ECLI:NL:CRVB:2017:2808

15/6869 WWB, 15/6870 WWB, 15/6871 WWB Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 8 september 2015, 14/2951, 14/2863, 15/137 en 15/139 (aangevallen uitspraak) Partijen: [Appellante] (appellante) en [appellant] (appellant), beiden te [woonplaats] het college van burgemeester en wethouders van Almelo (college) Datum uitspraak: 15 augustus 2017

Namens appellanten heeft mr. A.F. van den Berg, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2017. Namens appellanten is mr. Van den Berg verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door H.M.M. Adema.

1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Appellante ontving sinds 16 januari 2012 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellant ontving sinds 18 oktober 2002 een arbeidsongeschiktheidsuitkering. 1.2. Naar aanleiding van een anonieme melding heeft de sociale recherche Twente een onderzoek ingesteld naar de leefsituatie van appellanten. In afwachting van de uitkomsten van het onderzoek heeft het college de betaling van de bijstand van appellante met ingang van 1 januari 2014 geblokkeerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport dat op 30 januari 2014 is ondertekend en gesloten. 1.3. De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 8 april 2014 de bijstand van appellante met ingang van 1 juni 2013 in te trekken en de over de periode van 1 juni 2013 tot en met 31 december 2013 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 9.693,53 bruto van appellante terug te vorderen. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd in de woning van appellante zonder dat appellante daar melding van heeft gemaakt bij het college. Hierdoor heeft appellante geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. 1.4. Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college het in 1.3 vermelde bedrag mede van appellant teruggevorderd, op de grond dat appellant hoofdelijk aansprakelijk is voor de terugbetaling van de over de in 1.3 vermelde periode gemaakte kosten van aan appellante ten onrechte betaalde bijstand. 1.5. Appellanten hebben zich op 1 april 2014 gemeld om bijstand aan te vragen naar de norm voor gehuwden. Op 8 mei 2014 hebben zij de aanvraag ingediend voor bijstand met terugwerkende kracht tot 1 januari 2014. Bij besluit van 19 mei 2014 heeft het college appellanten bijstand ingevolge de WWB naar de norm voor gehuwden verleend met ingang van 1 april 2014. 1.6. Bij besluit van 16 september 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren tegen de besluiten van 8 april 2014 en 14 april 2014 ongegrond verklaard. Aan bestreden besluit 1 heeft het college ten grondslag gelegd dat niet langer in geschil is dat appellanten een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Hierdoor had appellante geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Het college ziet geen aanleiding om de terugvordering te matigen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten niet hebben aangetoond dat het totale inkomen van appellanten lager was dan de bijstandsnorm voor gehuwden, omdat de hoogte van de inkomsten en het vermogen van appellant niet bekend zijn. 1.7. Bij besluit van 24 september 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 19 mei 2014 ongegrond verklaard. Het college heeft het standpunt ingenomen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de bijstand met terugwerkende kracht moet worden verleend. 1.8. Bij besluit van 2 december 2014 (bestreden besluit 3) heeft het college aan appellante een boete opgelegd van € 5.450,-, zijnde 75% van het benadelingsbedrag van € 7.258,04. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van grove schuld. Tegen dit besluit heeft appellante met instemming van het college rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellanten tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en herroepen voor zover aan appellant een boete is opgelegd en de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten voor het overige ongegrond verklaard en in zoverre de boete jegens appellante in stand gelaten, met veroordeling van het college in de proceskosten. 3. Appellanten hebben zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover de beroepen ongegrond zijn verklaard. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Tussen partijen is de intrekking van de bijstand van appellante vanaf 1 juni 2013 in verband met schending van de inlichtingenverplichting niet in geschil. De (mede)terugvordering 4.2.1. Appellanten hebben aangevoerd dat het college niet gerechtigd was het gehele bedrag dat over de periode van 1 juni 2013 tot en met 31 december 2013 (periode in geding) aan bijstand aan appellante is betaald terug te vorderen, omdat het gezamenlijk inkomen van appellanten lager was dan de bijstandsnorm voor gehuwden, zodat zij over de periode in geding recht zouden hebben gehad op aanvullende bijstand. Deze beroepsgrond slaagt. 4.2.2. Als de betrokkene in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet bij het bijstandverlenend orgaan heeft gemeld dat hij een gezamenlijke huishouding voert en hem als gevolg daarvan ten onrechte bijstand naar de norm voor een alleenstaande is verleend, is het bijstandverlenend orgaan in beginsel gehouden de over de betrokken periode gemaakte kosten van bijstand volledig van hem terug te vorderen. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat, ook als hij zijn verplichting tot het geven van inlichtingen wel naar behoren zou zijn nagekomen, volledige, althans aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden over die periode zou zijn verstrekt (zie de uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:995). 4.2.3. Appellant ontving in de periode in geding een arbeidsongeschiktheidsuitkering tot een bedrag dat varieerde tussen € 811,93 en € 814,54 per maand. Dit is minder dan de bijstandsnorm voor gehuwden. 4.2.4. Appellant verhuurde sinds 1 oktober 2013, volgens de door hem afgelegde verklaring tijdens een verhoor op 23 januari 2014, de door hem gehuurde flat aan twee Poolse mannen en twee Poolse vrouwen. Hij ontving daarvoor geld. Nu appellant van de ontvangsten geen concrete en verifieerbare gegevens heeft overgelegd, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat zij over de periode tussen 1 oktober 2013 en 31 december 2013 recht op aanvullende bijstand zouden hebben gehad. Het college was dan ook gehouden de over deze periode gemaakte kosten van bijstand volledig terug te vorderen. 4.2.5. Er zijn evenwel geen aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat ook over de periode van 1 juni 2013 tot en met 30 september 2013 sprake is geweest van inkomsten uit verhuur van de flat van appellant dan wel van andere inkomsten dan de onder 4.1.3 genoemde arbeidsongeschiktheidsuitkering. In het bijzonder kan de omstandigheid dat appellant de door hem gehuurde flat in de periode tussen 1 april 2014 en 10 oktober 2014 verhuurde aan derden niet als zo’n aanknopingspunt dienen, nu dit een latere periode betreft. Zoals het college desgevraagd ter zitting heeft bevestigd, zijn er evenmin aanknopingspunten voor het standpunt dat in de periode van 1 juni 2013 tot en met 30 september 2013 sprake is geweest van vermogen boven de voor appellanten geldende vermogensgrens. Daarom moet als vaststaand worden aangenomen dat aan appellanten tussen 1 juni 2013 en 30 september 2013 aanvullende bijstand naar de norm voor gehuwden zou zijn verleend als zij destijds een daartoe strekkende aanvraag zouden hebben ingediend. Het college was gelet hierop niet gerechtigd het volledige bedrag van de over de periode van 1 juni 2013 tot en met 30 september 2013 gemaakte kosten van bijstand van appellanten (mede) terug te vorderen.

De Centrale Raad van Beroep - vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de terugvordering van appellante, de medeterugvordering van appellant en het bedrag van de aan appellante opgelegde boete betreft; - verklaart het beroep tegen het besluit van 16 september 2014 gegrond en vernietigt het besluit van 16 september 2014, voor zover het betreft de hoogte van het door het college van appellante teruggevorderde en van appellant mede teruggevorderde bedrag; - draagt het college op in zoverre een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 8 april 2014 en 14 april 2014 te nemen en bepaalt dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld; - verklaart het beroep tegen het besluit van 2 december 2014 gegrond en vernietigt het besluit van 2 december 2014, voor zover daarbij het bedrag van de aan appellante opgelegde boete is vastgesteld op € 5.450,-; - draagt het college op het bedrag van de aan appellante opgelegde boete opnieuw vast te stellen; - bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige; - veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag van € 990,-; - bepaalt dat het college het door appellanten in beroep in de zaken 14/2863 en 15/137 betaalde griffierecht van € 90,- en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 123,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en J.L. Boxum en J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van L.L. van den IJssel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2017. (getekend) P.W. van Straalen (getekend) L.L. van den IJssel HD

Het college had het bedrag van de terugvordering over die periode moeten beperken tot het verschil tussen de aan appellante verstrekte bijstand en de gehuwdennorm minus de arbeidsongeschiktheidsuitkering van appellant. 4.2.6. De rechtbank heeft wat is overwogen in 4.2.5 niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover het de (mede)terugvordering betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover het de (mede)terugvordering betreft. In dit geval kan het geschil niet finaal worden beslecht. Het gaat, gelet op wat in 4.2.5 is overwogen, om een financiële uitwerking die de Raad bij gebreke aan toereikende gegevens zelf niet kan maken. Het college zal worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 8 april 2014 en 14 april 2014, voor zover het de hoogte van het (mede)teruggevorderde bedrag betreft. De toekenning van bijstand 4.3.1. Appellanten hebben aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan bijstand met terugwerkende kracht tot 1 januari 2014 moet worden verleend. Dat is het geval omdat het college hen niet tijdig heeft geïnformeerd over de blokkering per 1 januari 2014, waardoor hen de mogelijkheid van bezwaar tegen de blokkering is ontnomen. Zij hebben na het besluit van 8 april 2014 wel zo spoedig mogelijk opnieuw bijstand aangevraagd. Deze beroepsgrond slaagt niet. 4.3.2. Volgens vaste rechtspraak inzake toepassing van de artikelen 43 en 44 van de WWB (uitspraak van 21 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8690) bestaat in beginsel geen recht op bijstand over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of - in voorkomende gevallen - een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Van zulke omstandigheden kan sprake zijn als komt vast te staan dat betrokkene al eerder een aanvraag om bijstand heeft ingediend of indien is gebleken dat betrokkene op enigerlei wijze actie in de richting van het college heeft ondernomen die tot het innemen van een daartoe strekkende aanvraag had moeten leiden. 4.3.3. In wat appellanten hebben aangevoerd zijn geen bijzondere omstandigheden gelegen die verlening van bijstand naar de norm voor gehuwden over een periode vóór 1 april 2014 rechtvaardigen. De bekendheid van appellante met de blokkering van het recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande is hierbij niet van belang. De blokkering belette appellanten immers niet om het college te melden dat zij een gezamenlijke huishouding voerden en ook niet om een verzoek in te dienen om de bijstand naar de norm voor een alleenstaande te wijzigen naar bijstand naar de norm voor gehuwden. Dat appellanten dit verzoek niet hebben gedaan dient voor hun risico te blijven. 4.3.4. Het hoger beroep voor zover dit ziet op bestreden besluit 2 slaagt niet. De aangevallen uitspraak zal in zoverre worden bevestigd. De boete 4.4.1. Uit 4.1 volgt dat appellanten erkennen en dus staat vast dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze schending kan appellante ook een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de WWB een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag. 4.4.2. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van de Raad van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, de tekst van artikel 18a van de Participatiewet en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden. 4.4.3. Uit de in 4.4.2 vermelde rechtspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. 4.4.4. Het college heeft ter zitting bij de Raad desgevraagd geantwoord dat het geen feiten kan aanvoeren waaruit volgt dat sprake is van grove schuld, zodat er geen rechtvaardiging is voor afwijking naar boven van het percentage van 50% van het benadelingsbedrag. Dit betekent dat het hoger beroep ook met betrekking tot de boete slaagt en dat de aangevallen uitspraak eveneens zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de aan appellante opgelegde boete betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het bedrag van de aan appellante opgelegde boete is vastgesteld op € 5.450,-. 4.4.5. Uit 4.2.6 volgt dat het college het bedrag van de terugvordering opnieuw moet vaststellen. Dit betekent dat ook het benadelingsbedrag opnieuw moet worden bepaald en dat de Raad daarom niet met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf het bedrag van de boete kan vaststellen. Het college zal daarom worden opgedragen de hoogte van de boete opnieuw vast te stellen. Met het oog daarop wordt nog het volgende overwogen. 4.4.6. De door appellante gestelde omstandigheid dat appellant al eerder bij haar had verbleven en dat het college daarvan op de hoogte was zonder dat dit gevolgen had voor haar uitkering, vormt geen grond om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Ook overigens bestaat geen aanleiding verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Er dient daarom te worden uitgegaan van “gewone” verwijtbaarheid, waardoor in beginsel een boete van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen. 4.4.7. Omdat een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt, rekening moet houden met de draagkracht van de overtreder en daarbij acht moet slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete (vergelijk de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:10), behoeft wat is aangevoerd met betrekking tot de draagkracht hier geen bespreking.