voorop. Dat het college appellante verplicht om gebruik te maken van mutatieformulieren, verandert niets aan het juridisch karakter van de handeling, te weten de nakoming van de inlichtingenverplichting. Anders dan appellante heeft betoogd, heeft het indienen van de mutatieformulieren op zichzelf geen rechtsgevolg. Een eventueel rechtsgevolg treedt pas in als en voor zover het college naar aanleiding van de opgaven van appellante op het mutatieformulier een beslissing neemt over haar recht op bijstand. Een dergelijke beslissing behelst een - ambtshalve - genomen besluit van het college, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Dat is alleen anders als appellante op of bij die mutatieformulieren verzoeken heeft gedaan die in bewoordingen en strekking voldoende duidelijk zijn te herkennen als aanvragen en daarom zo hadden moeten worden opgevat. Hiervan is in dit geval geen sprake. Uit de door appellante vermelde uitspraken volgt niet dat het indienen van een ingevuld mutatieformulier op zichzelf al een aanvraag behelst. Anders dan appellante heeft aangevoerd, blijft zij na het indienen van een mutatieformulier niet in het ongewisse in hoeverre zij verzekerd is van een uitkering. Als het mutatieformulier daartoe aanleiding geeft, zal het college namelijk een besluit nemen en als het college geen aanleiding ziet tot het nemen van een besluit, is dit voor appellante duidelijk aan de hand van haar maandelijkse uitkeringsspecificaties. 4.4.2. Zoals de Raad in de uitspraak van 30 april 2019 al heeft overwogen maakt de door appellante gestelde omstandigheid dat het college mutatieformulieren van appellante sinds juli 2016 laat volgen door een besluit, niet dat de mutatieformulieren waarover de Raad in dit geschil moet oordelen als een aanvraag moeten worden aangemerkt.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten; veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-; veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 33,10; wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de wettelijke rente af. Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap, in tegenwoordigheid van A.A.H. Ibrahim als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2020. (getekend) A.J. Schaap (getekend) A.A.H. Ibrahim

Die besluiten zeggen immers niets over de vraag of in de mutatieformulieren die nu voorliggen een verzoek is gedaan in bewoordingen en strekking die voldoende duidelijk zijn te herkennen als aanvragen en daarom zo hadden moeten worden opgevat. 4.5. Appellante heeft verder aangevoerd dat zij beroep heeft ingesteld en daarbij steeds uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat het beroep op grond van het bepaalde in artikel 4:19 Awb mede geacht wordt te zijn gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens appellante verzuimd te beslissen op haar beroepen tegen het niet tijdig beslissen op haar aanvragen. 4.5.1. Zoals al tijdens de zitting is besproken, treft deze beroepsgrond geen doel. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Aangezien de beroepen van appellante al betrekking hadden op beschikkingen tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom is de verwijzing naar artikel 4:19, eerste lid, van de Awb in dit geval zinledig. Gelet op de uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 4:19 van de Awb en het ontbreken van een nadere toelichting in beroep hoefde de rechtbank de beroepen niet ook aan te merken als beroepen tegen het niet tijdig beslissen op de aanvragen. 4.6. Gelet op 4.1 tot en met 4.5.1 slaagt het hoger beroep niet, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. 4.7. Wat onder 4.6 is overwogen brengt mee dat voor een veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente geen grond aanwezig is. Redelijke termijn 5. Appellante heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn door de Raad in hoger beroep is overschreden en dat de redelijke termijn van vier jaar, zoals die blijkt uit vaste rechtspraak van de Raad, volgens de Hoge Raad alleen van toepassing is als in hoger beroep voor het eerst wordt verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding in de bezwaar- en beroepsfase. Omdat haar verzoek alleen betrekking heeft op de overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep bedraagt de redelijke termijn twee jaar. 5.1 Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009, en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252. In dat arrest geeft de Hoge Raad een overzicht van eerder gegeven en nieuwe oordelen met betrekking tot de vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hieruit volgt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. 5.2. Anders dan appellante heeft aangevoerd, acht de Hoge Raad een schadevergoeding niet al aangewezen op grond van de enkele omstandigheid dat een behandeling van het hoger beroep langer heeft geduurd dan twee jaar. Daartoe is het volgende van belang. 5.2.1. In het onder 5.1 vermelde arrest van 19 februari 2016 heeft de Hoge Raad overwogen dat bij de beoordeling of de in aanmerking te nemen termijn als een redelijke termijn is aan te merken niet alleen moet worden gelet op de verschillende in die periode doorlopen fasen van de procesgang afzonderlijk, maar ook op de duur van de totale procedure (r.o. 3.3.3). 5.2.2. De Hoge Raad overweegt in dit arrest verder: “3.8.1. In het licht van het hiervoor in 3.3.3 geformuleerde uitgangspunt moet worden aangenomen dat een voortvarende behandeling van het hoger beroep onder omstandigheden ertoe kan leiden dat een overschrijding van de redelijke termijn door het bestuursorgaan en/of de rechtbank wordt gecompenseerd (zie hierna in 3.13.3). 3.8.2. Het is gelet op het zojuist genoemde uitgangspunt ook mogelijk dat de voortvarende behandeling van de zaak in een eerdere fase dan de aanleg waarin de overschrijding van de redelijke termijn heeft plaats gevonden, die termijnoverschrijding compenseert (zie het arrest BNB 2005/337).” 5.3. Voor de voorliggende gevallen betekent dit het volgende. De redelijke termijn van vier jaar is niet overschreden in de procedures met zaaknummer 18/2651, 18/2652 en 18/2653. Voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bestaat daarom geen grond. 5.4. De redelijke termijn van vier jaar is wel overschreden in de procedure met zaaknummer 18/2648. Vanaf de datum van ontvangst door het college van het bezwaarschrift op 18 december 2015 tot de datum van deze uitspraak heeft de procedure namelijk afgerond vier jaar en acht maanden geduurd. In de zaak zelf of in de opstelling van appellante zijn geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met acht maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 1.000,-. 5.5. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan appellante van € 500,-, omdat de redelijke termijn op dat moment met vier maanden is overschreden en deze overschrijding geheel voor rekening van het college komt. Sinds het instellen van het hoger beroep op 10 mei 2018 tot de datum van deze uitspraak zijn ruim 26 maanden verstreken, zodat de behandeling van het hoger beroep door de Raad langer dan twee jaar heeft geduurd en de redelijke termijn in de rechterlijke fase is overschreden. Dit betekent dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 500,-. 6.1. Aanleiding bestaat de Staat der Nederlanden te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden begroot op € 33,10 aan reiskosten. 6.2. Er bestaat geen recht op vergoeding van het in hoger beroep betaalde griffierecht. Op het door appellante gedane verzoek om schadevergoeding is de op 1 juli 2013 ingevoerde titel 8.4 van de Awb van toepassing. Op grond van het bepaalde in artikel 8:94, tweede lid, van de Awb is bij indiening van een verzoek als bedoeld in artikel 8:91, eerste lid, van de Awb, zoals hier aan de orde, geen griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is ook niet geheven. Vergelijk de uitspraak van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:102.