ECLI:NL:CRVB:2018:3338

177924 PW Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2017, 17/311 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college) Datum uitspraak: 23 oktober 2018

Namens appellant heeft mr. A.K. Ramdas, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft tezamen met de zaken 17/7977 PW, 17/7978 PW, 17/8042 PW en 17/8062 PW plaatsgevonden op 25 september 2018. Namens appellant zijn mr. Ramdas en mr. M.A.K. Rahman, advocaat, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.A. Bouter, mr. S. Duinhouwer en mr. M. Jansen.

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Appellant ontvangt sinds 1 november 2011 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). 1.2. Op 9 april 2016 heeft appellant een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag op grond van de PW ingediend. Bij besluit van 25 augustus 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 december 2016 (bestreden besluit), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de inkomensgegevens van appellant over de periode van 1 januari 2011 tot 1 november 2011 ontbreken, zodat niet kan worden vastgesteld of appellant in de vijf jaar voorafgaand aan 1 januari 2016 (referteperiode) een laag inkomen heeft gehad. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daartoe heeft appellant, samengevat weergegeven, aangevoerd dat een referteperiode van vijf jaar te lang is omdat hiermee een grote groep bijstandsgerechtigden wordt uitgesloten van de individuele inkomenstoeslag. Tevens heeft appellant aangevoerd dat hij niet meer over de gegevens over 2011 kan beschikken en in bewijsnood verkeert. Het college had moeten afzien van deze gegevens en het recht op de inkomenstoeslag moeten vaststellen. Verder heeft appellant een beroep gedaan op de hardheidsclausule van artikel 7 van de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2016 (Verordening). 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1.1. Op grond van artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen. 4.1.2. In artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36. Ingevolge het tweede lid van artikel 8 hebben deze regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. 4.2.1. De in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW bedoelde verordening is de Verordening. In artikel 1 aanhef en onder d, in samenhang met artikel 4 is bepaald dat sprake is van een langdurig laag inkomen als in de periode van vijf jaar voorafgaande aan de peildatum, zijnde 1 januari van het jaar waarin het verzoek is ingediend, niet hoger is geweest dan 100% van de toepasselijke bijstandsnorm. 4.2.2. In artikel 7 van de Verordening is bepaald dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de persoon die een verzoek indient kan afwijken van de bepalingen van deze verordening, als toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt. 4.3.1. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag, zoals neergelegd in het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB), is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de pensioengerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt: “[…] In het regeerakkoord is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag in de bijstand wordt vervangen door een individuele toeslag voor personen die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen zonder dat zij zicht hebben op verbetering van inkomen. De regering hecht eraan te benadrukken dat deze individuele toeslag evenals de individuele bijzondere bijstand is bedoeld voor personen die deze - gelet op hun individuele omstandigheden - echt nodig hebben. De langdurigheidstoeslag is beleidsmatig en financieel gedecentraliseerd aan colleges en thans in de bijstand vormgegeven als een bijzondere vorm van categoriale bijstand. De colleges stellen in een verordening regels vast ten aanzien van de hoogte van de toeslag en de invulling van de begrippen ‘langdurig’ en ‘laag’ inkomen. […] Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er - net als bij de verlening van individuele bijzondere bijstand - voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB te formuleren als een “kan-bepaling”. Dit neemt niet weg dat de gemeenteraad desondanks verplicht blijft om in een verordening in ieder geval de hoogte van de individuele toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen aan te geven. De regering heeft er voor gekozen om deze criteria op gemeentelijk niveau te laten vastleggen waardoor de colleges de mogelijkheid hebben om een verband te leggen met het gemeentelijk armoede en participatiebeleid.” 4.3.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de PW valt af te leiden dat de gemeenten, net als met betrekking tot de langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de WWB, zoals deze bepaling sinds 1 januari 2009 luidde, verplicht zijn om in een verordening onder meer invulling te geven aan het begrip ‘langdurig’ en daarbij vrij zijn in de wijze waarop zij invulling geven aan dit begrip. In zoverre is de opdracht aan de gemeenteraad in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW gelijkluidend aan de opdracht in de WWB ten aanzien van de langdurigheidstoeslag. De wetgever heeft daarin geen wijziging beoogd. Dit brengt met zich mee dat de wetsgeschiedenis en de rechtspraak met betrekking tot de langdurigheidstoeslag van belang blijft bij de beoordeling van de individuele inkomenstoeslag. 4.3.3. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de WWB in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag en op bevordering van maatschappelijke participatie gerichte ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen (Kamerstukken II 2007/08, 31 441, nr. 3, blz. 5 en 6) is vermeld: “[…] De regering is van mening dat de langdurigheidstoeslag zoveel mogelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden. Gemeenten kunnen het beste bepalen welke vormgeving van de langdurigheidstoeslag het beste aansluit bij enerzijds het re-integratiebeleid van gemeenten en anderzijds de wens om inkomensondersteuning te bieden aan mensen die langdurig een inkomen op het sociaal minimum hebben zonder dat zij perspectief hebben dit inkomen door arbeidsinschakeling of progressie op de arbeidsmarkt te vergroten. […] De regering vindt het passend binnen het systeem van de WWB om dit onderdeel van de langdurigheidstoeslag te decentraliseren. Nu de verantwoordelijkheid voor de invulling van de begrippen langdurig, perspectief op de arbeidsmarkt en laag inkomen bij gemeenten berust, behoort ook de verantwoordelijkheid voor de bepaling van de hoogte van de langdurigheidstoeslag gedecentraliseerd te worden. Deze elementen vormen in hun onderlinge samenhang de basis waarop gemeenten een op re-integratie toegespitst beleid vormgeven.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en G.M.G. Hink en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2018. (getekend) W.H. Bel (getekend) C.A.E. Bon IJ

[…].” 4.3.4. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de wijzigingen betreffende de decentralisatie van de langdurigheidstoeslag in de artikelen 8 en 36 van de WWB is uitgebreid aandacht besteed aan de vraag of voor het vereiste van het hebben van een ‘langdurig laag inkomen’ al dan niet een bovengrens moet worden bepaald. Het in dat verband door het kamerlid Karabulut voorgestelde amendement om de zinsnede ‘die langdurig een laag inkomen’ te vervangen door: ‘die gedurende een bij de verordening bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel d, vast te stellen ononderbroken periode van ten hoogste 36 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm’ is verworpen (Kamerstukken II 2008/09, 31 441, nr. 9, en Handelingen II 2008/09, 10-658). 4.3.5. Ook tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat uiteindelijk heeft geleid tot de omvorming van de langdurigheidstoeslag naar de individuele inkomenstoeslag heeft de wetgever herhaald dat het aan de gemeenten is om in een verordening invulling te geven aan wat onder ‘een langdurig laag inkomen’ wordt verstaan. (Kamerstukken II 2013/14 33 801, nr. 19, blz. 39 en Handelingen II 2013/14, nr. 51, blz. 11). 4.4. Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3098) heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om - met terughoudendheid - te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. 4.5. De beroepsgrond dat de invulling van het begrip langdurig met een periode van vijf jaar te lang is en daarom niet ten grondslag mag worden gelegd aan de afwijzing van de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag, slaagt niet. Gelet op 4.3.1 tot en met 4.3.5 is de in de Verordening neergelegde referteperiode van vijf jaar niet in strijd met het bepaalde in artikel 36, eerste lid van de PW (vergelijk ook de uitspraken van 18 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8803, en van 6 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3397). Hieraan doet, anders dan appellant heeft aangevoerd, niet af dat het hanteren van deze periode tot gevolg heeft dat een groep bijstandsgerechtigden niet in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag. Anders dan appellant heeft aangevoerd, wordt de duur van de referteperiode niet bepaald door de hoogte van de inkomenstoeslag. 4.6.1. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8780, en 20 oktober 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3815), is het aan betrokkene om aannemelijk te maken dat hij voldoet aan de vereisten om voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking te komen. Dit geldt ook onder de PW voor het toekennen van een individuele inkomenstoeslag. Dit betekent dat appellant aannemelijk moet maken dat zijn inkomen in de periode van 1 januari 2011 tot 1 januari 2016 niet hoger is geweest dan de voor hem geldende bijstandsnorm. 4.6.2. Niet in geschil is dat appellant geen inkomensgegevens over de periode van 1 januari 2011 tot 1 november 2011 heeft overgelegd. De beroepsgrond dat appellant in bewijsnood verkeerde omdat hij niet meer over de gevraagde inkomensgegevens over die periode kon beschikken, komt, nog daargelaten dat hij de gestelde bewijsnood niet met objectieve en verifieerbare gegevens heeft onderbouwd, gelet op de onder 4.6.1 genoemde bewijslastverdeling voor zijn rekening en risico. 4.6.3. Aangezien in ieder geval gedurende enige tijd in de referteperiode de hoogte van het inkomen van appellant niet is vast te stellen, is het recht op een individuele inkomenstoeslag evenmin vast te stellen. Het college heeft de aanvraag van appellant om een individuele inkomenstoeslag dan ook op goede gronden afgewezen. 4.7. Het beroep van appellant op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van de Verordening kan evenmin slagen. Het is aan appellant om feiten en omstandigheden te stellen op grond waarvan het college moet beoordelen of aanleiding bestaat met toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van de Verordening. Appellant heeft geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die nopen tot het oordeel dat sprake is van ‘onbillijkheden van overwegende aard’. Zijn financiële omstandigheden vormen, nog daargelaten dat deze niet zijn onderbouwd, geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college zou moeten afwijken van de Verordening en met toepassing van de hardheidsclausule aan appellant een individuele inkomenstoeslag had behoren toe te kennen. 4.8. Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.