ECLI:NL:CRVB:2004:AQ0939

01/4819 REA U I T S P R A A K in het geding tussen: Huize De La Salle Stichting Orthopedagogisch Instituut, gevestigd te Boxtel, appellante, en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Namens appellante heeft prof. mr. J.H. Hubben, advocaat te Arnhem, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 11 juli 2001, reg.nr. AWB 00/4531. Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden. De Raad heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Gedaagde heeft desgevraagd een nadere schriftelijke reactie ingezonden. Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven de nadere zitting achterwege te laten, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten. II. MOTIVERING Artikel 44, eerste en tweede lid, van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (Wet REA) luidt als volgt: "1. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen [tot 1 januari 2002: Het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen] verstrekt ten laste van het Reïntegratiefonds per kalenderjaar aan door Onze Minister aan te wijzen scholingsinstituten die ten doel hebben de arbeidsintegratie van arbeidsgehandicapten te bevorderen, een subsidie ter hoogte van een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag. 2. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen [tot 1 januari 2002: Het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen] kan in het belang van deze wet ten laste van het Reïntegratiefonds subsidie verstrekken aan andere instellingen of organisaties, dan de scholingsinstituten, bedoeld in het eerste lid, die ten doel hebben het nemen of bevorderen van maatregelen, die strekken tot behoud, herstel of bevordering van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid.". In de met ingang van 1 januari 1999 in werking getreden - ministeriële - Regeling aanwijzing en subsidiëring scholingsinstituten van 16 december 1998 (Stcrt. 244) (de Regeling) zijn vijf scholingsinstituten op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet REA aangewezen. Sinds 5 november 1999 berusten deze aanwijzingen - met terugwerkende kracht tot 1 januari 1999 - niet langer op de per 1 januari 2000 door de Regeling subsidiëring scholingsinstituten 2000 vervangen Regeling, maar op - vijf - afzonderlijke beschikkingen van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Staatssecretaris). De aangewezen scholingsinstituten richten zich op specifieke doelgroepen van arbeidsgehandicapten, te weten blinden en slechtzienden, mytyl- en tyltylkinderen en personen die revalidatie behoeven. Zij ontvangen in de vorm van de in artikel 44, eerste lid, van de Wet REA bedoelde subsidie een basisfinanciering voor alle bijzondere kosten die zij moeten maken om de instituten toegankelijk te maken voor de specifieke doelgroep. Daarbij gaat het met name om hogere kosten als gevolg van het feit dat per docent minder cursisten kunnen worden bediend dan in het reguliere onderwijs, en voorts om kosten met betrekking tot verblijf en vervoer en - overige - handicapgerelateerde kosten. Met de subsidie worden de kosten aan de aanbodzijde meer in overeenstemming gebracht met de kosten van de reguliere scholing. Daardoor wordt ook de inkoop goedkoper. Bij de wijziging van de Regeling van 28 juni 1999 (Stcrt. 122) is de totale subsidie voor het jaar 1999 vastgesteld op 22 miljoen gulden. De specifieke doelgroep van het door gedaagde verzorgde scholingsinstituut zijn jongeren met een verstandelijke beperking die daarnaast ontwikkelings- en/of opvoedingsmoeilijkheden hebben. Het programma voorziet in arbeidsscholing, arbeidstraining, arbeidsmarkttoeleiding en plaatsing op de arbeidmarkt. Omdat appellante niet op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet REA is aangewezen, ontvangt zij niet de hiervoor bedoelde - structurele, voor meer jaren gegarandeerde - basisfinanciering. Wel ontvangt appellante - incidentele - subsidies, in het bijzonder op grond van artikel 44, tweede lid, van de Wet REA, uit de gelden in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, uit de gelden van het Europees Sociaal Fonds en van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Omdat appellante had vastgesteld dat de aan haar ter beschikking staande middelen niet toereikend zijn om op stabiele en structurele basis haar activiteiten uit te voeren en te continueren, heeft zij bij brief van 28 mei 1999 de Staatssecretaris verzocht haar aan te wijzen op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet REA. Bij primair besluit van 3 november 1999 heeft de Staatssecretaris, met verwijzing naar het - op zijn verzoek uitgebrachte - advies van het toenmalige Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening (CBA) van 1 oktober 1999, het verzoek van appellante afgewezen. Het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit van 24 mei 2000 namens de Staatssecretaris door de Directeur-Generaal Arbeidsomstandigheden en Sociale Verzekeringen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het namens appellante tegen het bestreden besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. De Raad overweegt allereerst, ambtshalve, het volgende. Het bestreden besluit is krachtens mandaat genomen door een ambtenaar, terwijl het primaire besluit door de Staatssecretaris zelf was genomen. Daarmee is beslist op een wijze die niet beantwoordt aan (de strekking van) de in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde heroverwegingsplicht. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Hieruit volgt dat - met vernietiging van de aangevallen uitspraak - het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Raad zal vervolgens beoordelen of er gronden zijn om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Daarbij is allereerst van belang dat gedaagde - op wie de bevoegdheid van de Staatssecretaris inmiddels is overgegaan - bij brief van 5 februari 2004 heeft verklaard dat hij het bestreden besluit inhoudelijk voor zijn rekening neemt. In aansluiting daarop overweegt de Raad het volgende. In het bestreden besluit heeft gedaagde, voorzover hier van belang, het volgende overwogen: "Bij de reïntegratie van werkzoekenden vormt scholing een belangrijk instrument. Gezien de aard van hun handicap zullen voor een deel van de werkzoekende arbeidsgehandicapten de reguliere scholingsinstituten onvoldoende op de specifieke situatie toegesneden trajecten leveren. Voor de toegang tot de arbeidsmarkt is voor deze personen van belang de mogelijkheid te krijgen tot het volgen van een arbeidsmarkt gerichte cursus of het behalen van een eerste startkwalificatie. Voor de reïntegratie als zodanig zijn, afhankelijk van het uitkeringsregiem, de gemeenten, uitvoeringsinstellingen en Arbeidsvoorziening verantwoordelijk. Zij kunnen bij de scholingsinstituten de noodzakelijke trajecten inkopen. Uitgangspunt hierbij is dat de scholing van arbeidsgehandicapten in beginsel wordt overgelaten aan de markt. Gelet op het maatschappelijke belang van voldoende scholing voor arbeidsgehandicapten dient de inzet van adequate scholing te worden gewaarborgd. Daartoe is een vijftal scholingsinstituten aangewezen die fungeren als een bodemvoorziening. Voor deze instituten geldt dat zij in aanmerking komen voor een basisfinanciering waaronder de specifieke kosten vallen die het scholingsinstituut moet maken om het scholingsinstituut toegankelijk te maken voor de doelgroep. De financiering van de kosten van de feitelijke scholing van de arbeidsgehandicapten dient te geschieden via de inkoop door de verantwoordelijke uitvoeringsorganen. (...) Voor de beoordeling van het verzoek door De La Salle als scholingsinstituut in de zin van artikel 44 Wet REA was van belang of de beoogde bodemvoorziening voor adequate scholing aan arbeidsgehandicapten in het kader van arbeidstoeleiding werd gewaarborgd. De adviesaanvraag aan het CBA was daarop gericht (...). (...) In tegenstelling tot hetgeen in het bezwaarschrift wordt aangevoerd bestaat er wel degelijk een beleidsmatig criterium dat ten grondslag ligt aan de aanwijzing van scholingsinstituten als bedoeld in artikel 44 Wet REA. Blijkens de toelichting op het besluit in het kader van de Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAGW) d.d. 28 oktober 1991, Stcrt. 210 alsmede het besluit in het kader van artikel 44 Wet REA d.d. 16 december 1998, Stcrt. 244 beoogt de aanwijzing te voorzien in scholing van arbeidsgehandicapten die wegens hun handicap niet terecht kunnen op reguliere opleidingsinstituten wegens het ontbreken van de noodzakelijke voorzieningen. (...) Het feit dat de thans aangewezen scholingsinstituten reeds waren aangewezen onder de WAGW vormt derhalve geen criterium voor aanwijzing. Zij zijn aangewezen, omdat zij de beoogde bodemvoorziening vormen. Met de invoering van de Wet REA (...) is slechts de financieringsstructuur in overeenstemming gebracht met de verantwoordelijkheidsverdeling inzake scholing tussen de verschillende uitvoeringsorganen en niet de aanwijzing van scholingsinstituten als zodanig. (...) (...) In de opleidingsbehoefte van arbeidsgehandicapten dient in beginsel te worden voorzien door de markt van scholing. Daar deze markt in het verleden onvoldoende ontwikkeld was, zijn in het kader van de WAGW scholingsinstituten aangewezen ter waarborging van de inzet van adequate scholing voor gehandicapten. Gelet op de ontwikkeling van de markt is er geen aanleiding om de huidige bodemvoorziening verder uit te breiden. Dat er thans door de combinatie van een bodemvoorziening en regulier opleidingsaanbod een voldoende gevarieerd opleidingsaanbod voor arbeidsgehandicapten aanwezig is, wordt bevestigd door het advies van het CBA. In dit kader valt niet uit te sluiten dat, afhankelijk van de verdere ontwikkeling van de markt, in de toekomst de aanwijzing van scholingsinstituten in de zin van de Wet REA wordt heroverwogen. Hierbij dient nog te worden opgemerkt dat de huidige bodemvoorziening niet tot doel heeft om voor elke specifieke groep van arbeidsgehandicapten scholing te garanderen. Gezien het omvangrijke aanbod van opleidingen en de grote verscheidenheid onder arbeidsgehandicapten zou bij een breed spectrum van aangewezen scholingsinstituten geen sprake meer zijn van een bodemvoorziening in aanvulling op de reguliere scholingsmogelijkheden voor arbeidsgehandicapten.”. In het kader van de procedure in eerste aanleg heeft gedaagde voorts verwezen naar de toelichting bij de wijziging van de Regeling van 28 juni 1999, waarin onder meer is opgenomen: "Met de invoering van de nieuwe financieringsstructuur voor de scholingsinstituten is de weg naar marktwerking ingeslagen. Het kabinet neemt hierbij een overgangstermijn in acht waarin er voor wat de inkoop van scholing betreft van wordt uitgegaan dat gedurende vijf jaar - te rekenen vanaf 1 januari 1999 (het moment waarop de nieuwe financieringsstructuur van kracht is geworden) - het aantal plaatsingen bij de scholingsinstituten ten minste overeenkomt met het aantal plaatsingen in 1997 (...). Dit betekent dat dit aantal plaatsingen tot 1 januari 2004 bepalend is voor de financiële tegemoetkoming aan de inkoopzijde van de nieuwe financieringsstructuur. Hiermee wordt beoogd het voortbestaan van deze voorziening in een overgangsperiode, waarin de scholingsinstituten naar een volwaardige marktpositie moeten toegroeien, te waarborgen. (...) (...) De nieuwe financieringsstructuur zal (...) in het jaar 2002 (...) worden geëvalueerd. Deze evaluatie zal zowel een financiële als een beleidsinhoudelijke invalshoek kennen. Bezien zal worden hoe de nieuwe financieringsstructuur functioneert ten opzichte van de ontwikkelingen van vraag en aanbod en wat de gevolgen voor dit specifieke type scholingsaanbod zullen zijn wanneer het niveau van het aantal plaatsingen in 1997 met ingang van 1 januari 2004, niet langer bepalend is voor de financiële tegemoetkoming aan de inkoopzijde van de nieuwe financieringsstructuur.”. Daarbij heeft gedaagde aangegeven dat gedurende het proces naar marktwerking in de overgangsperiode de inzet van adequate scholing uiteraard wel moet worden gewaarborgd, maar dat uitbreiding van de bodemvoorziening niet is aangewezen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder meer het volgende overwogen (waarbij voor eiseres moet worden gelezen: appellante, en voor verweerder: gedaagde): “Verweerder heeft zijn overwegingen op grond waarvan zijn weigering om eiseres aan te wijzen als een scholingsinstituut is gebaseerd - te weten dat er vanuit een oogpunt van doelmatig gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid geen aanleiding bestaat om de (...) gewaarborgde bodemvoorziening door middel van aanwijzing van scholingsinstituten verder uit te breiden -, mede gerelateerd aan de bedoeling van de regelgever om te groeien naar meer marktwerking. Deze kennelijke bedoeling van de regelgever is naar het oordeel van de rechtbank zodanig zwaarwegend dat verweerders weigering om eiseres aan te wijzen als scholingsinstituut de rechterlijke toets kan doorstaan.”. In hoger beroep heeft appellante - voorzover gelet op de uit te spreken vernietiging van het bestreden besluit nog van belang - het volgende aangevoerd. - Het bestreden besluit berust niet op een deugdelijke motivering. Uit het - aan de besluitvorming ten grondslag gelegde - advies van het CBA blijkt dat het programma dat appellante biedt, vakinhoudelijk een goede methode is die leidt tot plaatsingsresultaten. Dat is op zichzelf al een grond voor aanwijzing - ook - van appellante op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet REA. De aanwijzing van de vijf scholingsinstituten is bovendien tot stand gekomen op grond van een historisch gegroeide positie. Uitgangspunt is geweest dat bij verstrekking van de basissubsidie aan deze instituten een bodemvoorziening in stand wordt gehouden als waarborg voor de inzet van adequate scholing voor arbeidsgehandicapten in het kader van arbeidstoeleiding. De vraag die het CBA heeft beantwoord, is of deze bodemvoorziening, in combinatie met het reguliere opleidingsaanbod, voldoende is om te voorzien in de opleidingsbehoeften van zowel arbeidsgehandicapten als inkopers. Het CBA heeft geconcludeerd dat er in principe een voldoende groot en gevarieerd regulier aanbod aan beroepsopleidingen is waar arbeidsgehandicapten aan kunnen deelnemen. Toch kunnen voor specifieke groepen arbeidsgehandicapten met vergelijkbare complexe problematiek (zoals zwakbegaafde jongeren met gedragsproblemen, de specifieke doelgroep van appellante) juist specifieke trajecten de beste, duurzame oplossingen bieden. Aanwijzing op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet REA acht het CBA echter, gezien de precedentwerking naar andere toekomstige verzoeken om aanwijzing van soortgelijke specifieke opleidingen, niet het juiste middel. Hieruit blijkt, aldus appellante, dat geen inhoudelijke beoordeling door het CBA heeft plaatsgevonden. Dat kon volgens appellante ook niet anders, omdat aan het CBA in het geheel geen inhoudelijke criteria waren meegegeven. Bovendien is er geen goede reden waarom voor bepaalde specifieke doelgroepen van moeilijk (re)integreerbare personen wel een bodemvoorziening nodig is en voor andere niet. Ook de specifieke doelgroep van appellante kan niet op een reguliere onderwijsinstelling terecht. Voorts heeft gedaagde in een brief aan de Tweede Kamer van 6 oktober 2003 een evaluatierapport toegezonden over het functioneren van de vijf aangewezen instituten. Daaruit blijkt dat prestaties zowel wat betreft de effectiviteit (duurzaamheid van de plaatsingen) als de efficiency (kosten per plaatsing) bij die instituten aanmerkelijk achterblijven bij die van andere instellingen. Gedaagde heeft daarbij uitdrukkelijk vermeld dat uit een oogpunt van gelijke behandeling een bijzondere financiering alleen aan de orde kan zijn, indien er bijzondere en noodzakelijke redenen bestaan voor afwijking in de kostenstructuur en/of -hoogte ten opzichte van andere instellingen die vergelijkbare activiteiten verrichten. - Gedaagde mag zich niet beroepen op de - door appellante aldus aangeduide - beleidswijziging zoals neergelegd in de wijziging van de Regeling van 28 juni 1999, omdat de aanvraag van appellante al daaraan voorafgaand was gedaan. - Hoe dan ook heeft per 1 januari 2004 nog geen wijziging in de financieringsstructuur plaatsgevonden. De Regeling subsidiëring scholingsinstituten 2004 van 11 november 2003 (Stcrt. 229) heeft de vijf aangewezen scholingsinstituten immers ook voor 2004 verzekerd van de basisfinanciering. - Indien al zou moeten worden aangenomen dat gedaagde terzake over beleidsvrijheid beschikt, moet worden vastgesteld dat geen beleidsregels zijn vastgesteld. De uitoefening van de bevoegdheid is - ook - daarom een willekeurige. De Raad is met appellante van oordeel dat het bestreden besluit, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet op een deugdelijke motivering berust. Gedaagde heeft op geen enkele wijze onderbouwd waarom een adequate bodemvoorziening aanwezig wordt geacht als niet voor alle, althans voor meer dan de thans door de vijf aangewezen scholingsinstituten bediende, specifieke doelgroepen van arbeidsgehandicapten die niet op ene reguliere onderwijsinstelling terecht kunnen, een basisvoorziening is verzekerd. Ook is nimmer uiteengezet op grond waarvan de thans bediende specifieke doelgroepen zich beslissend onderscheiden van (de) andere. Dat blijkt ook al uit het advies van het CBA. Gedaagde heeft bovendien het begrip bodemvoorziening nergens gedefinieerd, zodat het er alle schijn van heeft dat feitelijk de historisch gegroeide situatie in overwegende mate bepalend is geweest voor de (voortgezette) aanwijzingen per 1 januari 1999. Evenals de rechtbank acht de Raad echter de in het kader van de procedure in eerste aanleg door gedaagde gegeven nadere motivering wel deugdelijk. Daarbij is van belang dat de aan gedaagde in artikel 44, eerste lid, van de Wet REA toegekende bevoegdheid van discretionaire aard is. Die bevoegdheid is bovendien in de wet niet nader genormeerd, zodat aan gedaagde terzake een - ruime - beleidsvrijheid toekomt. (De rechtbank spreekt overigens ten onrechte over beoordelingsvrijheid.) Het is daarom primair aan gedaagde om op grond van beleidsmatige overwegingen een keuze te maken omtrent de aanwijzing van scholingsinstituten. Gedaagde heeft in dat verband - nader - uiteengezet dat de gemaakte en tot dusverre gehandhaafde keuze met name is ingegeven door de wens om, in afwachting van de totstandkoming van de beoogde nieuwe financieringsstructuur en de daarmee gepaard gaande verruiming van de marktwerking, de per 1 januari 1999 bestaande situatie te continueren. Juist omdat de verwachting gerechtvaardigd was en is dat de “oude” financieringsstructuur zal worden afgebouwd, lag en ligt het niet in de rede om andere dan de eerder reeds aangewezen instituten daarin alsnog te betrekken. Mede daarom was en is het beleid ook niet gericht op het door middel van de basisfinanciering volledig dekkend maken van de beschikbare voorzieningen voor alle specifieke doelgroepen van arbeidsgehandicapten, maar is het aanwezige aanbod voor de voorziene overgangsperiode (tot 1 januari 2004) toereikend geacht. In die zin moet dan ook de term bodemvoorziening worden begrepen, aldus gedaagde. De Raad acht deze beleidskeuze van binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling gelegen. Dat de beoogde nieuwe financieringsstructuur - anders dan was voorzien - niet per 1 januari 2004 haar beslag heeft gekregen acht de Raad onvoldoende om anders te oordelen. Daarbij is van belang dat uit de brief aan de Tweede Kamer van 6 oktober 2003 blijkt dat het beleid terzake nog steeds overeind staat, maar dat door onvoorziene omstandigheden (onder andere een latere evaluatie dan oorspronkelijk de bedoeling was) vertraging is ontstaan. Ook uit de toelichting bij de Regeling subsidiëring scholingsinstituten 2003 van 19 december 2002 (Stcrt. 246) en uit de toelichting bij de Regeling subsidiëring scholingsinstituten 2004 blijkt dat, naar aanleiding van de resultaten van de evaluatie, zal worden bezien hoe de financieringsstructuur in de toekomst zal worden vormgegeven. Ter zitting is namens gedaagde bovendien verklaard dat het de uitdrukkelijke bedoeling is nog in dit kalenderjaar tot - politieke - besluitvorming te komen. Wel merkt de Raad op dat het voorgaande anders kan komen te liggen, indien de invoering van de nieuwe financieringsstructuur - aanmerkelijke - verdere vertraging oploopt. In dat geval zal gedaagde een eventuele nieuwe aanvraag van appellante niet langer op de thans door de Raad aanvaarde grond mogen afwijzen. De Raad volgt appellante niet in de stelling dat gedaagde zich niet zou mogen beroepen op de toelichting bij de wijziging van de Regeling van 28 juni 1999. Weliswaar is de aanvraag van appellante voorafgaand aan de - door appellante aanwezig geachte - beleidswijziging gedaan, het bestreden besluit is echter van daarna. Er is geen grond om te oordelen dat in dit geval zou moeten worden afgeweken van de hoofdregel dat in bezwaar een heroverweging dient plaats te vinden naar het recht, de feiten en het beleid ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar. Aan het feit dat gedaagde terzake geen beleidsregels heeft vastgesteld, kan niet de door appellante bepleite betekenis worden toegekend. Het vaststellen van beleidsregels is immers, zo blijkt uit de tekst van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb, een bevoegdheid van het bestuursorgaan en geen verplichting. De door de bestuursrechter uit te voeren toetsing met betrekking tot het gebruikmaken door het bestuursorgaan van zijn discretionaire bevoegdheid in het concrete geval strekt er dan toe dat wordt beoordeeld of de af te wegen belangen zijn geïnventariseerd, of die belangen tegen elkaar zijn afgewogen en of de uitkomst van de belangenafweging niet onredelijk is. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de Raad van oordeel is dat dit laatste - in elk geval thans - niet het geval is. Dit alles leidt de Raad tot de conclusie dat er aanleiding is de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. De Raad ziet ten slotte aanleiding gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellante, begroot op € 644,-- in beroep en € 644,-- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, Recht doende: Vernietigt de aangevallen uitspraak; Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven; Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1288,--, te betalen door de Staat der Nederlanden; Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het betaalde griffierecht van in totaal € 510,50 vergoedt. Aldus gewezen door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. J.G. Treffers en mr. M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van mr. I.D. Veldman als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004. (get.) Th.G.M. Simons (get.) I.D. Veldman FB/5/7