ECLI:NL:CRVB:2003:AF6288

00/462 t/m 00/465, 00/467 t/m 00/470, 00/472 t/m 00/474, 00/476 NABW U I T S P R A A K in de gedingen tussen: 1. [appellant 1]; 2. [appellant 2]; 3. [appellant 3]; 4. [appellant 4]; 5. [appellant 5]; 6. [appellant 6]; 7. [appellant 7]; 8. [appellant 8]; 9. [appellant 9]; 10. [appellant 10]; 11. [appellant 11]; 12. [appellant 12], allen wonende in de gemeente B., appellanten, en het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN Namens appellanten heeft mr. E.B.A. Ferwerda, advocaat te Heerlen, op bij een aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Maastricht op 10 december 1999 tussen, onder anderen, appellanten en gedaagde gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend, waarop mr. Ferwerda namens appellanten heeft gereageerd. Gedaagde heeft desgevraagd nadere stukken ingezonden. Bij brieven van 13 september 2002 heeft mr. R.H.L. van de Laar, advocaat te Heerlen, namens de appellanten [appellant 11] en [appellant 12] nadere informatie verstrekt. De gedingen zijn, gevoegd met het geding met het reg. nr. 00/390 NABW, behandeld ter zitting van 3 december 2002. Daar is voor appellanten verschenen mr. Van de Laar, terwijl gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. P.J.S. Pletzers, werkzaam bij de gemeente Heerlen. Na de sluiting van het onderzoek heeft de Raad de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst. Het onderzoek in de gedingen met de reg. nrs. 00/462 (R.H.V. [appellant 1]), 00/467 (J.G. [appellant 5]), 00/469 ([appellant 7]) en 00/472 NABW ([appellant 9]) is nadien heropend. Desgevraagd hebben zowel gedaagde als mr. Van de Laar ter zake van deze gedingen nadere inlichtingen verstrekt. Vervolgens is namens laatstgenoemde appellanten en gedaagde toestemming gegeven om verdere behandeling van bovengenoemde gedingen ter zitting achterwege te laten, waarna de Raad ook in deze gedingen het onderzoek heeft gesloten. II. MOTIVERING Appellanten ontvangen allen van de gemeente Heerlen een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw). Op 17 februari 1998 heeft gedaagde besloten om de door de gemeente Heerlen te verstrekken bijstandsuitkeringen met ingang van april 1998 niet langer op de 25e dag van de lopende maand maar op de 15e dag van de daarop volgende maand te gaan betalen, voor het eerst op 15 mei 1998. Bij brieven van 19 maart 1998 zijn alle uitkeringsgerechtigden individueel van de beslissing tot verschuiving van de betaaldatum op de hoogte gesteld. Aansluitend is aan de uitkeringsgerechtigden de mogelijkheid geboden gebruik te maken van een overbruggingsuitkering in de vorm van een geldlening. Daartoe is op 3 april 1998 aan de uitkeringsgerechtigden een concept-leenovereenkomst en een begeleidende brochure toegezonden. De leenovereenkomst voorziet in toekenning van een overbruggingsuitkering tot een - afhankelijk van het normbedrag - vastgesteld maximumbedrag. Van dit bedrag wordt f 300,-- geschonken en het restant verleend in de vorm van een geldlening op grond van artikel 39 in verbinding met artikel 24 van de Abw. Met betrekking tot de terugbetaling van de lening hebben belanghebbenden de keuze tussen: a) inhouding op de maandelijkse uitkering van f 25,-- per maand en - bij beëindiging van de uitkering - verrekening van het restant met de laatste uitkering en het nog uit te betalen vakantiegeld; b) verrekening met het in juni 1998 uit te betalen vakantiegeld; en c) verrekening bij beëindiging van de uitkering met de laatste uitkering en het nog uit te betalen vakantiegeld. Appellanten hebben allen - enkelen van hen onder protest - gebruik gemaakt van de mogelijkheid een overbruggingsuitkering te ontvangen. Overeenkomstig de beslissing van 19 maart 1998 heeft op 25 april 1998 geen reguliere betaling van de bijstandsuitkering plaatsgevonden. Wel is op deze datum de overbruggingsuitkering uitbetaald. Vervolgens is op 15 mei 1998 de reguliere uitkering over de maand april uitbetaald. Op de in de maand mei 1998 toegezonden specificatie is zowel deze uitkering als de ontvangen overbruggingsuitkering vermeld. Appellanten hebben allen bezwaarschriften ingediend. Bij aan ieder van de appellanten afzonderlijk gerichte besluiten op bezwaar van 17 september respectievelijk 1 oktober 1998 heeft gedaagde de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Gedaagde heeft in deze besluiten onder meer overwogen dat de bezwaren gericht zijn tegen de beslissing van 19 maart 1998, waarvan de uitvoering een handeling betreft als bedoeld in artikel 138 van de Abw waartegen bezwaar en beroep openstaat, en dat de bezwaren tegen deze handeling tijdig zijn ingekomen. Voorts is overwogen dat het bijstandsverlenend orgaan in het algemeen de bevoegdheid heeft om over te gaan tot wijziging van het betalingssysteem, mits daarbij de belangen van de bijstandsgerechtigden niet worden geschaad. Om te voorkomen dat de verschuiving ertoe leidt dat uitkeringsgerechtigden feitelijk zonder voldoende middelen van bestaan komen, is de mogelijkheid geboden van een overbruggingsuitkering in de vorm van een renteloze geldlening, waarvan gebruik is gemaakt. Volgens gedaagde heeft de wijziging in het betalingssysteem niet geleid tot een vermindering van de aanspraak op bijstand. De rechtbank heeft de door appellanten tegen de aan hen gerichte besluiten van 17 september respectievelijk 1 oktober 1998 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Namens appellanten is deze uitspraak in hoger beroep gemotiveerd bestreden. De Raad overweegt het volgende. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de bezwaren van de appellanten [appellant 1], [appellant 2], [appellant 3], [appellant 4], [appellant 5], [appellant 6]r, [appellant 7], [appellant 8], [appellant 9] en [appellant 10] De Raad stelt vast dat de bezwaren van deze appellanten zijn gericht tegen a) de aan hen gerichte beslissingen van 19 maart 1998, inhoudende dat de uitkering anders dan voorheen niet op de 25e van de maand wordt gestort op hun rekening; b) de op 3 april 1998 aan hen verzonden concept-leenovereenkomst ter zake van de overbruggingsuitkering; c) het niet betalen van de uitkering over de maand april 1998 op 25 april 1998. a) de beslissingen van 19 maart 1998 De Raad stelt eerst vast dat noch in artikel 73, eerste lid, van de Abw noch in de aan appellanten toegezonden toekenningsbesluiten is vermeld op welke data de periodieke algemene bijstand betaalbaar moet worden gesteld. Artikel 73, eerste lid, van de Abw bepaalt slechts dat de algemene bijstand maandelijks achteraf moet worden betaald. Gedaagde heeft besloten zijn praktijk de periodieke algemene bijstand aan belanghebbenden reeds uit te betalen in de maand waarop die bijstand betrekking heeft, te wijzigen in periodieke maandbetalingen achteraf en tevens het nieuwe tijdstip van betaling bekend te maken. De aan appellanten gerichte brieven van 19 maart 1998 houden op de concrete situatie van ieder van hen betrekking hebbende beslissingen in omtrent de vanaf april 1998 in hun situatie geldende betaaldatum van de bijstandsuitkering, te weten de 15e van de daaropvolgende maand, te beginnen op 15 mei 1998. Deze beslissingen houden rechtstreeks verband met de uit de toekenningsbesluiten voortvloeiende aanspraak op algemene bijstand en preciseren die aanspraak nader. Een en ander betekent dat sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat hiertegen bezwaar en beroep openstond. Met betrekking tot de vraag of de bezwaarschriften van appellanten, voorzover deze zijn gericht tegen de besluiten van 19 maart 1998, tijdig zijn ingediend stelt de Raad vast dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift eindigde op 1 mei 1998. Blijkens de gedingstukken zijn de bezwaarschriften van de appellanten [appellant 3], [appellant 4], en [appellant 10] tijdig bij gedaagde ingekomen en zijn de bezwaarschriften van de appellanten [appellant 1], [appellant 5], [appellant 7] en [appellant 9] voor het einde van de termijn ter post bezorgd en niet later dan een week na terpostbezorging en dus ook tijdig ingekomen. De op 15 april 1998 respectievelijk 7 mei 1998 gedateerde bezwaarschriften van de appellanten [appellant 2] en [appellant 6]r blijken eerst op 19 mei 1998 bij gedaagde te zijn ingekomen. Dit brengt mee dat zij niet op grond van artikel 6:9, eerste of tweede lid, van de Awb als tijdig ingediend kunnen worden aangemerkt. Aangezien niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat zij in verzuim zijn geweest, betekent dit ten aanzien van deze appellanten dat de door hen ingediende bezwaren, voorzover deze zijn gericht tegen de aan hen gerichte besluiten van 19 maart 1998, niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard wegens overschrijding van de ingevolge artikel 6:7 van de Awb voor het indienen van een bezwaarschrift geldende termijn. b) de op 3 april 1998 verzonden concept-leenovereenkomst ter zake van de overbruggingsuitkering Ten aanzien van de concept-leenovereenkomst geldt dat eerst na invulling, ondertekening en inzending daarvan tot toekenning van een overbruggingsuitkering kon worden besloten. Naar het oordeel van de Raad kan de concept-leenovereenkomst niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar en beroep openstond. De brochure bevat uitsluitend algemene informatie over de mogelijkheden van toekenning van een overbruggingsuitkering. c) het niet betalen van de uitkering over de maand april 1998 op 25 april 1998 Uit hetgeen hiervoor onder a) is vastgesteld volgt dat op 25 april 1998 geen sprake was van een handeling die afwijkt van een besluit inzake de verlening van bijstand of van het nalaten van een handeling die strekt tot uitvoering van een dergelijk besluit in de zin van artikel 138 van de Abw. De uitkering over de maand april 1998 is conform de tot appellanten gerichte besluiten van 19 maart 1998 betaald op 15 mei 1998. Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de Raad tot de conclusie dat de bezwaren van de hier besproken appellanten - met uitzondering van [appellant 2] en [appellant 6]r - ontvankelijk zijn, voorzover deze zijn gericht tegen de onder a) vermelde besluiten van 19 maart 1998 en niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard, voorzover zij zijn gericht tegen hetgeen onder b) en c) is vermeld. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de bezwaren van de appellanten [appellant 11] en [appellant 12] De appellanten [appellant 11] en [appellant 12] hebben uitsluitend bezwaar gemaakt tegen het niet betalen van de uitkering over de maand april 1998 op 25 april 1998. Gezien hetgeen hiervoor onder c) is overwogen, hadden hun bezwaren niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Met betrekking tot de inhoud van de tot appellanten [appellant 1], [appellant 3], [appellant 4], [appellant 5], [appellant 7], [appellant 8], [appellant 9] en [appellant 10] gerichte besluiten van 19 maart 1998 De Raad is van oordeel dat de in artikel 73, eerste lid, van de Abw vervatte verplichting van de gemeente om de algemene bijstand maandelijks achteraf uit te betalen aldus moet worden verstaan, dat de gemeente verplicht is de aan een belanghebbende over een bepaalde maand toekomende algemene bijstand uit te betalen op een van de dagen van de daaropvolgende maand. De gemeente Heerlen kende tot april 1998 een hiervan afwijkend betalingsritme, waarbij de bijstand over een bepaalde maand op de 25e van die maand werd uitbetaald. Naar het oordeel van de Raad was gedaagde dan ook gehouden de datum van betaling van de bijstandsuitkeringen aan te passen aan het in artikel 73 van de Abw neergelegde voorschrift, en is betaling op de 15e van de volgende maand met dit voorschrift in overeenstemming. Aangezien de bijstandsuitkering een uitkering op minimumniveau is, dient het bijstandsverlenend orgaan de verschuiving van de betaaldatum van die uitkering zo te laten verlopen, dat daarbij voldoende rekening wordt gehouden met de belangen van uitkerings-gerechtigden en met de gevolgen die deze verschuiving voor hen meebrengt. Daarbij dient zoveel als mogelijk is te worden voorkomen dat de regelmaat in de uitbetaling wordt verstoord. Door het eerst op 15 mei 1998 - 20 dagen na de gebruikelijke betaaldatum - uitbetalen van de uitkering over de maand april is het tot dan gebruikelijke betalingsritme doorbroken. Gedaagde heeft, teneinde de betalingscontinuïteit te garanderen, besloten om aan alle uitkeringsgerechtigden en ook appellanten tegelijk met de verschuiving van de betaaldatum ter overbrugging van de onderbreking in de betaling een uitkering aan te bieden. Deze uitkering heeft met uitzondering van een schenking van f 300,-- de vorm van een renteloze geldlening en kan naar keuze door middel van verrekening in termijnen met de lopende uitkering, met de vakantietoeslag of aan het einde van de uitkeringsperiode worden terugbetaald. De hier genoemde appellanten hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Zij hebben de hoogte van deze uitkering, een forfaitair bedrag van f 650,-- voor vaste lasten, vermeerderd met 20/30 van het voor hen geldende normbedrag minus f 650,-- , in hoger beroep niet (langer) bestreden. Hun bezwaren richten zich tegen het feit dat deze uitkering in de vorm van een geldlening is verstrekt. Naar het oordeel van de Raad is met deze overbruggingsuitkering, welke op 25 april 1998 is uitbetaald, feitelijk in voldoende mate voorzien in de ontstane leemte in de uitbetaling van de algemene bijstand, maar is gedaagde er daarbij aan voorbijgegaan dat ingevolge artikel 19 van de Abw de bijstand in de vorm van bijstand om niet wordt verleend tenzij in deze wet anders is bepaald. De Raad ziet geen grondslag in de Abw die rechtvaardigt dat de met de overbruggingsuitkering toegekende algemene bijstand in de vorm van een geldlening kon worden verstrekt. Met name kan het ontvangen van de bijstandsuitkering over april 1998 op 15 mei 1998 niet worden aangemerkt als het op korte termijn beschikken over voldoende middelen als bedoeld in artikel 24, aanhef en onder a, van de Abw. De Raad tekent daarbij aan dat hij geen grond ziet om het in dit artikel voorkomende begrip middelen ruimer uit te leggen dan volgt uit het bepaalde in hoofdstuk IV, afdeling 3, van de Abw en dat een bijstandsuitkering geen inkomen is in de zin van artikel 47 van de Abw. Voorts moet nog worden opgemerkt dat de in 1995 totstandgekomen Regeling overbruggingsuitkering Abw (Besluit van Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 oktober 1995, nr. BZ/UK/95/34058, Stcrt. 1995, 194) bij invoering van een systeem van achterafbetaling wel voorzag in verlening van de overbruggingsuitkering in de vorm van een renteloze geldlening. Die Regeling kon hier niet meer worden toegepast, omdat artikel 1 van die Regeling uitgaat van invoering van een dergelijk systeem in het kalenderjaar 1996. Het voorgaande leidt de Raad tot het oordeel dat gedaagde door de besluiten van 19 maart 1998 tot verschuiving van de betaaldatum van de bijstandsuitkeringen van meergenoemde appellanten te handhaven zonder de daaraan gekoppelde overbruggingsuitkering te verlenen in de vorm van een uitkering om niet, in strijd met de wet heeft gehandeld.