ECLI:NL:CRVB:2018:1977

174382 AW, 17/4383 AW, 17/4384 AW, 17/5623 AW, 17/5624 AW, 17/5625 AW, 17/6510 AW, 17/6513 AW, 17/6514 AW Datum uitspraak: 28 juni 2018 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 mei 2017, 15/6210, 15/7040, 15/8192 (aangevallen uitspraak) Partijen: de korpschef van politie (appellant) [betrokkene 1] , [betrokkene 2] en [betrokkene 3] , allen te [woonplaats] (betrokkenen) Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkenen heeft mr. W. de Klein, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Appellant heeft zijn zienswijze over het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 7 augustus 2017 nieuwe besluiten op bezwaar (nadere besluiten) genomen. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2018. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. ten Have, advocaat. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. De Klein. De Centrale Raad van Beroep vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de beroepen tegen de besluiten van 19 augustus 2015 gegrond zijn verklaard, deze besluiten zijn vernietigd en aan de korpschef de opdracht is gegeven om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen; verklaart de beroepen tegen de besluiten van 19 augustus 2015 ongegrond; vernietigt de besluiten van 7 augustus 2017. Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2018. (getekend) K.J. Kraan (getekend) A.M. Pasmans LO 1.1. De Nederlandse politie kent een opleiding tot [functie] voor zij-instromers die buiten de politieorganisatie een HBO- of WO-opleiding hebben afgerond en eventueel werkervaring buiten de politiewereld hebben opgedaan. De korpsleiding van de voormalige politieregio [regio] heeft op 11 september 2008 en 14 januari 2010 besluiten genomen over de bezoldiging van aspiranten van deze opleiding. Besloten is onder meer dat de aspiranten tijdens de opleiding worden ingeschaald in schaal 6, met als ondergrens trede 6. Een aangepast salaris is mogelijk op basis van eerder genoten inkomen voor de aanstelling (regionaal beleid). 1.2. In december 2008 en januari 2009 hebben de vakorganisaties aandacht gevraagd voor de grote inschalingsverschillen tussen de - toenmalige - politiekorpsen tijdens en na de opleiding tot [functie] . De Raad van Korpschefs i.o. heeft daarom onderzoek laten doen naar de mogelijkheid om een landelijke lijn te hanteren. Hierover zijn op 4 juni 2009 en 11 augustus 2009 twee nota’s, “Arbeidsvoorwaarden en loopbaanperspectief Recherchekundigen, Politiekundige bachelors en Politiekundige Masters” (adviesnota’s), uitgebracht. Deze adviesnota’s zijn in september 2009 akkoord bevonden door de Raad van Korpschefs i.o. en door het Centraal Georganiseerd Overleg Politie. In de adviesnota’s wordt geadviseerd om aspiranten bij aanvang van de opleiding tot [functie] in te schalen in salarisschaal 6, trede 2 of 3 (landelijk beleid). 1.3. Betrokkenen zijn met ingang van 19 april 2010 ([betrokkene 1] en [betrokkene 2]) en 18 april 2011 ([betrokkene 3]) als zij-instromer begonnen met de opleiding tot [functie] bij de voormalige politieregio [regio] . Conform het landelijke beleid waren zij aangesteld in tijdelijke dienst voor de duur van de initiële opleiding, in salarisschaal 6, trede 3. Nadien hebben betrokkenen besluiten aangaande de voortzetting van hun tijdelijke dienstverband en de daarbij behorende salarisschaal ontvangen. Met ingang van 19 april 2013 ( [betrokkene 1] en [betrokkene 2] ) en 18 april 2014 ( [betrokkene 3] ) zijn betrokkenen aangesteld in vaste dienst. Betrokkenen hebben geen rechtsmiddelen aangewend tegen deze besluiten. 1.4. Bij brief van 4 december 2014 hebben betrokkenen verzocht met terugwerkende kracht tot de datum van aanstelling hun bezoldiging te verhogen om de verschillen in bezoldiging tussen de lichtingen waartoe zij behoren en waarop het landelijke beleid is toegepast en voorgaande lichtingen, waarop het regionale beleid is toegepast, op te heffen. Zij beroepen zich op het gelijkheidsbeginsel. Volgens betrokkenen is sprake van nieuwe feiten op grond waarvan moet worden teruggekomen van de inschaling die bij hun aanstellingsbesluiten is toegekend. 1.5. Bij besluit van 15 december 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluiten van 19 augustus 2015, heeft appellant het verzoek van betrokkenen afgewezen. Hieraan heeft appellant het volgende ten grondslag gelegd. Betrokkenen hebben geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden teruggekomen van de inschaling bij hun aanstellingsbesluiten en de daarop volgende bevorderingsbesluiten. De aanstellings- en inschalingssystematiek is op de juiste manier toegepast. Er is geen sprake van schending van het gelijkheids- en het vertrouwensbeginsel. De lichtingen vóór de lichting van betrokkenen zijn geworven onder andere aanstellingsvoorwaarden en informatie. Op de lichtingen vóór november 2009 was het regionale beleid van het korps [regio] van toepassing, op grond waarvan inschaling plaatsvond in schaal 6, trede 6. Per 19 oktober 2009 werd het in 1.2 genoemde landelijke beleid van kracht. Het regionale beleid is nog toegepast op de lichtingen van november 2009 en februari 2010, omdat deze lichtingen waren geworven onder de oude voorwaarden dan wel op basis van onjuiste voorinformatie. De lichtingen van ná februari 2010 zijn overeenkomstig het landelijke beleid ingeschaald. 2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van betrokkenen gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en appellant opgedragen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat appellant het herzieningsverzoek van betrokkenen (ook) inhoudelijk heeft beoordeeld. De rechtbank heeft de besluitvorming van appellant daarom getoetst als ware deze een beslissing op een eerste aanvraag. De besluiten van de korpsleiding van 11 september 2008 en 14 januari 2010 zijn volgens de rechtbank aan te merken als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De landelijke adviesnota’s van 4 juni 2009 en 11 augustus 2009 zijn geen beleidsregels in deze zin, omdat de nota’s niet zijn vastgesteld door de korpschef van de voormalige politieregio [regio] . In antwoord op vragen van de rechtbank heeft appellant te kennen gegeven de landelijke adviesnota’s vanaf februari 2010 bestendig te hebben toegepast en dat vanaf dat moment volledig in overeenstemming daarmee is gehandeld. Daarmee is volgens appellant sprake van een door de korpsleiding gehanteerde vaste gedragslijn. De rechtbank heeft overwogen dat een bestuursorgaan dient te handelen in overeenstemming met zijn beleidsregels, in dit geval de beleidsregels van 11 september 2008 en 14 januari 2010. Het is appellant niet toegestaan om - in het nadeel van betrokkenen - van zijn eigen beleid af te wijken op grond van door appellant ingeroepen en door hem als vaste gedragslijn getypeerd ongeschreven beleid. Dit betekent dat de aanstellingsbesluiten van betrokkenen onjuist zijn vanwege een onjuiste bezoldigingsgrondslag. 2.2. Voorts heeft de rechtbank appellant en de Staat veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan ieder van de betrokkenen wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 250,-. De rechtbank heeft appellant niet gevolgd in zijn stelling dat de termijnoverschrijding in de bezwaarfase voor rekening van betrokkenen dient te komen. 3.1. Bij de nadere besluiten van 7 augustus 2017 heeft appellant het bezwaar van betrokkenen gegrond verklaard en hun aanstellingsbesluiten van 2010 onderscheidenlijk 2011 gewijzigd door betrokkenen aan te stellen in salarisschaal 6, trede 6. De daarop volgende aanstellingsbesluiten van betrokkenen zijn eveneens gewijzigd en aangepast aan het gewijzigde startsalaris. Hierbij is meegedeeld dat deze gegrondverklaring en de daaraan verbonden rechtsgevolgen, waaronder de gedane betalingen, voorwaardelijk zijn. 4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling. 4.1.1. Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het herzieningsverzoek van betrokkenen inhoudelijk is beoordeeld. 4.1.2. Dit betoog slaagt niet. Hoewel appellant zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, is hij vervolgens overgegaan tot een volledige heroverweging van het herzieningsverzoek van betrokkenen. Zo is onder meer ingegaan op de toepassing van het regionale beleid en de landelijke adviesnota’s en op het beroep op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel, om tot de conclusie te komen dat geen sprake is van onjuiste bezoldigingsbesluiten. De rechtbank heeft daarom terecht de besluitvorming van appellant getoetst als ware dit het eerste besluit op de aanvraag. 4.2.1. Appellant heeft voorts betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de korpschef gehouden is het regionale beleid als omschreven in 1.1 toe te passen op betrokkenen. Dit betoog slaagt. 4.2.2. Voorop staat dat de bezoldiging van aspiranten is geregeld in artikel 3 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Het tweede lid geeft bepalingen over het salaris bij de aanstelling als aspirant. Bij de toepassing hiervan komt de korpschef, evenals diens voorganger de korpsbeheerder, geen vrijheid toe. Dit betekent dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor het in 1.1 en 1.2 genoemde regionale en landelijke beleid over de inschaling van aspiranten. Het regionale en landelijke beleid, waarbij ten gunste van de aspirant is afgeweken van artikel 3 van het Bbp, moet daarom worden aangemerkt als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV9383) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. 4.2.3. De korpschef heeft betrokkenen ingeschaald in overeenstemming met het in 1.2 weergegeven en vanaf de lichtingen ná februari 2010 toegepaste landelijke beleid. Het staat een bestuursorgaan vrij om zijn buitenwettelijk begunstigend beleid te wijzigen. Uit het in 4.2.2 genoemde toetsingskader volgt dat dit door de bestuursrechter als een gegeven moet worden aanvaard. Voorts volgt hieruit dat de bestuursrechter niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de adviesnota’s neergelegde beleid, met inbegrip van de keuze om dit vanaf 1 februari 2010 toe te passen, redelijk is. In het licht van deze toetsing is er evenmin ruimte voor beoordeling van het standpunt van betrokkenen dat het gewijzigde beleid leidt tot strijd met het gelijkheidsbeginsel. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3. Gelet op wat de korpschef in hoger beroep naar voren heeft gebracht, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de korpschef het landelijke beleid vanaf 1 februari 2010 niet consistent heeft toegepast. De rechtbank heeft dit niet onderkend. 4.3.1. Betrokkenen hebben in het incidenteel hoger beroep betoogd dat het niet inschalen conform het regionale beleid zoals is toegepast tot 1 februari 2010, in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij mochten erop vertrouwen dat zij wat salaris betreft gelijk gesteld zouden worden met eerdere lichtingen. In dit kader verwijzen betrokkenen naar de brief van 26 september 2012 van de commissaris van politie en naar de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 9 februari 2010 (Tweede Kamer, Vergaderjaar 2009-2010, 29 628, nr.190). 4.3.2. Dit betoog treft geen doel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet in ieder geval sprake zijn van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige, ongeclausuleerde toezegging van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan, die bij betrokkenen gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt dat zij met ingang van hun aanstelling in een hogere schaal/trede zouden worden geplaatst. Aan deze vereisten is niet voldaan. Uit de in 4.3.1 genoemde brieven blijkt niet van een zodanige toezegging dat die bij betrokkenen de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat zij zouden worden ingeschaald conform het regionale beleid. Dat ten tijde van het aangaan van de aanstelling - nog - onduidelijkheid bestond omtrent de financiële arbeidsvoorwaarden zoals die komen te luiden bij de nieuwe opleidingsstructuur kan hieraan niet afdoen, temeer nu ook in dit kader niet is gebleken van een toezegging op grond waarvan bij betrokkenen de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat inschaling zou gaan plaatsvinden overeenkomstig het regionale beleid. 4.4. Tot slot heeft appellant nog betoogd dat de rechtbank hem ten onrechte heeft veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan betrokkenen wegens overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase. Dit betoog treft geen doel. Wat appellant in dit kader heeft aangevoerd in hoger beroep vormt in essentie een herhaling van wat hij in beroep naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak helder gemotiveerd dat er geen reden is de overschrijding van de bezwaartermijn aan betrokkenen toe te rekenen. De Raad ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank. 4.5. Gelet op wat is overwogen in 4.1.1 tot en met 4.4 slaagt het hoger beroep van appellant en slaagt het incidenteel hoger beroep van betrokkenen niet. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, behoudens voor zover daarbij het verzoek om schadevergoeding is toegewezen en beslissingen zijn gegeven over de vergoeding van proceskosten en het griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen van betrokkenen ongegrond verklaren. Daarmee is tevens de grondslag komen te ontvallen aan de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluiten van 7 augustus 2017. 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.