ECLI:NL:CRVB:2014:2799

13/5729 WSF, 13/6165 WSF Datum uitspraak: 30 juli 2014 Centrale Raad van Beroep Meervoudige kamer Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 oktober 2013, 13/635 (aangevallen uitspraak) Partijen: de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Minister) [betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

De Minister heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. A.L. Kuit, advocaat, eveneens hoger beroep ingesteld. De Minister heeft een verweerschrift ingediend. Betrokkene heeft geen verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2014. De Minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A van den Berg. Betrokkene en zijn gemachtigde zijn, met bericht, niet verschenen.

1.1. De Minister heeft, voor zover hier van belang, over de maand januari 2012 en over de maanden september tot en met december 2012 aan betrokkene studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, berekend naar de norm voor een uitwonende studerende. Betrokkene staat vanaf 19 februari 2010 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven onder het adres [adres 1] te [woonplaats]. Zijn ouders staan in de GBA ingeschreven onder het [adres 2] te [woonplaats]. 1.2. Twee controleurs hebben op 9 oktober 2012 onderzoek gedaan naar de woonsituatie van betrokkene. Zij hebben daarbij zowel het GBA-adres van betrokkene bezocht als dat van zijn ouders. Op het eerste adres hebben zij een huisbezoek afgelegd in het bijzijn van de hoofdbewoner. Op het laatste adres hebben zij niemand thuis getroffen. Van het onderzoek is op 11 oktober 2012 een rapport opgemaakt. Geconcludeerd is dat aannemelijk is dat betrokkene ten tijde van de controle niet woonde op zijn GBA-adres. 1.3. Bij besluit van 24 oktober 2012 is de aan betrokkene toegekende uitwonendenbeurs vervolgens herzien in een thuiswonendenbeurs over de in 1.1 genoemde periodes, waarbij een bedrag van € 571,62 van betrokkene is teruggevorderd. 1.4. Bij besluit van 29 oktober 2012 heeft de Minister aan betrokkene een bestuurlijke boete opgelegd van € 285,81. 1.5. De Minister heeft het door appellant tegen de herziening gemaakte bezwaar bij besluit van 21 januari 2013 (bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar daartegen te laat is ingediend. De opgelegde boete is bij het bestreden besluit gehandhaafd. Daarbij is gesteld dat nu de herziening van de aanvankelijk toegekende beurs in rechte onaantastbaar is geworden er geen inhoudelijke toetsing meer mogelijk is. 2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard, voor zover dat betrekking heeft op de herziening. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de door betrokkene aangevoerde reden voor de termijnoverschrijding, namelijk dat hij bij gebreke van een deugdelijke bezwaarclausule niet had kunnen begrijpen dat er bezwaar kon worden gemaakt tegen het besluit van 24 oktober 2012, niet leidt tot het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. In de begeleidende informatie bij het besluit is de mogelijkheid van het indienen van bezwaar en ook de bezwaartermijn van zes weken duidelijk vermeld. Tussen het begrip “een bericht” en de in dezelfde brief genoemde “beslissing” zit in de context van de door de Minister gestuurde beschikking niet een zodanig onderscheid, dat betrokkene op grond daarvan gerechtvaardigd kon twijfelen aan de aard ervan, noch aan de mogelijkheid om daartegen bezwaar te maken. Met betrekking tot de boete heeft de rechtbank overwogen dat uit hetgeen betrokkene in beroep heeft aangevoerd niet kan worden afgeleid dat de boete ten onrechte is opgelegd. Wel heeft de rechtbank, onder verwijzing naar haar uitspraak van 8 mei 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:CA1201, de boete verlaagd naar een bedrag van € 142,90, omdat zij oplegging van de maximale boete niet aangewezen acht. 3.1. Met betrekking tot de herziening heeft betrokkene in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat betrokkene binnen de bezwaartermijn bij het Juridisch Loket is geweest en dat ook daar niet is onderkend dat tegen het besluit van 24 oktober 2012 bezwaar kon worden gemaakt. Met betrekking tot de boete heeft betrokkene gesteld dat deze ten onrechte is opgelegd, omdat hij steeds heeft gewoond op zijn GBA-adres. 3.2. De Minister heeft - kort samengevat - in hoger beroep aangevoerd dat uit de parlementaire geschiedenis bij de boeteregeling van artikel 9.9 van de Wsf 2000 blijkt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat in beginsel een boete wordt opgelegd van 50 procent van het bedrag dat na de herziening als hier aan de orde van de studerende wordt teruggevorderd, tenzij blijkt van een verminderde verwijtbaarheid als gevolg van bijzondere, verzachtende, omstandigheden. Die bijzondere omstandigheden acht de Minister bij betrokkene niet aanwezig. De hoogte van de boete is in overeenstemming met de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Tegen deze achtergrond bezien is de aan betrokkene opgelegde boete passend en geboden. 4. De Raad oordeelt als volgt. 4.1.1. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidt met ingang van 10 december 2011, wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. 4.1.2. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen: a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de GBA staat ingeschreven, en b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de GBA staat of staan ingeschreven. 4.1.3. De vraag waar de studerende woont als bedoeld in artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. 4.1.4. Uit artikel 7.1, eerste en tweede lid, van de Wsf 2000 volgt dat de Minister een beslissing waarbij studiefinanciering is toegekend onder meer kan herzien indien die beslissing is gebaseerd op onjuiste gegevens. 4.1.5. Met ingang van 10 december 2011 is artikel 9.9 van de Wsf 2000 in werking getreden. In artikel 9.9, eerste lid, is bepaald dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien de studerende het normbedrag voor een uitwonende studerende toegekend heeft gekregen maar niet heeft voldaan aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000. Het bedrag van de boete bedraagt ten hoogste 50 procent van het bedrag dat van de studerende in verband daarmee wordt teruggevorderd bij een herziening. 4.2. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak terecht tot het oordeel gekomen dat het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 24 oktober 2012 in stand dient te worden gelaten. Op het eerste blad van laatstgenoemd besluit is vermeld dat de hoogte van de aan betrokkene toegekende studiefinanciering is gewijzigd en dat hij een bedrag van € 571,62 te veel heeft ontvangen, welk bedrag zal worden verrekend met de toe te kennen studiefinanciering. Daarmee is de beslissing onmiskenbaar op rechtsgevolg gericht. Voorts staat hierop vermeld “Ben je het niet eens met een beslissing? Lees de toelichting.” Deze toelichting is afgedrukt op de achterzijde van het besluit. Daarin is een bezwaarclausule vermeld, waarin is opgenomen binnen welke termijn bezwaar kan worden gemaakt. Wat betrokkene heeft aangevoerd, kan niet leiden tot de conclusie dat niet redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat betrokkene met het overschrijden van de termijn niet in verzuim is geweest. 4.3. Het opleggen van een bestuurlijke boete is een voor de belanghebbende belastend besluit. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, zie bijvoorbeeld de uitspraken van 7 november 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ1819, en 9 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO4627, is het dan aan het bestuursorgaan om de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren. De bewijslast met betrekking tot de stelling dat betrokkene niet heeft voldaan aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden voor toekenning van een uitwonendenbeurs rust daarom op de Minister.

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarbij een boete ten laste van betrokkene is vastgesteld en de aangevallen uitspraak in de plaats is getreden van het bestreden besluit; herroept het besluit van 29 oktober 2012; veroordeelt de Minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 487,-; bepaalt dat van de Minister een griffierecht van € 478,- wordt geheven; bepaalt dat de Minister aan betrokkene het betaalde griffierecht van € 118,- vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en W.H. Bel en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014. (getekend) J. Brand (getekend) G.J. van Gendt RK

Bij een boeteoplegging houdt dit concreet in dat de Minister moet aantonen dat betrokkene niet woont op zijn GBA-adres. Niet voldoende is dat slechts aannemelijk is gemaakt dat betrokkene niet op zijn GBA-adres woonde. Weliswaar is in artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 de hoogte van de (maximaal) op te leggen boete gekoppeld aan (het bedrag van) de herziening, waarvoor een minder zware bewijslast geldt, maar deze bepaling doet geen afbreuk aan de bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde. 4.4.1. De Minister heeft in het bestreden besluit voor het bewijs van de overtreding - uitsluitend - gesteld dat het besluit van 24 oktober 2012 waarbij de aan betrokkene toegekende studiefinanciering is herzien in rechte onaantastbaar is geworden. Het in rechte vaststaan van een herziening betekent echter niet dat is aangetoond dat betrokkene niet op zijn GBA-adres woont. Met de enkele verwijzing naar het besluit van 24 oktober 2012 heeft de Minister dus niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast. 4.4.2. Beoordeeld zal moeten worden of de Minister met het rapport van 11 oktober 2012 dat aan de herziening ten grondslag is gelegd, niet alleen aannemelijk heeft gemaakt, maar ook heeft aangetoond dat betrokkene ten tijde van belang niet woonde op zijn GBA-adres. 4.4.3. In beginsel mag de Minister afgaan op (conclusies uit) waarnemingen, zoals in het onderhavige geval in het rapport van 11 oktober 2012 staan vermeld. Indien, zoals hier het geval is, de juistheid van (de conclusies uit) deze waarnemingen gemotiveerd wordt betwist, ligt het evenwel op de weg van de Minister om zich in het kader van zijn besluitvorming van die juistheid te vergewissen. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 4.4.4. In het rapport is - voor zover hier van belang - vermeld dat het huisbezoek niet in goede orde kon plaatsvinden. De hoofdbewoner heeft de kamer die van betrokkene zou zijn globaal getoond. Aan de wand van die kamer hingen enkele platen met daarop afbeeldingen van bloemen. In de kamer stond een bed, een plankenkastje en een kledingkast. Op het plankenkastje lagen een aan betrokkene gerichte brief en een (verlopen) ID-bewijs van betrokkene. Tevens stond op het kastje een busje deodorant. Naast het kastje lagen drie paar schoenen. De hoofdbewoner heeft de inhoud van het kastje niet willen tonen. De bedbak onder het bed is wegens gebrek aan toestemming evenmin onderzocht. In de kledingkast lagen kledingstukken en levensmiddelen. De levensmiddelen behoren volgens haar eigen verklaring toe aan de vrouw van de hoofdbewoner. Kledingstukken van betrokkene zijn niet getoond. Naast de (summiere) beschrijving van de getoonde kamer bevat het rapport de opmerkingen dat de controleurs meenden dat de getoonde kamer een logeerkamer was, dat zij “sterk de indruk (kregen) dat alles ‘in scene’ was gezet”, dat het leek “of het ‘demonstratief’ neergezet was, waarmee het zou lijken dat de student hier zou wonen/verblijven”, en dat “de inrichting van die kamer (…) geen inrichting van een ‘jonge man’ (was)”. Aan het slot van het rapport hebben de controleurs vermeld dat zij “het voldoende aannemelijk (vinden) dat student [betrokkene] niet op het GBA-adres woont.” 4.4.5. Niet is gebleken dat de Minister zich heeft vergewist van de juistheid van de uit de waarnemingen en opmerkingen getrokken conclusies die in 4.4.4 zijn weergegeven, hoewel dat gelet op de betwisting van die juistheid - gegeven de op de Minister rustende, in rechtsoverweging 4.3 geformuleerde bewijslast - wel had gemoeten. Daarvoor was te meer aanleiding nu de controleurs zelf hebben verklaard dat de hoofdbewoner hen niet in staat stelde de controle in goede orde uit te voeren. Verder is niet kenbaar onderzocht of de door de controleurs gemaakte opmerkingen en de - mede - daaraan verbonden conclusies voldoende worden gedragen door de feitelijke waarnemingen. Zo wordt bijvoorbeeld de conclusie dat betrokkene niet woont op zijn GBA-adres mede gedragen door de opmerking dat de controleurs meenden dat de getoonde kamer een logeerkamer was, terwijl niet blijkt of zij de hoofdbewoner met deze indruk hebben geconfronteerd, of dat zij nadere vragen hebben gesteld. Ook is niet duidelijk waarop, afgezien wellicht van de indruk die de platen lijken te hebben gegeven, de conclusie is gebaseerd dat de inrichting van de getoonde kamer er niet een was van een jonge man. De Minister zou de controleurs hierover nader hebben kunnen bevragen, maar dat is niet gebeurd. Eventueel zou voor het stellen van nadere vragen door de controleurs een tweede (onaangekondigd) huisbezoek kunnen zijn geïnitieerd, maar ook daarvoor is niet gekozen. 4.4.6. De weergave van wat (niet) tijdens het huisbezoek is aangetroffen en de opmerkingen van de controleurs zijn zonder nader onderzoek en nadere toelichting te summier om enkel op basis daarvan, gegeven de betwisting ervan door betrokkene, aangetoond te achten dat betrokkene niet op zijn GBA-adres woonachtig was. 4.5. Wat is overwogen in 4.3 tot en met 4.4.6 leidt tot de conclusie dat de Minister geen boete aan betrokkene mocht opleggen wegens overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000. Dezelfde overwegingen leiden tot de conclusie dat het hoger beroep van de Minister niet slaagt. 5. Wat is overwogen in 4.2 tot en met 4.5 leidt tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak niet geheel in stand kan blijven. De uitspraak moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd, behoudens voor zover de rechtbank een boete heeft opgelegd van € 142,90. De Raad zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 29 oktober 2012 herroepen. 6. Nu het hoger beroep van betrokkene (gedeeltelijk) slaagt, is er aanleiding de Minister te veroordelen in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 487,- voor verleende rechtsbijstand.