ECLI:NL:CRVB:2004:AQ7509
03/3277 AKW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 januari 2003 zijn de artikelen 3, 4 en 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, voorzover het betreft de Sociale verzekeringsbank in werking getreden. Thans oefent de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank de taken en bevoegdheden uit die tot genoemde datum werden uitgeoefend door de Sociale Verzekeringsbank. In deze uitspraak wordt onder gedaagde mede verstaan de Sociale Verzekeringsbank.
Namens appellant heeft mr. G. Crawfurd, advocaat te Rotterdam, op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 mei 2003, nr. AKW 02/2470-NIFT, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend, waarop mr. Crawfurd, voornoemd, heeft gereageerd.
Vervolgens heeft gedaagde nadere informatie verstrekt waarop mr. Crawfurd wederom heeft gereageerd.
II. MOTIVERING
Bij besluit van 22 januari 2002 heeft gedaagde aan appellant medegedeeld dat hij voor zijn dochter Rim, geboren [in] 1989, met ingang van het vierde kwartaal van 2001 recht heeft op (niet meer dan) enkelvoudige kinderbijslag omdat Rim niet uitwonend is in verband met studie of ziekte.
Op 25 januari 2002 heeft appellant telefonisch contact opgenomen met een medewerker van gedaagde. In het rapport van het betreffende gesprek staat vermeld: “De heer [appellant] belde heden nav beschikking 01-4 mbt Rim. Volgens de heer [appellant] gaat Rim gewoon hele dagen naar school en vraagt derhalve om herziening van de kinderbijslag. Hij zorgt voor een nieuwe verklaring van de school, welke hij aan ons zou doen toekomen.”
Bij beslissing van 26 april 2002 heeft gedaagde onder verwijzing naar artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan appellant doen weten het besluit van
22 januari 2002 niet te zullen herzien. Appellant heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit van 2 augustus 2002 heeft gedaagde, na een inhoudelijke heroverweging, het bezwaar tegen de beslissing van 26 april 2002 ongegrond verklaard. Gedaagde heeft hiertoe overwogen dat voor een kind jonger dan 16 jaar in verband met het volgen van onderwijs slechts recht op tweevoudige kinderbijslag kan bestaan als het kind per kwartaal gedurende gemiddeld ten minste 213 klokuren lessen of stages volgt (het zogenoemde klokurenvereiste). Rim voldoet volgens gedaagde niet aan deze voorwaarde.
In eerste aanleg heeft appellant doen aanvoeren dat het klokurenvereiste ten aanzien van Rim niet mag worden gesteld, nu dit vereiste slechts geldt voor kinderen van zestien jaar en ouder en Rim jonger is dan zestien jaar, en dat, zo anders, Rim blijkens een overgelegde schoolverklaring wel degelijk aan het klokurenvereiste heeft voldaan.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Gedaagde heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht geweigerd terug te komen van het rechtens onaantastbaar geworden besluit van 22 januari 2002, nu appellant geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangevoerd en daartoe ook overigens geen aanleiding bestond.
In hoger beroep is namens appellant aangevoerd dat het besluit van 22 januari 2002 niet rechtens onaantastbaar is geworden, omdat de toenmalige gemachtigde van appellant,
mr. R. den Arend, op 13 februari 2002 bezwaar heeft gemaakt tegen dit besluit.
Bij verweerschrift heeft gedaagde ontkend een bezwaarschrift te hebben ontvangen.
Bij brief van 5 september 2003 heeft appellant een afschrift doen overleggen van het voorlopige bezwaarschrift van 13 februari 2002 en van de door gedaagde op
25 februari 2002 verzonden ontvangstbevestiging.
Bij brief van 28 juni 2004 heeft gedaagde doen weten dat appellant weliswaar bezwaar heeft doen instellen, maar dat hij zijn bezwaar op 24 april 2002 telefonisch heeft ingetrokken. Gedaagde heeft een kopie overgelegd van zijn brief aan appellant in persoon van 19 april 2002 met het verzoek om contact op te nemen, waarop is aangetekend:
“Hr. [appellant] deelde mede dat het bezwaarschrift als ingetrokken kan worden aangemerkt.” Tevens heeft gedaagde een afschrift overgelegd van zijn brief van 24 april 2002, waarbij hij de intrekking van het bezwaar aan appellant in persoon bevestigt.
In reactie op de stelling van gedaagde heeft appellant bij brief van 29 juni 2004 doen ontkennen dat het bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2002 op rechtsgeldige wijze is ingetrokken.
Ter zitting van de Raad heeft gedaagde desgevraagd medegedeeld dat mr. Den Arend zich hangende de bezwaarprocedure tegen het besluit van 22 januari 2002 schriftelijk als gemachtigde van appellant heeft teruggetrokken en dat om die reden de bevestiging van de telefonische intrekking van het bezwaar aan appellant in persoon heeft plaatsgevonden.
De Raad overweegt als volgt.
Bij uitspraak van 21 december 1999, gepubliceerd in RSV 2000/39, heeft de Raad overwogen dat art. 4:6, eerste lid, van de Awb, onder meer in het licht van de mogelijkheden die art. 6:18 en 6:19 van de Awb bieden, ook geldt met betrekking tot de besluiten die ten tijde van het verzoek om herziening nog niet onherroepelijk zijn geworden. Die uitspraak betrof de situatie van een belanghebbende die op 5 maart 1996, en derhalve ruimschoots na afloop van de bezwaartermijn, om herziening had gevraagd van nog niet rechtens onaantastbaar geworden besluiten van 25 juli 1994 en 1 juni 1995.
In het onderhavige geval heeft appellant enkele dagen nadat het besluit van
22 januari 2002 aan hem was verzonden telefonisch contact opgenomen met gedaagde en te kennen gegeven dat hij zich niet met dit besluit kon verenigen. Vervolgens is binnen de bezwaartermijn een bezwaarschrift ingediend. In een dergelijke situatie dient het bestuursorgaan het eerste telefonische contact op te vatten als een aanloop naar de bezwaarschriftprocedure en de bezwaren van de belanghebbende te behandelen en te blijven behandelen in het kader van deze procedure. Dit is slechts anders als de belanghebbende, na op controleerbare wijze uitdrukkelijk op de hoogte te zijn gesteld van de verminderde rechtsbescherming die een dergelijke keuze met zich brengt, op controleerbare wijze ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk te kennen heeft gegeven een behandeling als nieuwe aanvraag te prefereren boven de afdoening in een bezwaarschriftprocedure en op die grond zijn bezwaar in te trekken.
Gelet hierop acht de Raad het niet juist dat gedaagde het eerste telefoontje van appellant reeds aanstonds heeft opgevat als een nieuwe aanvraag in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, zonder dat hij -naar althans uit de stukken kan worden afgeleid- appellant daarbij heeft gewezen op de ten opzichte van een verzoek om herziening met aanmerkelijk meer waarborgen omklede mogelijkheid van het indienen van een bezwaarschrift. Eveneens onjuist acht de Raad het feit dat gedaagde het eerste telefoontje van appellant als een nieuwe aanvraag is blijven opvatten nadat hij een namens appellant ingediend bezwaarschrift had ontvangen. Voorts is het naar het oordeel van de Raad niet aanvaardbaar dat gedaagde, toen eenmaal namens appellant een bezwaarschrift was ingediend, in weerwil van het bepaalde in artikel 6:21 van de Awb, op basis van een enkel telefoongesprek met appellant heeft geconcludeerd dat appellant zijn bezwaar had ingetrokken, zonder zich -althans op controleerbare wijze- ervan te hebben vergewist dat appellant de gevolgen van een dergelijke handeling voor de omvang van de hem toekomende rechtsbescherming overzag. Hierbij overweegt de Raad dat niet voor twijfel vatbaar was dat appellant nog steeds een nieuw besluit wenste omtrent zijn aanspraak op kinderbijslag voor Rim. Appellant heeft immers zijn standpunt dat hij recht had op tweevoudige kinderbijslag op geen enkel moment prijsgegeven en gedaagde heeft twee dagen na de bevestiging van de pretense intrekking van het bezwaar een besluit genomen waarbij hij het verzoek van appellant onder verwijzing naar artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft afgewezen.
De Raad is voorts van oordeel dat gedaagde heeft gehandeld in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Awb door te verzuimen de stukken met betrekking tot de bezwaarschriftprocedure tegen het besluit van 22 januari 2002 aan de rechtbank over te leggen. Hierdoor, en door op geen enkel later moment in de onderhavige procedure volledige informatie te verstrekken over die bezwaarschriftprocedure, heeft gedaagde de rechterlijke controle op zijn standpunt dat dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden, ernstig belemmerd.
De Raad concludeert dat appellant geen nieuwe aanvraag heeft gedaan in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb.
Het als besluit gepresenteerde document van
26 april 2002 kan dan ook niet worden beschouwd als een reactie op een nieuwe aanvraag, maar moet worden geacht slechts een herhaling te vormen van hetgeen reeds bij besluit van 22 januari 2002 was vastgesteld. Derhalve vormt dit document geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat de Raad aan dit document voorbij zal gaan.
Bij het bestreden besluit heeft gedaagde de aanspraak van appellant op kinderbijslag voor Rim volledig heroverwogen. Nu appellant niet kan worden geacht het bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2002 te hebben ingetrokken, zal de Raad dit besluit opvatten als een besluit op het bezwaar tegen het besluit van 22 januari 2002.
De rechtbank heeft het bestreden besluit op basis van de haar ter beschikking staande gegevens opgevat als een weigering om terug te komen van het besluit van
22 januari 2002 en een hierbij passende terughoudende toetsing verricht. Deze uitspraak dient derhalve te worden vernietigd. Nu de Raad op grond van de hem ter beschikking staande gegevens de zaak zelf kan afdoen, acht de Raad onvoldoende termen aanwezig voor terugwijzing van de zaak naar de rechtbank.
De Raad ziet zich thans gesteld voor de vraag of gedaagde op goede gronden heeft geoordeeld dat appellant vanaf het vierde kwartaal van 2001 voor Rim aanspraak heeft op (niet meer dan) enkelvoudige kinderbijslag. Dienaangaande overweegt de Raad als volgt.
Ingevolge art. 7, derde lid, onder a, i°, van de AKW wordt een eigen kind dat
jonger is dan 16 jaar, voor het vaststellen van het aantal kinderen voor wie
recht op kinderbijslag bestaat, voor twee kinderen geteld, indien het door de
verzekerde grotendeels wordt onderhouden en door of in verband met het volgen
van onderwijs of een beroepsopleiding niet tot het huishouden van de verzekerde
behoort. Het geschil spitst zich toe op de vraag of Rim vanaf het vierde kwartaal van 2001 onderwijs of een beroepsopleiding volgde als bedoeld in art. 7, derde lid, onder a, i°, van de AKW.
Gedaagde voert het beleid dat tweevoudige kinderbijslag met toepassing van artikel 7, derde lid, onder a, 1?van de AKW, slechts wordt toegekend als het volgen van onderwijs aan de voorwaarden voldoet die ten aanzien van onderwijsvolgende 16- en 17-jarigen voor het recht op kinderbijslag worden gesteld. Dit betekent dat het kind in verband met onderwijs of het volgen van een beroepsopleiding gedurende gemiddeld ten minste 213 klokuren per kwartaal lessen of stages moet volgen of dat er sprake moet zijn van één van de situaties genoemd in de Regeling klokuren 1998 (Beleidsregels SVB 2001, paragraaf 1.3.6).
Met ingang van 1 juli 1965 is het recht op tweevoudige kinderbijslag voor kinderen die in verband met het volgen van onderwijs niet tot het huishouden van de verzekerde behoren, in de AKW opgenomen. Blijkens de memorie van toelichting bij het betreffende wetsvoorstel is voor kinderen jonger dan zestien jaar bewust volstaan met de aanduiding dat zij door of in verband met het volgen van onderwijs of van een beroepsopleiding niet tot het huishouden van de ouder behoren. Daarbij is overwogen dat het hierbij gaat om jonge, veelal leerplichtige kinderen. Er is afgezien van het opnemen van de extra eis, die ten aanzien van kinderen van zestien tot zevenentwintig jaar wel is opgenomen, dat de voor werkzaamheden beschikbare tijd grotendeels in beslag wordt genomen door of in verband met het volgen van dat onderwijs of die beroepsopleiding (Kamerstukken II 1964-1965, nr. 8020, pag. 16).
Met ingang van 1 oktober 1995 is ten aanzien van kinderen van achttien jaar en ouder de voorwaarde dat de voor werkzaamheden beschikbare tijd grotendeels in beslag wordt genomen door of in verband met het volgen van onderwijs of een beroepsopleiding vervangen door het klokurenvereiste. Vanaf 1 oktober 1996 geldt dezelfde eis voor kinderen van 16 en 17 jaar. Het klokurenvereiste is in de AKW opgenomen voor de specifieke groep kinderen van 16 jaar en ouder -die niet dan wel slechts partieel leerplichtig zijn- waarbij is aangesloten bij de in de Wet op de studiefinanciering en de Wet tegemoetkoming studiekosten gehanteerde criteria dienaangaande, ten einde te voorkomen dat voor studerenden vanaf 16 jaar, afhankelijk van de omvang van de lestijd (qua aantal en duur van de lesuren), verschillende financieringsbronnen zouden kunnen ontstaan.
Ten aanzien van kinderen jonger dan zestien jaar is de wetgever blijven volstaan met de voorwaarde dat zij door of in verband met het volgen van onderwijs of van een beroepsopleiding niet tot het huishouden van de verzekerde behoren zonder een eis op te nemen met betrekking tot de omvang van het onderwijs.
De Raad onderkent dat de wetgever, waar het in het algemeen gaat om jonge leerplichtige kinderen, een situatie voor ogen zal hebben gehad van regulier dagonderwijs waarbij met het onderwijs een substantieel tijdsbeslag is gemoeid. De Raad acht het dan ook juist dat gedaagde slechts ingeval van dagonderwijs met een substantieel tijdsbeslag een situatie aanwezig acht als bedoeld in artikel 7, derde lid, onder a, van de AKW.
De Raad meent evenwel dat gedaagde, door uitsluitend aansluiting te zoeken bij het voor oudere kinderen geldende klokurenvereiste, een te enge betekenis geeft aan het begrip “volgen van onderwijs”. Door een dergelijke interpretatie worden immers mogelijk situaties uitgesloten waarin het -jongere- kind in het woonland regulier dagonderwijs volgt, terwijl hiermee tevens een substantieel tijdsbeslag is gemoeid. De Raad heeft noch uit de tekst noch uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de AKW kunnen opmaken dat de wetgever dergelijke situaties heeft willen uitsluiten en acht zulks ook niet in overeenstemming met de doelstellingen van de AKW. Naar het oordeel van de Raad moet onder “het volgen van onderwijs” in de zin van artikel 7, derde lid, onder a, van de AKW in ieder geval mede worden verstaan het volgen van regulier dagonderwijs waarvan de omvang zowel substantieel is als in overeenstemming met eventueel in het woonland bestaande wettelijke voorschriften ter zake van de leerplicht of de inrichting van regulier onderwijs. Bij ontbreken van zodanige wettelijke voorschriften is er naar het oordeel van de Raad in ieder geval sprake van “het volgen van onderwijs” als het kind regulier dagonderwijs volgt waarvan de omvang zowel substantieel is als in het woonland van het kind gebruikelijk voor regulier dagonderwijs aan kinderen van gelijke leeftijd.
Gedaagde heeft het bestreden besluit uitsluitend gebaseerd op de overweging dat Rim vanaf het vierde kwartaal van 2001 niet aan het klokurenvereiste heeft voldaan. Hij heeft daarbij niet onderzocht of Rim in een voor kinderen van haar leeftijd in Tunesië verplichte of gebruikelijke mate regulier dagonderwijs volgt, terwijl de omvang van dit onderwijs in ieder geval als substantieel kan worden aangemerkt. Op grond hiervan is de Raad van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Dit besluit kan wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand blijven.
Gedaagde zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij merkt de Raad op dat gedaagde bij het vaststellen van de omvang van het door Rim gevolgde onderwijs voorbij kan gaan aan de in het handmatig ingevulde formulier N/TUN 402 met pen aangebrachte correctie in het aantal lesuren per week, nu niet is gebleken dat deze correctie door een daartoe bevoegde functionaris is aangebracht.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,= in beroep en € 322,= in hoger beroep, in totaal € 966,=.
III.