ECLI:NL:CRVB:2016:2710

15/1002 AW Datum uitspraak: 14 juli 2016 Centrale Raad van Beroep Enkelvoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 december 2014, 14/5143 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) de korpschef van politie (korpschef) Namens appellant heeft mr. P. de Haas hoger beroep ingesteld. De korpschef heeft een verweerschrift ingediend. Namens appellant is het hoger beroep nader aangevuld en een nader stuk ingediend. De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld op de zitting van 21 januari 2016. Namens appellant zijn verschenen mr. De Haas, E.A. Dessing en L.M. Mourik. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot, mr. V. de Kruijf-Stellaard en R.M.M. Paulssen. Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen de gelegenheid te geven de uitkomst af te wachten van overleg in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP). Partijen hebben hun standpunten nader uiteengezet. De meervoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de enkelvoudige kamer. Het onderzoek ter zitting is hervat op 2 juni 2016. Namens appellant zijn verschenen drs. P.J. van Haastert en H. Hoff. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot, mr. V. de Kruijf-Stellaard en R.M.M. Paulssen. De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend, in tegenwoordigheid van M.S. Boomhouwer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2016. (getekend) B.J. van de Griend (getekend) M.S. Boomhouwer HD 1.1. Voor het kader en de van toepassing zijnde regelgeving betreffende dit hoger beroep verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663. 1.2. De uitgangspositie van appellant voor de omzetting naar het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) is vastgesteld op de functie van Docent C, salarisschaal 9. 1.3. Op 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellant besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van Docent B, met als vakgebied Docenten, gewaardeerd in salarisschaal 9. Bij besluit van 12 juni 2014 (bestreden besluit) is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 3. Appellant heeft de juistheid van die uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 4.1. Appellant heeft betoogd dat de rechtbank de transponeringstabel, behorende bij de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling) ten onrechte heeft aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift en dat deze niet als grondslag voor het bestreden besluit had mogen dienen. De rechtsvragen die met dit betoog worden opgeworpen, heeft de Raad al beantwoord in zijn onder 1.1 genoemde uitspraken van 1 juni 2015. De overwegingen in die uitspraken, waarbij de Raad blijft, zijn ook in dit geval van toepassing, zodat het betoog reeds hierom faalt. 4.2.1. Appellant heeft betoogd dat de korpschef bij de keuze voor het domein Ondersteuning in strijd heeft gehandeld met artikel 3, vierde lid, van de Regeling, nu de korpschef ten onrechte niet de door de Regeling voorgeschreven volgorde heeft gehanteerd, waarbij eerst het meest vergelijkbare domein dient te worden bepaald en vervolgens pas het meest vergelijkbare vakgebied. Appellant heeft in dit verband gewezen op de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 mei 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:4736. 4.2.2. Appellant heeft met dit betoog niet aannemelijk gemaakt dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied. Uit de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013 (Handleiding) kan niet worden afgeleid dat daarin een van de Regeling afwijkende - door de korpschef in het onderhavige geval gevolgde - volgorde is voorgeschreven. Ook anderszins is van strijd met artikel 3, vierde lid, van de Regeling niet gebleken. Appellants stelling dat bij de matching niet de door de Regeling dwingend voorgeschreven volgorde is gehanteerd, vindt ook geen steun in het functievergelijkingsformulier waarin de motivering van de bestreden matching is opgenomen. Volgens dit formulier is voor het domein Ondersteuning als het meest vergelijkbare gekozen omdat uit de korpsfunctie(beschrijving) blijkt dat een bijdrage wordt geleverd aan een effectief en efficiënt werkende politieorganisatie, terwijl tegelijkertijd uit de korpsfunctie(beschrijving) blijkt dat geen of een beperkte bijdrage wordt geleverd aan operationele politietaken. Blijkens het formulier is binnen dit domein vervolgens gekozen voor het vakgebied docenten op grond van de daarbij weergegeven - onder 4.3.4 nader aan te halen - motivering. Voor de keuze van de LFNP-functie binnen het vakgebied is in overeenstemming met de toepasselijke regelgeving de salarisschaal bepalend geacht. Het betoog slaagt niet. 4.3.1. Appellant heeft betoogd dat het resultaat van de matching kennelijk onjuist en daardoor onhoudbaar is te achten. Hij heeft daartoe in de eerste plaats aangevoerd dat wat betreft de korpsfunctie van Docent C niet het domein Ondersteuning het meest vergelijkbaar is, maar het domein Uitvoering. Zijn werkzaamheden zijn geheel of ten dele gelegen in het uitvoerende domein, zodat de door de materiële wetgever bewust gemaakte keuze om docenten te matchen in het domein Ondersteuning een niet voor de hand liggende keuze is. 4.3.2. Volgens de beleidsregel Instructie organieke matching (Stcrt. 2012, nr. 10411, zoals nadien gewijzigd, Stcrt. 2013, nr. 12776), voor zover hier van belang, gelden voor de domeinen Uitvoering en Ondersteuning de volgende definities: “Het domein Uitvoering draagt in de zin van het LFNP bij aan één van de vakgebieden vallend onder dit domein, te weten: Beveiliging, G(ebieds) G(ebonden) P(olitie), Informantenrunner, Intelligence, Interventie, Meldkamer, Observatie, Tactische Opsporing, Forensische Opsporing, Luchtvaart, Intake & Service en Operationeel Specialismen. Het domein Uitvoering levert een directe bijdrage aan operationele politietaken, en staat daarmee in rechtstreeks verband met de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding), de openbare orde en veiligheid en/of leefbaarheid in de samenleving. Het domein Ondersteuning draagt in de zin van het LFNP bij aan één van de vakgebieden vallend onder dit domein, te weten: Bedrijfsvoering Specialismen, Gespecialiseerde Ondersteuning, Administratie en Secretariaat, Scheepvaart, Techniek, H(uisvesting) S(ervices) en M(iddelen), Onderzoek & Kennisontwikkeling en Docenten. Het domein Ondersteuning levert een bijdrage aan een effectief en efficiënt werkende politieorganisatie, terwijl tegelijkertijd geen of een beperkte directe bijdrage wordt geleverd aan operationele politietaken en daarmee niet in rechtstreeks of onvoldoende verband staat met de handhaving van de rechtsorde” 4.3.3. De functie van Docent C is blijkens de korpsfunctiebeschrijving in het bijzonder gericht op het geven van training, instructie en theorielessen op het brede gebied van (integrale) beroepsvaardigheden, praktijkbegeleiding en voortgezette opleidingen, alsmede het inhoudelijk samenstellen van de lesstof en leermiddelen. 4.3.4. Blijkens het functievergelijkingsformulier is binnen het domein Ondersteuning gekozen voor het vakgebied Docenten op grond van de volgende overwegingen: “Docenten dragen bij aan een effectieve en efficiënte organisatie door cursisten op te leiden tot competente medewerkers, die daarmee beschikken over politiespecifieke kennis, vaardigheden, en gedragskenmerken (competenties), in overeenstemming met de gevraagde deskundigheid in hun (beoogde) functie, voor nu en in de toekomst. Docenten ontwikkelen onderwijspakketten, die nauw aansluiten aan de actuele deskundigheidsvereisten in vastgestelde functies van de Nederlandse Politie. Voor dit vakgebied is gekozen, omdat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden uit de korpsfunctie hiermee het meest vergelijkbaar is.” 4.3.5. De kern van de korpsfunctie van appellant bestaat - zo volgt uit 4.3.3 - uit kennisoverdracht. De stelling van appellant dat hij dagelijks aan het werk is binnen het operationele politiewerk leidt, nu deze stelling geen steun vindt in de korpsfunctiebeschrijving, niet tot een ander oordeel. Voor zover de feitelijke situatie zou afwijken van de beschrijving van de korpsfunctie, geldt dat de functiebeschrijving leidend is bij de matching en dat het voor rekening en risico van appellant komt dat hij heeft berust in het besluit van 21 oktober 2011 tot vaststelling van zijn uitgangspositie. Blijkens pagina 50 van de Handleiding is het wezenskenmerk van een docent de overdracht van kennis en/of het aanleren van vaardigheden. Indien uit een korpsfunctiebeschrijving blijkt dat in overwegende mate sprake is van de hiervoor bedoelde elementen, is het domein Ondersteuning, vakgebieden Docenten, het meest vergelijkbaar. Dat het domein Ondersteuning het meest vergelijkbaar is, volgt uit de keuze zoals gemaakt in het systeem LFNP. In dit domein komt immers het vakgebied Docenten voor. Dat een docent mogelijkerwijze deelneemt of ter plaatse doceert aan de (dagelijkse) politiepraktijk en/of zelf risico loopt in het kader van praktijklessen, maakt vorenstaande niet anders, gelet op meergenoemde systeemkeuze, aldus de Handleiding. Gelet op de korpsfunctiebeschrijving, de toelichting in de Handleiding alsmede de in het functievergelijkingsformulier gegeven motivering, acht de Raad de keuze voor het domein Ondersteuning voldoende (inzichtelijk) gemotiveerd. 4.3.6. De Raad verwerpt eveneens het betoog van appellant dat in zijn geval aanleiding bestaat voor een zogeheten dubbele match, waarbij twee LFNP-functies worden vastgesteld als de meest vergelijkbare. Blijkens de meergenoemde Handleiding (pagina 13), voor zover hier van belang, is een dubbele match aangewezen in de als uitzonderlijk te beschouwen situatie waarin sprake is van een korpsfunctiebeschrijving met twee hoofdbestanddelen die qua omvang elk precies de helft van de functie omvatten. Aan deze voorwaarde is in het geval van appellant niet voldaan. 4.3.7. Appellant heeft een beroep gedaan op de uitkomst van het in het CGOP gevoerde overleg en aangevoerd dat de korpschef heeft erkend dat de bestreden matching van meet af aan onjuist is geweest. Appellant heeft er in dit verband op gewezen dat matchingsbesluiten als het onderhavige bij IBT-docenten en rijinstructeurs van de Politieacadernie veel onrust hebben veroorzaakt, aangezien deze groep medewerkers in het domein Ondersteuning en niet, zoals was bepleit, in het domein Uitvoering is gematcht. Deze onrust heeft geleid tot het formeren van een ‘oplosgroep’, met daarin onder meer vertegenwoordigers van de 1BT-docenten, de vakbonden en de korpsleiding, Deze oplosgroep heeft een rapport uitgebracht dat vervolgens, voorzien van aanbevelingen, aan de korpsleiding is aangeboden. Appellant heeft de Raad bij brief van 13 januari 2016 bericht dat de korpsleiding “bij besluit” heeft laten weten dat zij de problematiek aangaande de IBT-docenten en rijinstructeurs van de Politieacadernie inmiddels heeft erkend en dat er, in afwachting van onderhoud aan het LFNP, voor dit moment gekozen zal worden voor een zogenoemde dubbele LFNP-matching. Voornoemd besluit zal in het CGOP worden besproken en aldaar zal ook worden onderhandeld over de mate van terugwerkende kracht en de toekenning van OVW (Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden)-punten, aldus de brief. Het door appellant als bijlage meegezonden, ongedateerde, besluit van de korpsleiding, met als onderwerp: “Besluit Korpsleiding over Adviesrapport Oplosgroep IBT”, vermeldt - voor zover hier van belang - het volgende: “[…] duidelijk [is] dat het rapport van de Oplosgroep IBT onverkort wordt overgenomen en dat [er] daarmee erkenning is voor de problematiek. Bevestigd wordt dat het huidige LFNP onvoldoende is ingericht voor de specifieke IBT-werkzaamheden en dat daarvoor een structurele oplossing nodig is, namelijk aanpassing en onderhoud van het LFNP. Die structurele oplossing kan echter niet op korte termijn gerealiseerd worden omdat aanpassing van het LFNP pas na de reorganisatie kan worden gestart en een langere doorlooptijd heeft. Daarom is gekozen voor een tussenoplossing. Voor die tussenoplossing wordt het advies uit dit rapport (‘dubbele aanstelling’) door de KL overgenomen. Zoals […] is aangegeven, zal het voorgenomen besluit van de KL moeten worden voorgelegd aan het CGOP. De KL heeft besloten ook de beslispunten ‘ingangsdatum besluit’ en ‘vast te stellen rato OVW’ ter bespreking in het CGOP te agenderen. Over deze twee punten heeft de KC nu dus geen besluit genomen. Besluit KL […]: 1) […] 2) geeft opdracht aan de directie HRM om in het geplande onderhoud van het LFNP onderzoek te doen naar de mogelijkheid tot het opnemen van een LFNP-functie(s) in het Domein Uitvoering met inzet & inbreng op het vakgebied OBT (IBT en R&R); met andere woorden een docent die nog meer actief is in de operatie. 3) geeft opdracht aan de dienst HRM […] om een voorstel tot aanpassing van de inrichting OBT op te stellen indachtig het voorstel van de oplosgroep. […] 4) stemt in met het voorstel om de docenten die in de operatie actief zijn een dubbele aanstelling te geven; aanstelling op Docent-A / Senior-GGP (S-8) en op Docent-B / Operationeel Expert-GGP (S-9). 5) geleidt dit voorstel ter verdere besluitvorming door naar het CGOP. Tijdens de behandeling in het CGOP zullen ook de verdere condities, waaronder de ingangsdatum en de vast te stellen rato van OVW-punten, worden besproken.” 4.3.8. Bij brief van 22 februari 2016 heeft de korpschef de Raad desgevraagd bericht over de uitkomst van het in het CGOP gevoerde overleg en heeft de korpschef zijn standpunt nader uiteengezet. In de brief is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld: “Op […] 4 februari 2016 is in het […] CGOP […] op constructieve wijze gesproken over de OBT docenten (lBT en Rijvaardigheid & Rijveiligheid). Ook de “terugwerkende kracht” van eventuele OVW-periodieken stond op de agenda. De werkgever heeft het voorstel gedaan om te kiezen voor een structurele/duurzame oplossing in plaats van te werken met de tussenoplossing van een “dubbele aanstelling”, indien de structurele oplossing binnen een zo kort mogelijke termijn tot stand kan worden gebracht. Deze termijn moet liggen vóór het moment waarop medewerkers hun formele plaatsing ontvangen in de personele reorganisatie van de politie. […] Het onderhoud van het LFNP zal plaatsvinden binnen het stelsel van afspraken van “dynamisch beheer en onderhoud” […]. De inschatting van de partijen is dat het net zoveel tijd kost om de “tussenoplossing” van een dubbele aanstelling te realiseren als de structurele oplossing. Daarom is de meerwaarde van de tussenoplossing niet meer aanwezig. De politievakbonden hebben aangegeven in te kunnen stemmen met de structurele oplossing en de gestelde termijn zoals voorgesteld door de werkgever. […] Daarnaast is gesproken over het onderwerp “terugwerkende kracht” van eventuele OVW-periodieken. Op grond van de afspraken die zijn gemaakt rondom de invoering van het LFNP is er juridisch gezien geen ruimte voor terugwerkende kracht. Wel heeft de werkgever de mogelijkheid om medewerkers op andere wijze te compenseren voor de achterliggende periode. Dit is een eigenstandige verantwoordelijkheid van de werkgever. Binnen de rechtspositie bestaan daar geëigende instrumenten voor. […] De politievakbonden hebben de werkgever er op gewezen dat op dit punt op verschillende momenten en door verschillende leidinggevenden uitspraken zijn gedaan. Hierdoor kunnen ten aanzien van dit onderwerp wel de nodige verwachtingen zijn gewekt naar de betreffende medewerkers. De partijen komen op korte termijn bij elkaar om invulling te geven aan bovenstaande afspraken. […] Op […] 5 februari voerde de korpsleiding een constructief gesprek met een vertegenwoordiging van de docenten IBT en R&R over de uitkomst van het Centraal Georganiseerd Overleg Politie op 4 februari. […] De vertegenwoordigers reageerden met begrip op het bereikte resultaat en koppelen dit terug aan hun achterban. Afgesproken is dat de Dienst HRM en Directie HRM samen een tijdsplanning opstellen om voor 1 juli 2016 de uitwerking van de CGOP-afspraken gereed te hebben.” 4.3.9. Appellant heeft bij brief van 24 februari 2016 gereageerd op de onder 4.3.8 weergegeven brief. Appellant heeft erkend dat de laatstgenoemde brief een juiste weergave is van de stand van zaken. Hij heeft echter betwist dat er juridisch gezien geen ruimte is voor terugwerkende kracht en heeft voorts naar voren gebracht dat de korpschef de problematiek ten aanzien van de LFNP-matching van IBT-docenten en rijinstructeurs van de Politieacadernie weliswaar heeft erkend en dat er op korte termijn een oplossing valt te verwachten waardoor appellant en zijn collega’s de toekomst met vertrouwen tegemoet zien. De erkenning door de korpschef is echter nog niet volledig te noemen; dit is pas het geval als de korpschef overgaat tot een financiële compensatie over de afgelopen jaren, tot maximaal 1 januari 2010, aldus appellant. 4.3.10. De in 4.3.7 en 4.3.8 aangehaalde documenten laten zien dat er in CGOP vooralsnog geen definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden over de problematiek ten aanzien van de LFNP-matching van IBT-docenten en rijinstructeurs van de Politieacadernie. De Raad is, met de korpschef, van oordeel dat de in het vooruitzicht gestelde structurele/duurzame oplossing - welke raakt aan de toekomstige uitgangspositie van appellant in het kader van de personele reorganisatie - losstaat van de thans bestreden besluitvorming. Zoals ter zitting is benadrukt, behelst deze oplossing geen aanpassing van de bestaande matchingbesluiten, maar het creëren van nieuwe, voor de toekomst geldende LFNP-functies, die meer raakvlakken met de operatie zullen kennen dan de docentfuncties die thans in het LFNP zijn opgenomen. Een en ander heeft aldus geen betrekking op de overgang naar een functie uit het LFNP en dient daarom bij de beoordeling of aannemelijk is gemaakt dat de matching (anderszins) een onhoudbaar resultaat kent geen rol te spelen (vergelijk de uitspraak van 19 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4162). 4.3.11. Het door appellant gedane beroep op de uitkomst van het in het CGOP gevoerde overleg slaagt dus niet. Daarvan uitgaande, en in aanmerking genomen dat het hoofdbestanddeel van de korpsfunctie van appellant bestaat uit het bijbrengen van vaardigheden, heeft de korpschef op goede gronden de LFNP-functie van Docent B, met als vakgebied Docenten, aan appellant toegekend. De enkele stelling dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende voor de conclusie dat het resultaat van de matching (anderszins) onhoudbaar is te achten. 4.4. Het betoog van appellant dat zijn beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Regeling ten onrechte is verworpen, slaagt evenmin. De korpschef heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door appellant naar voren gebrachte omstandigheden niet leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard en dat evenmin sprake is van een bijzondere situatie in de zin van deze bepaling. Uit de meergenoemde Handleiding volgt dat het een bewuste keuze is geweest om docenten onder te brengen in het domein Ondersteuning. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Dit volgt ook uit de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling, waarin het grote belang is benadrukt van een juiste vaststelling van de uitgangspositie. De Raad verwijst naar zijn onder 1.1 genoemde uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550. Nu appellant heeft berust in het besluit van 21 oktober 2011 tot vaststelling van zijn uitgangspositie is zijn uitgangspositie op 31 december 2011 in rechte komen vast te staan. 4.5. Het hoger beroep slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Slotoverwegingen 4.6. Ter zitting is namens de korpschef desgevraagd te kennen gegeven dat deze uitspraak geen nadelige gevolgen zal hebben voor (de voortgang van) het overleg in het CGOP. De korpschef heeft ter zitting als gezegd benadrukt dat de matching enerzijds en het overleg in het CGOP anderzijds als twee gescheiden trajecten moeten worden gezien. De Raad gaat er dan ook vanuit dat de korpsleiding alsnog zal bezien of IBT-docenten en rijinstructeurs van de Politieacadernie, in het licht van wat onder 4.3.8 is overwogen, (op andere wijze) kunnen worden gecompenseerd (voor de achterliggende periode). 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.