ECLI:NL:CRVB:2016:13

15/2448 WWB Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 februari 2015, 13/8146 en 14/655 (aangevallen uitspraak) Partijen: [appellant] te [woonplaats] (appellant) het college van burgemeester en wethouders van [woonplaats] (college) Namens appellant heeft mr. F. Ergec, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Mr. Ergec heeft nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2015, gevoegd met de zaken 14/6971 WWB en 15/2421 WWB. Appellant, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door mr. Ergec. Het college, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J. de Wit. In de zaken 14/6971 WWB en 15/2421 WWB wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan. De Centrale Raad van Beroep: - bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten; - wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af. Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.F. Bandringa en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2016. (getekend) R.H.M. Roelofs (getekend) R.G. van den Berg HD 1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden. 1.1. Appellant ontving ten tijde hier van belang bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. 1.2. De consulent van appellant bij de afdeling Sociale Zaken en Werk van de gemeente [woonplaats] heeft gerapporteerd dat appellant hem op 26 april 2013 telefonisch heeft gemeld dat hij met ingang van februari 2013 een krantenwijk had. Van de inkomsten daaruit heeft appellant niet eerder opgave gedaan. Tijdens een gesprek dezelfde dag in het kader van de arbeidsre-integratie heeft appellant verklaard dat hij het vorige jaar en het begin van 2013 een krantenwijk heeft gehad, wat hij niet volhield vanwege knieklachten. Appellant heeft toegelicht dat hij eind 2011 van zijn fiets is gereden, waarbij een auto over zijn linkerknie is gereden en dat hij daarvan hij nog steeds last heeft. Vervolgens is de consulent na het opvragen van gegevens bij De Persgroep Distributie (De Persgroep) gebleken dat appellant op 21 januari 2011 een overeenkomst als bezorger van een krant heeft gesloten. De consulent heeft tevens de beschikking gekregen over de aan appellant gerichte betalingsoverzichten van De Persgroep waaruit blijkt dat vanaf januari 2011 bedragen, oplopend tot € 541,36 per vier weken, in totaal € 4.290,64 in 2011, € 5.716,42 in 2012 en € 2.077,63 in de eerste maanden van 2013, op de bankrekening van appellant zijn gestort. 1.3. Deze onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 2 juli 2013 de bijstand van appellant met ingang van 1 januari 2011 te herzien in die zin dat zijn inkomsten van De Persgroep alsnog op de bijstand in mindering zijn gebracht en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 13.150,60 bruto (over de jaren 2011 en 2012) en € 1.850,65 netto (over 2013) van appellant teruggevorderd. Bij besluit van 13 november 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 2 juli 2013 ongegrond verklaard. 1.4. Bij besluit van 9 augustus 2013 heeft het college aan appellant een boete van € 1.850,65 opgelegd op de grond dat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet op tijd zijn inkomsten bij De Persgroep op te geven, waardoor hij (in 2013) € 1.850,65 teveel aan bijstand heeft ontvangen. Bij besluit van 23 december 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 9 augustus 2013 ongegrond verklaard. 1.5. Bij besluit van 10 februari 2014 (bruteringsbesluit) heeft het college het per 1 januari 2014 openstaande saldo van € 1.850,65 verhoogd met het bedrag aan loonheffing van € 1.086,89, waardoor de vordering over 2013 € 2.937,54 bruto bedraagt. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 en het bruteringsbesluit ongegrond verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, het besluit van 9 augustus 2013 herroepen, de boete vastgesteld op € 930,-, bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 2 en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. 3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 en het bruteringsbesluit ongegrond is verklaard en de boete is vastgesteld op € 930,-. Tevens heeft appellant verzocht om schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Herziening en terugvordering 4.1. Appellant stelt dat het college op de hoogte was van zijn werkzaamheden als dagbladbezorger bij De Persgroep, wat blijkt uit het door hem op 25 september 2012 ingeleverde curriculum vitae (cv) en uit de opgestelde rapportage inzake het Plan van aanpak Sollicitatie-Activering (rapportage). Volgens appellant heeft het college destijds bovendien al een korting op zijn bijstand toegepast in verband met deze inkomsten. Voorts stelt appellant dat het college ten onrechte de inkomsten bij De Persgroep volledig in mindering op de bijstand heeft gebracht. Als gevolg van het verkeersongeval op 16 december 2011 was appellant niet meer in staat de werkzaamheden zelfstandig uit te voeren. Appellant heeft na het ongeval de werkzaamheden moeten uitbesteden aan studenten aan wie hij de helft van de inkomsten heeft verstrekt. Ten aanzien van de terugvordering stelt appellant dat, gelet op zijn gezondheidstoestand, financiële situatie en taalachterstand, sprake was van dringende redenen op grond waarvan het college van terugvordering had moeten afzien. 4.2. Het college heeft, onweersproken, gesteld dat appellant in januari 2011 geen opgave heeft gedaan van de gesloten overeenkomst als bezorger bij de Persgroep en evenmin van zijn inkomsten op de maandelijks in te vullen rechtmatigheidsformulieren. Volgens het college heeft appellant op die formulieren tot en met 26 april 2013 de vragen of hij heeft gewerkt, of hij inkomsten heeft gehad en wat de hoogte daarvan was, ontkennend beantwoord. Appellant heeft aan de hand van het ingeleverde cv en de rapportage niet aannemelijk gemaakt dat hij het college tijdig, juist en volledig heeft geïnformeerd over zijn werkzaamheden bij De Persgroep en de wisselende inkomsten daaruit. Het ingeleverde cv vermeldt enkel dat appellant in de periode van 1 augustus 2012 tot en met 30 september 2012 werkervaring heeft opgedaan als bezorger van een krant voor De Persgroep. De rapportage vermeldt dat appellant op 24 oktober 2012 heeft verklaard dat hij gedurende vijf dagen van 1,5 à 2 uur in de maanden augustus en september bij De Persgroep heeft gewerkt, dat appellant zelf de baan heeft beëindigd omdat de inkomsten worden ingehouden op zijn uitkering, dat het werk is voor kinderen en scholieren voor zakgeld en voor hem niet geschikt is. Uit deze gegevens kan alleen worden afgeleid dat appellant in het kader van zijn arbeidsinschakeling informatie, overigens onjuiste informatie over de periode van werkzaamheden en de beëindiging ervan, heeft verstrekt over zijn werk als krantenbezorger. Daaruit blijkt niet dat appellant zijn consulent juist heeft geïnformeerd over zijn werkzaamheden bij De Persgroep en nog minder over de, maandelijks wisselende, inkomsten daaruit. Dat het college destijds op enig moment of over enige periode inkomsten van De Persgroep op de bijstand van appellant in mindering heeft gebracht, is door het college betwist en heeft appellant ook niet, bijvoorbeeld aan de hand van uitkeringsspecificaties of bankafschriften, aannemelijk gemaakt. 4.3. Voor de stelling dat appellant vanwege een verkeersongeval in december 2011 de werkzaamheden als bezorger heeft moeten uitbesteden, waardoor hij vanaf die maand slechts de helft van de inkomsten heeft genoten, heeft appellant geen enkel bewijs aangedragen. Tijdens het boetegesprek op 15 juli 2013 heeft appellant verklaard dat verschillende studenten voor hem de kranten bezorgen als hij erg veel pijn heeft en dat hij geen bewijs heeft van betalingen aan de studenten omdat dit contant geschiedde. Ter zitting van de rechtbank heeft appellant verklaard dat hij na het ongeluk elke twee tot drie maanden een student moest vinden en dat hij met ze contact had als hij ze betaalde. Het standpunt van appellant dat het college ten onrechte bij de herziening de volledige inkomsten bij De Persgroep alsnog op de bijstand in mindering heeft gebracht kan niet worden onderschreven, reeds omdat appellant geen bewijs heeft geleverd dat hij de werkzaamheden als krantenbezorger (deels) heeft uitbesteed en een deel van de inkomsten aan derden heeft afgedragen. 4.4. Voorts heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van dringende redenen op grond waarvan het college van terugvordering had moeten afzien. Dringende redenen om van terugvordering af te zien kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering van een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. De taalachterstand van appellant heeft niets van doen met de terugvordering van bijstand. Appellant heeft niets aangevoerd waaruit kan worden afgeleid dat de terugvordering gevolgen heeft voor zijn gezondheidstoestand. Evenmin heeft appellant aannemelijk gemaakt dat de terugvordering voor hem onaanvaardbare financiële gevolgen heeft. Dat het hier gaat om de terugvordering van een aanzienlijk bedrag vormt geen dringende reden als hiervoor bedoeld. De financiële gevolgen van de schending van de wettelijke inlichtingenverplichting door appellant dienen in beginsel voor zijn rekening te blijven. Het college houdt op de bijstand een zodanig bedrag in, in eerste instantie ter aflossing van de boete en vervolgens ter aflossing van de terugvordering, dat appellant blijft beschikken over de beslagvrije voet als bedoeld in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. De omstandigheid dat appellant, zoals ter zitting aangevoerd, per maand € 50,- aflost op een huurschuld waardoor hij woningontruiming heeft kunnen voorkomen, leidt niet tot een ander oordeel. Evenmin is van belang dat het college bij besluit van 30 juli 2015 het verzoek van appellant om in aanmerking te komen voor schuldhulpverlening heeft afgewezen, omdat daaraan ten grondslag lag dat appellant de onderhavige fraudevorderingen betwist, zodat zijn schuldpositie niet kan worden vastgesteld. Daarbij is appellant er overigens op gewezen dat hij een nieuwe aanvraag kan indienen. Bruteringsbesluit 4.5. Appellant heeft aangevoerd dat hij zich niet kan verenigen met het bruteringsbesluit omdat de terugvordering van bijstand over 2013 is ontstaan buiten zijn toedoen. 4.6. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB0561) moet worden afgezien van de bevoegdheid tot bruto terugvordering indien sprake is van een vordering die is ontstaan buiten toedoen van de betrokkene en hem niet kan worden verweten dat hij de schuld niet reeds heeft voldaan in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft. Uit 4.2 volgt dat, zoals ook de rechtbank heeft geoordeeld, de terugvordering niet is ontstaan buiten toedoen van appellant, aangezien de vordering het gevolg is van het gegeven dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Boete 4.7. Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college, op verzoek of onverwijld uit eigen beweging, mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. 4.8. Artikel 18a van de WWB luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt: “1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...]. 2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. […] 7. Het college kan: a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid; b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. […] 9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]” 4.9. De in artikel 18a, negende lid, van de WWB bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit). De artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit luidden, ten tijde van het opleggen van de boete aan appellant en voor zover van belang, als volgt: “Artikel 2 Berekening van de boete .1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. 2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. […] Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid 1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen. 2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid: a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt; b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.” Toetsing boetes in het algemeen 4.10. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) dienen ook boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het met ingang van 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gewijzigde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd. 4.11. Volgens de in 4.10 bedoelde rechtspraak ligt het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval, waaronder de draagkracht van de betrokkene, dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. 4.12. Uit de in 4.11 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De aan appellant opgelegde boete 4.13.1. Volgens appellant is de rechtbank ten onrechte niet ingegaan op de aangevoerde grond dat het college met het opleggen van de boete het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Deze grond faalt aangezien de rechtbank deze beroepsgrond in de rechtsoverwegingen 9.1 tot en met 9.3 van de aangevallen uitspraak heeft beoordeeld en gemotiveerd heeft verworpen. 4.13.2. Voorts wordt met de rechtbank geoordeeld dat appellant uit het besluit van 14 oktober 2013, waarbij aan appellant een waarschuwing is gegeven omdat hij de inlichtingenverplichting niet is nagekomen, geen verwachting kon ontlenen dat het college de bij besluit van 9 augustus 2013 opgelegde boete zou intrekken. Het besluit van 14 oktober 2013 houdt dit niet in en valt uit de tekst ook niet af te leiden, zodat dit besluit geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging bevat dat de opgelegde boete komt te vervallen. 4.14. De rechtbank heeft de opgelegde boete van € 1.850,- vernietigd en de boete vastgesteld op € 930,-. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij geen aanwijzingen heeft gevonden dat appellant opzettelijk de inlichtingenverplichting heeft geschonden of dat hem dienaangaande grove schuld treft. Anderzijds is de rechtbank ook niet gebleken van verminderde verwijtbaarheid, terwijl appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn financiële draagkracht zou moeten leiden tot een verdere verlaging van de boete. De rechtbank heeft een boete van 50% van € 1.850,65, met afronding op € 10,- naar boven, een bedrag van € 930,- voor de gedraging van appellant in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013, passend geacht. 4.15. De Raad onderschrijft dit oordeel. Uit 4.2 volgt dat appellant in de periode van 1 januari 2013 tot en met 30 april 2013 de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen opgave te doen aan het college van zijn werkzaamheden en inkomsten daaruit, al dan niet door middel van de daartoe bestemde formulieren. Uit de mededeling van appellant, zoals weergegeven in de rapportage, dat hij de werkzaamheden in september 2012 heeft beëindigd omdat de inkomsten op de bijstand in mindering worden gebracht, blijkt dat appellant zich bewust was dat hij opgave moest doen van de werkzaamheden en de inkomsten daaruit. De grond dat het college had moeten afzien van het opleggen van een boete in verband met de lichamelijke en geestelijke klachten van appellant kan niet slagen, reeds omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de klachten enig verband houden met de boete. De huidige financiële omstandigheden van appellant, zoals weergegeven in 4.4, vormen geen grond om de door de rechtbank vastgestelde boete vanwege de huidige draagkracht van appellant te matigen. 4.16. De conclusie is dan ook dat de in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellant, de omstandigheden waaronder hij de overtreding heeft begaan en zijn persoonlijke omstandigheden geen aanleiding geven om van een lager bedrag dan € 930,- uit te gaan. 4.17. Uit 4.2 tot en met 4.16 vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. De uitkomst van deze procedure is dat er geen ruimte bestaat voor een veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente omdat appellant geen nabetaling zal ontvangen van enig bedrag aan bijstand, ingehouden ter voldoening van de boete en de terugvordering. Het verzoek van appellant tot vergoeding van schade zal dan ook worden afgewezen. 5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.