ECLI:NL:CRVB:2003:AN9715

00/3086 NABW 00/3087 NABW 00/3088 NABW U I T S P R A A K in de gedingen tussen: [appellante], wonende te [woonplaats], appellante, en het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel, gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN Namens appellante heeft mr. H.J.R.M. Boersma, advocaat te Wadenoijen, op de in een aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 25 april 2000, reg.nrs. 99/334, 99/635 en 99/1019, waarnaar hierbij wordt verwezen. Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend en een nader stuk ingezonden. mr. Boersma en gedaagde door mr. H. Pullen, werkzaam bij de gemeente Tiel. De Raad heeft het onderzoek heropend. Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft, waarna hij het onderzoek heeft gesloten. II. MOTIVERING Voor een overzicht van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende: Gedaagde heeft aan appellante met ingang van 8 november 1997 een uitkering op grond van de Algemene bijstandswet (Abw) toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder. Naar aanleiding van bij de Sociale Dienst van de gemeente Tiel binnengekomen informatie dat appellante in haar woning samenwoonde met [naam partner], heeft gedaagde een onderzoek doen instellen. Bij brief van 3 november 1998 heeft gedaagde aan appellante medegedeeld dat zij vanaf 1 november 1998 tijdelijk geen recht heeft op een uitkering, omdat is gebleken dat zij een gezamenlijke huishouding voert met [naam partner]. Bij brief van 13 november 1998 heeft appellante daartegen bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn aangevoerd in een door mr. Boersma bij brief van 19 november 1998 als gemachtigde van appellante ingediend aanvullend bezwaarschrift. Bij besluit van 4 januari 1999 heeft gedaagde het bezwaar ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het namens appellante door mr. Boersma tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Op 24 november 1998 is door opsporingsambtenaren van het Intergemeentelijk Orgaan Rivierenland te Tiel een rapport opgesteld, waarin zij de bevindingen hebben neergelegd van het hiervoor bedoelde onderzoek. De bij dat rapport behorende bijlagen houden onder meer in verklaringen van appellante en [naam partner] van 28 oktober 1998. Bij besluit van 17 december 1998 heeft gedaagde het recht op bijstand van appellante over de periode van 1 mei 1998 tot en met 28 oktober 1998 ingetrokken op de grond dat zij in die periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met [naam partner]. Het namens appellante door mr. Boersma tegen dat besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 2 maart 1999 ongegrond verklaard. Bij uitspraak met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het namens appellante door mr. Boersma tegen dat besluit ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het namens appellante door mr. Boersma tegen die uitspraak gedane verzet is bij uitspraak van de rechtbank van 27 september 1999 ongegrond verklaard. Bij besluit van 18 december 1998, gericht aan appellante en aan haar verzonden op 29 december 1998, heeft gedaagde de teveel betaalde bijstand tot een bedrag van f 5.717,27 van haar teruggevorderd. Tegen dat besluit heeft appellante zelf bij brief van 14 januari 1999 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 9 februari 1999, gericht aan appellante en aan haar verzonden op 16 februari 1999, heeft gedaagde het bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 8 februari 1999 heeft, namens appellante, ook mr. Boersma bezwaar gemaakt tegen het besluit van 18 december 1998. Bij besluit van 16 februari 1999, gericht aan mr. Boersma en aan haar verzonden op 25 februari 1999, heeft gedaagde dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat al eerder door appellante zelf bezwaar was gemaakt. Daarbij is vermeld dat bij besluit van 9 februari 1999 op het door appellante zelf gemaakte bezwaar is beslist. Vervolgens heeft mr. Boersma bij brief van 7 april 1999 beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep gericht geacht tegen het - aan appellante gerichte en aan haar verzonden - besluit van 9 februari 1999, geoordeeld dat weliswaar sprake is van overschrijding van de beroepstermijn maar deze verschoonbaar geacht, en vervolgens het beroep ongegrond verklaard. Bij besluit van 15 februari 1999 is aan appellante een boete opgelegd van f 875,--. Het tegen dat besluit door appellante gemaakte bezwaar heeft gedaagde bij besluit van 13 april 1999 ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het namens appellante door mr. Boerma tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Appellante heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Met betrekking tot het besluit van 4 januari 1999 De Raad merkt - met verwijzing naar zijn uitspraak van 7 juli 1998, gepubliceerd in USZ 1998/218 - de mededeling van gedaagde in de brief aan appellante van 3 november 1998 aan als het nalaten van een handeling die strekt tot uitvoering van het besluit inzake de verlening van bijstand of het verrichten van een handeling die afwijkt van dat besluit. Een dergelijke handeling, veelal aangeduid als: blokkering, wordt ingevolge artikel 138 van de Abw voor de toepassing van artikel 8:1, eerste lid, van de Awb met een besluit gelijkgesteld. Anders dan - kennelijk - gedaagde en in diens voetspoor de rechtbank, is de Raad derhalve van oordeel dat het hier niet gaat om een (opschortings)besluit als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Abw. Of een dergelijke blokkering geoorloofd is, hangt volgens vaste rechtspraak van de Raad in het algemeen af van het antwoord op de vraag of het betrokken bestuursorgaan op goede gronden van oordeel is, althans ten minste het gegronde vermoeden kan hebben, dat het recht op uitkering niet meer bestaat dan wel slechts recht op een lagere uitkering bestaat. Die vraag beantwoordt de Raad in dit geval, met de rechtbank en op grond van dezelfde overwegingen, bevestigend. Op grond van de beschikbare gegevens, waaronder de verklaringen van appellante en [naam partner] van 28 oktober 1998, kon gedaagde ten tijde van het nemen van het besluit van 3 november 1998 het gegronde vermoeden hebben dat appellante en [naam partner] hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning en dat tevens sprake was van wederzijdse zorg. Dat appellante en [naam partner] die verklaringen later hebben ingetrokken, doet hieraan niet af. Dat geldt ook voor het gegeven dat gedaagde, bij het besluit van 17 december 1998, het recht op bijstand van appellante - slechts - heeft ingetrokken over de periode van 1 mei 1998 tot en met 28 oktober 1998. Daaraan ligt immers ten grondslag dat later is gebleken, althans door gedaagde is aangenomen, dat onmiddellijk na 28 oktober 1998 de feitelijke situatie zodanig is gewijzigd, dat toen niet langer sprake was van een gezamenlijke huishouding. In zoverre dient de aangevallen uitspraak dan ook, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. Met betrekking tot het besluit van 9 februari 1999 De Raad oordeelt allereerst, met de rechtbank, dat het door mr. Boersma namens appellante bij brief van 7 april 1999 ingestelde beroep geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 9 februari 1999. De bewoordingen van het beroepschrift laten er geen twijfel over bestaan dat hetgeen wordt bestreden - in elk geval: mede - is de ongegrondverklaring van het door appellante zelf gemaakte bezwaar. De Raad ziet zich vervolgens, ambtshalve, gesteld voor de vraag of de rechtbank dit beroep terecht ontvankelijk heeft geacht. Hij overweegt in dat verband het volgende. Ingevolge artikel 7:12, tweede lid, eerste volzin, van de Awb wordt een besluit op bezwaar bekendgemaakt door toezending aan degene tot wie het is gericht. In artikel 6:17 van de Awb is bepaald dat indien iemand zich laat vertegenwoordigen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in elk geval aan de gemachtigde worden gezonden. In de memorie van toelichting bij artikel 7:12 van de Awb (vgl. PG Awb II, blz. 351-352) is, met verwijzing naar - het voorgestelde - artikel 6:17 van de Awb, uitdrukkelijk vermeld dat indien de belanghebbende zich tijdens de procedure heeft laten vertegenwoordigen, op grond van die bepaling de bekendmaking dient te geschieden door tussenkomst van de gemachtigde. In zijn uitspraak van 23 mei 2001 (gepubliceerd in JB 2001/197) heeft de Raad zich, met verwijzing naar artikel 2:1 van de Awb, ten aanzien van de fase van de primaire besluitvorming reeds overeenkomstig uitgelaten. Daarbij is onder meer uiteengezet dat, indien het bestuursorgaan weet heeft van het optreden voor de belanghebbende van een gemachtigde in een bepaalde zaak, de toezending van een besluit in die zaak uitsluitend aan de belanghebbende, normaliter tot gevolg zal hebben dat dat besluit niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. In het onderhavige geval heeft mr. Boersma zich op 19 november 1998 in de procedure met betrekking tot de blokkering als gemachtigde van appellante gesteld. Gelet op de nauwe verwevenheid tussen die blokkering en het intrekkingsbesluit dient mr. Boersma ook in de procedure met betrekking tot het intrekkingsbesluit als gemachtigde van appellante te worden aangemerkt. Nu gedaagde bovendien weet had van het feit dat mr. Boersma optrad als gemachtigde van appellante, had derhalve - ook - het besluit van 9 februari 1999 aan mr. Boersma moeten worden toegezonden. Gedaagde heeft dat besluit echter - op 16 februari 1999 - uitsluitend toegezonden aan appellante zelf, zodat (toen) geen sprake was van bekendmaking op de, in artikel 7:12, tweede lid, eerste volzin, van de Awb, voorgeschreven wijze. Gelet op artikel 6:8, eerste lid, van de Awb is de beroepstermijn dan ook niet (reeds) op 17 februari 1999 aangevangen. Dat appellante het bezwaarschrift zelf heeft ingediend, maakt het voorgaande niet anders. Vaststaat dat mr. Boersma niet eerder dan op 25 februari 1999 kennis heeft gekregen van het besluit van 9 februari 1999, zodat de beroepstermijn geacht moet worden te zijn aangevangen op 26 februari 1999. Ten aanzien van het op 7 april 1999 ingestelde beroep is derhalve geen sprake van termijnoverschrijding. Anders dan de Raad heeft gedaan in zijn uitspraken van 4 januari 2000 (gepubliceerd in AB 2000/147) en 28 november 2002 (gepubliceerd in USZ 2003/42) komt de vraag naar de mogelijke toepasselijkheid van artikel 6:11 van de Awb in dergelijke gevallen dan ook niet aan de orde. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank, zij het op een onjuiste grond, het beroep tegen het besluit van 9 februari 1999 terecht ontvankelijk heeft geacht. Het antwoord op de vervolgens aan de orde komende vraag of de terugvordering in rechte kan standhouden, hangt ervan af of aan de voorwaarden voor terugvordering is voldaan. De terugvordering is gebaseerd op artikel 81, eerste lid, van de Abw, waarin onder meer is bepaald dat bijstand die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 69, derde lid, van de Abw ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, moet worden teruggevorderd. In dit geval heeft gedaagde op 17 december 1998 een - op 2 maart 1999 in bezwaar gehandhaafd - (intrekkings)besluit als bedoeld in artikel 69, derde lid, aanhef en onder a, van de Abw genomen. Nu dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden, staat daarmee vast dat is voldaan aan de voorwaarden voor terugvordering op grond van artikel 81, eerste lid, van de Abw. Gedaagde was dan ook gehouden de aldus ten onrechte aan appellante betaalde bijstand met toepassing van artikel 81, eerste lid, van de Abw terug te vorderen. De hoogte van de terugvordering is als zodanig door appellante niet bestreden. Van dringende redenen als bedoeld in artikel 78, derde lid, van de Abw om van terugvordering af te zien, is de Raad niet gebleken. Anders dan de rechtbank heeft gedaan, is - nu het intrekkingsbesluit in rechte onaantastbaar is geworden - voor een beoordeling van de rechtmatigheid van de intrekking geen plaats meer. De uitspraken van de Raad waarop de rechtbank zich beroept (van 22 december 1993, gepubliceerd RSV 1994/202, en van 22 augustus 1997, gepubliceerd in USZ 1997/229), zijn hier niet relevant. Die uitspraken hebben immers betrekking op de vraag of het de betrokkene redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat sprake was van onverschuldigd betaalde uitkeringen, welke vraag in het kader van de - behoudens dringende redenen - imperatieve terugvordering op grond van artikel 81, eerste lid, van de Abw niet aan de orde kan komen. Ook in zoverre dient de aangevallen uitspraak derhalve, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. Met betrekking tot het besluit van 13 april 1999 Met betrekking tot de opgelegde boete stelt de Raad voorop, dat met het in rechte onaantastbaar worden van het bij besluit van 2 maart 1999 in bezwaar gehandhaafde intrekkingsbesluit van 17 december 1998 vaststaat dat appellante de inlichtingenplicht niet is nagekomen. De Raad ziet geen grond voor het oordeel dat elke verwijtbaarheid ten aanzien van de gedraging van appellante ontbreekt en dat gedaagde daarom toepassing had moeten geven aan artikel 14a, tweede lid, tweede volzin, van de Abw. Voorts stelt de Raad vast dat het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht hier heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand, zodat zich hier geen geval voordoet als bedoeld in artikel 14a, derde lid (tekst van 31 december 1998 tot en met 31 december 2001), van de Abw. Gedaagde was derhalve verplicht aan appellante een boete als bedoeld in artikel 14a, eerste lid (tekst tot en met 31 december 2001) van de Abw op te leggen. Ter beantwoording van de vraag welke consequenties in rechte moeten worden verbonden aan de aan appellante toe te rekenen gedraging dient de Raad in de eerste plaats op grond van artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten ambtshalve na te gaan of het op 1 februari 2001 - en daarmee na het begaan van de gedraging door appellante - in werking getreden Boetebesluit sociale zekerheidswetten (hierna: Boetebesluit) voorziet in een lagere boete dan het tot die datum geldende Besluit tarieven administratieve boeten Abw, Ioaw en Ioaz (hierna: Besluit tarieven). Terzake blijkt dat ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit tarieven de boete wordt vastgesteld op 15% van het fraudebedrag, terwijl ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit de boete wordt vastgesteld op 10% van het (bruto-)benadelingsbedrag. Toepassing van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit brengt mee dat in het onderhavige geval de boete wordt vastgesteld op € 264,--, zijnde 10% van f. 5.717,27, naar boven afgerond op een veelvoud van € 11,--. De Raad ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op grond van de ernst van de gedraging, de mate waarin de gedraging appellante kan worden verweten en/of de omstandigheden waarin zij verkeert, de boete op een ander bedrag dan € 264,-- zou moeten worden vastgesteld. Ten slotte is de Raad niet gebleken van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 14a, vierde lid (tekst vanaf 31 december 1998), van de Abw op grond waarvan aan gedaagde de bevoegdheid toekomt om van het opleggen van een boete af te zien. Uit het voorgaande volgt dat, met vernietiging van de aangevallen uitspraak voorzover betrekking hebbende op het besluit van 13 april 1999, het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond dient te worden verklaard en dat besluit dient te worden vernietigd. De Raad zal, zelf in de zaak voorziend, bepalen dat aan appellante een boete van € 264,-- wordt opgelegd. De Raad ziet ten slotte aanleiding gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 966,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. III.