ECLI:NL:CRVB:2018:3274

167095 MAW Datum uitspraak: 18 oktober 2018 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 oktober 2016, 16/1547 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) de Minister van Defensie, thans de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris) Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Defensie, is in verband met wijziging van taken voortgezet ten name van de staatssecretaris. Waar in deze uitspraak wordt gesproken over de staatssecretaris, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de minister verstaan. Namens appellant heeft mr. H. Nummerdor-Buijs, hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere reacties ingezonden. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 september 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Nummerdor-Buijs. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.A.W.C. Naalden. De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en E.J.M. Heijs en J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2018. (getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans (getekend) S.H.H. Slaats JL 1.1. Appellant was in de rang van [rang] als [naam functie] werkzaam bij de Afdeling [afdeling 1]. Met ingang van 1 augustus 2013 is hij desgevraagd tijdelijk werkzaamheden voor het onderbezette [afdeling 2] gaan verrichten. Uiteindelijk is appellant tot aan zijn functioneel leeftijdsontslag op 16 juli 2015 bij het [afdeling 2] werkzaam geweest, met uitzondering van de periode van 25 februari 2015 tot 2 april 2015, toen hij werkzaamheden op de Nederlandse ambassade in [plaatsnaam] heeft vervuld. 1.2. Bij rekest van 20 mei 2015 heeft appellant, voor zover van belang, verzocht om een financiële compensatie voor de door hem bij het [afdeling 2] waargenomen werkzaamheden die volgens hem hoofdzakelijk behoren bij de functie van [functie], tevens plv Hoofd [afdeling 2], salarisschaal 11 ([functie]). 1.3. Bij besluit van 24 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 januari 2016 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen. De bij het bestreden besluit gehandhaafde afwijzing van het verzoek komt in de kern op het volgende neer. Het verzoek is primair beoordeeld in het kader van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens de staatssecretaris heeft appellant tot aan de indiening van zijn rekest op 20 mei 2015 berust in zijn financiële aanspraken, zoals aan hem kenbaar gemaakt door middel van de salarisspecificaties in voornoemde periode, zodat zijn verzoek moet worden aangemerkt als een verzoek om met terugwerkende kracht terug te komen van die aanspraken. Omdat niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden die appellant toen niet kon aanvoeren, is dit verzoek terecht afgewezen. Het verzoek is subsidiair op inhoudelijke gronden beoordeeld en afgewezen, samengevat, op de grond dat de door appellant bij het [afdeling 2] verrichte werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als het volledig waarnemen van de functie van [functie]. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Aan dit oordeel ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. Appellant had, juist nu hij veronderstelde dat hij een toelage zou ontvangen, moeten ageren tegen de salarisspecificaties toen bleek dat hij geen toelage kreeg. Het verzoek van appellant moet dan ook worden gezien als een aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De beoordeling door de rechtbank beperkt zich tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of gewijzigde omstandigheden. Dat is niet het geval. 3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep allereerst op het standpunt gesteld dat zijn verzoek om een financiële vergoeding ten onrechte is aangemerkt als een verzoek om terug te komen van uit eerdere salarisspecificaties volgende en in rechte vaststaande financiële aanspraken. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft hij erop gewezen dat onderscheid moet worden gemaakt tussen formele waarneming en informele waarneming. In het geval van formele waarneming als bedoeld in artikel 22 van het Algemeen militair ambtenaren reglement (AMAR) wordt in het waarnemingsbesluit ambtshalve een waarnemingstoelage als bedoeld in artikel 11 van het Inkomstenbesluit Militairen (IBM) toegekend. In het geval van informele waarneming - waarneming die niet op artikel 22 van het AMAR is gebaseerd - bestaat geen recht op een waarnemingstoelage als bedoeld in artikel 11 van het IBM, maar kan niettemin op grond van goed werkgeverschap en artikel 115 van het AMAR een financiële compensatie voor de waarneming worden toegekend. Zo’n financiële compensatie wordt in het algemeen pas achteraf toegekend op verzoek van de ambtenaar. Dit is inherent aan de wijze waarop informele waarneming veelal ontstaat en verloopt en waarbij vaak pas achteraf de balans kan worden opgemaakt. Omdat ook in zijn geval sprake is van informele waarneming, kunnen de salarisspecificaties voorafgaand aan het verzoek van 20 mei 2015 niet worden aangemerkt als impliciete weigering om een financiële compensatie toe te kennen. Appellant heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij op zodanige wijze invulling heeft gegeven aan de functie van [functie] dat gesproken kan worden van volledige waarneming en dat hij op grond van de norm van goed werkgeverschap aanspraak kan maken op een financiële vergoeding, berekend op de voet van artikel 11, derde lid, van het IBM. Subsidiair heeft hij zich op het standpunt gesteld dat sprake is van gedeeltelijke waarneming en dat voor de berekening van de financiële compensatie aansluiting kan worden gezocht bij artikel 17, zevende lid, van het Inkomstenbesluit burgerlijke ambtenaren defensie (IBBAD), wat zou leiden tot toekenning van 50% van de financiële compensatie die wordt toegekend bij volledige waarneming. 3.2. De staatssecretaris heeft in reactie op het hoger beroep van appellant een beroep gedaan op de uitspraak van de Raad van 1 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:595. Verder heeft de staatsecretaris te kennen gegeven dat het bij informele waarneming niet onlogisch is dat pas achteraf besluitvorming plaatsvindt. Bij aanvang van de periode bestaat dan niet de overtuiging dat sprake is van volledige waarneming. Gedurende de periode waarin de betrokken ambtenaar taken overneemt, kan het bevoegd gezag er dan van overtuigd raken dat alsnog sprake moet zijn van een financiële compensatie. Het gaat echter om incidenten. Essentieel voor het alsnog toekennen van een financiële compensatie is dat achteraf is geconstateerd dat de betrokken ambtenaar inderdaad alle taken en verantwoordelijkheden van de waargenomen functie heeft vervuld. De staatssecretaris blijft van mening dat er geen sprake is geweest van een situatie waarin appellant de functie van [functie] volledig of nagenoeg volledig heeft uitgevoerd, zodat geen aanleiding bestaat voor een financiële compensatie. Voor een gedeeltelijke financiële compensatie, berekend op de voet van artikel 17, zevende lid, van het IBBAD, bestaat evenmin grond. Dit artikel heeft betrekking op de rechtspositie van burgerambtenaren en die rechtspositie wijkt af van die van militairen. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Allereerst dient te worden geoordeeld over het standpunt van appellant dat zijn verzoek om een financiële vergoeding ten onrechte is aangemerkt als een verzoek om terug te komen van uit eerdere salarisspecificaties volgende en in rechte vaststaande financiële aanspraken. 4.2. Aan een betaling van salaris of uitkering ligt in de regel een besluit ten grondslag. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 17 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4619) kan dit zichtbaar worden in een salaris- of uitkeringsspecificatie. Voor zover in (periodieke) betalingen terugkerende elementen voorkomen, is over elk afzonderlijk element alleen een besluit genomen bij de eerste keer dat dit element aan de orde was. Bij latere betalingen is (de vermelding van) het element slechts een herhaling van het eerder genomen besluit. Zo'n herhaling is niet op rechtsgevolg gericht en is daarom zelf geen besluit. Er kan dan ook geen bezwaar tegen worden gemaakt. Van een besluit is wel weer sprake voor zover het element wordt gewijzigd. Ook is sprake van een besluit voor zover een betaling een weigering inhoudt van een besluit dat wel genomen had moeten zijn. Te denken valt aan de weigering het salaris of uitkeringsbedrag aan te passen in verband met een uit een toepasselijke rechtsregel voortvloeiende trendmatige verhoging. 4.3. Niet in geschil is dat in dit geval geen sprake was van waarneming van een functie als bedoeld in artikel 22 van het AMAR en dat appellant daarom geen recht had op de waarnemingstoelage bedoeld in artikel 11 van het IBM. Het verzoek van appellant ziet echter niet op toekenning van de waarnemingstoelage bedoeld in artikel 11 van het IBM, maar op de toekenning van een financiële compensatie op grond van goed werkgeverschap en met toepassing van artikel 115 van het AMAR voor de door hem waargenomen werkzaamheden bij het [afdeling 2]. Vastgesteld moet worden dat de staatssecretaris heeft erkend dat bij ‘informele waarneming’, waarvan ook hier sprake is, vaak pas achteraf besluitvorming plaatsvindt. Over de door appellant gewenste financiële compensatie voor de informele waarneming heeft voorafgaand aan het verzoek niet eerder ambtshalve besluitvorming plaatsgevonden. Dat aan appellant bij besluit van 6 november 2014 een gratificatie van € 400,- is toegekend op de grond dat hij in de tijd dat hij taken van het [functie] heeft waargenomen uitstekend heeft gefunctioneerd, betekent niet dat dit besluit tevens een beslissing over de door appellant gewenste financiële compensatie inhoudt. Dat appellant eerst op informele wijze heeft getracht een financiële vergoeding te krijgen en zijn leidinggevende tijdens het eind januari 2015 gevoerde functioneringsgesprek te kennen heeft gegeven dat hiervoor geen aanleiding bestaat, betekent niet dat de salarisspecificatie over de daaropvolgende maand, februari 2015, is aan te merken als een impliciete weigering van de staatssecretaris om de gewenste financiële tegemoetkoming toe te kennen. De leidinggevende was immers niet het bevoegde orgaan om over zo’n tegemoetkoming te beslissen. Er is dan ook geen grond om (één van) de salarisspecificaties in de periode vanaf 1 augustus 2013 tot aan de indiening van het verzoek op 20 mei 2015 aan te merken als impliciete weigering van de door appellant gewenste financiële tegemoetkoming. Dit betekent dat, voor zover de staatssecretaris het verzoek van appellant heeft aangemerkt als een verzoek om terug te komen van in rechte vaststaande financiële aanspraken, dit ten onrechte is gebeurd. Er was daarom geen grond voor afdoening van het verzoek met toepassing van artikel 4:6 van de Awb. De Raad volgt zo in de hier voorliggende zaak niet de benadering die in de door de staatssecretaris genoemde uitspraak van 1 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:595, is gevolgd.4.4. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit, subsidiair, het verzoek ook op inhoudelijke gronden beoordeeld en afgewezen. Zoals uit het bestreden besluit alsmede uit het verweer in hoger beroep blijkt, wordt in de praktijk, buiten de waarnemingstoelage op grond van artikel 22 van het AMAR in verbinding met artikel 11 van het IBM, in incidentele gevallen van ‘informele waarneming’ op basis van goed werkgeverschap en met toepassing van artikel 115 van het AMAR ook een financiële compensatie toegekend. Wel is dan vereist dat de waargenomen functie volledig dan wel nagenoeg volledig wordt uitgeoefend. In het bestreden besluit is deugdelijk gemotiveerd dat de werkzaamheden die appellant voor het [afdeling 2] heeft verricht niet zijn aan te merken als het volledig, en evenmin nagenoeg volledig, waarnemen van de functie van [functie]. Appellant is destijds gevraagd om het onderbezette [afdeling 2] draaiende te houden, waarbij de nadruk lag op autorisatiebeheer en het zorgdragen voor het tijdig beschikbaar hebben van de juiste IV/ICT-middelen. Met de uitvoering van die werkzaamheden heeft appellant een deel van de functie van [functie] uitgeoefend. De taken van die functie die meer strategisch van aard zijn, heeft appellant echter slechts in zeer beperkte mate vervuld en dit werd van hem ook niet verwacht. De subsidiaire stelling van appellant dat de staatssecretaris hem op grond van de norm van goed werkgeverschap voor de gedeeltelijke waarneming van die functie een financiële compensatie had moeten toekennen, treft geen doel. De norm van goed werkgeverschap reikt niet zo ver, dat de staatssecretaris, buiten de wettelijke regeling van artikel 22 van het AMAR in verbinding met artikel 11 van het IBM, gehouden is om ook in een geval van gedeeltelijke waarneming een financiële compensatie toe te kennen. Dat artikel 17, zevende lid, van het IBBAD voor burgerambtenaren wel voorziet in een financiële compensatie bij gedeeltelijke waarneming, maakt dat niet anders nu een dergelijke wettelijke voorziening voor militairen ontbreekt. 4.5. Uit 4.2 tot en met 4.4 volgt dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.