ECLI:NL:CRVB:2002:AE2439

00/392 WSW 00/394 WSW U I T S P R A A K in de gedingen tussen: het Algemeen Bestuur van de Dienst Werkbedrijf voor gesubsidieerde arbeid, activering en trajecten Midden-Langstraat, gevestigd te Waalwijk, appellant, en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN Namens appellant is op de daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een tweetal uitspraken van de rechtbank Breda van 13 december 1999, nrs. 98/2027 WSW VI en 99/738 WSW VI, waarnaar hierbij wordt verwezen. Nadien zijn namens appellant nadere stukken ingezonden. Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend. De gedingen zijn gevoegd met de gedingen 99/3923 WSW, 00/395 WSW, 00/4698 WSW, 01/826 WSW en 01/1314 WSW behandeld ter zitting van 7 februari 2002, waar namens appellant zijn verschenen mr. G.C.M. van Ruijven, werkzaam bij het Nationaal overlegorgaan sociale werkvoorziening en mr. A. Brouwer, werkzaam bij appellants werkbedrijf. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en J. Zondag, beiden werkzaam bij gedaagdes ministerie. II. MOTIVERING 1. De Raad merkt vooreerst op dat ingevolge artikel 17 van de op 1 januari 1998 in werking getreden Wet sociale werkvoorziening (Wet van 11 september 1997, Stb. 465) op de behandeling van dit geding het recht van toepassing blijft zoals dat vóór de genoemde datum van inwerkingtreding van die wet gold. 1.1. Bij budgetbrief van 29 september 1993 en vervolgbrieven van 7 oktober 1993, 23 juni 1994 en 13 december 1994 heeft gedaagde voormeld werkbedrijf op grond van artikel 40, eerste lid, van de tot 1 januari 1998 geldende Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), een vergoeding (hierna: de vergoeding) van f 22.885.000,- voor het jaar 1994 toegekend op basis van de door appellant verstrekte gegevens met betrekking tot de omvang en samenstelling van het werknemersbestand, de wachtlijst en de doorstroom- en uitstroomgegevens. Deze vergoeding bedroeg per gerealiseerde arbeidsplaats een bedrag van ruim f 42.000,-. 1.2. Naar aanleiding van appellants jaarverantwoording heeft gedaagde de vergoeding over 1994 bij besluit van 27 januari 1998 met toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, f 35.000,- lager vastgesteld omdat 14 plaatsingen van werknemers niet voldeden aan gedaagdes beleid inzake zorgvuldige en evenwichtige plaatsing (hierna: zeep-beleid), en nog eens f 20.000,- omdat appellant in 1994 niet voldeed aan de taakstelling uitstroom, inhoudend dat 0,5% van de WSW-werknemers dient uit te stromen naar regulier werk. 1.3. Na bezwaar heeft gedaagde eerstgenoemde korting teruggebracht van f 35.000,- tot f 17.500,- omdat 7 plaatsingen alsnog in overeenstemming met het zeep-beleid zijn geacht. Voor het overige is het besluit van 27 januari 1998 bij het bestreden besluit van 29 oktober 1998 gehandhaafd. Het beroep tegen dit besluit is bij de aangevallen uitspraak met nr. 98/2027 WSW VI ongegrond verklaard. 1.4. Bij budgetbrief van 29 september 1994, gevolgd door brieven van 18 juli 1995, 15 december 1995 en 4 maart 1996, heeft gedaagde de vergoeding voor het jaar 1995 bepaald op f 23.176.000,-. Deze vergoeding bedroeg per gerealiseerde arbeidsplaats eveneens ruim f 42.000,-. 1.5. Naar aanleiding van appellants jaarsverantwoording over 1995 heeft gedaagde de vergoeding over 1995 bij besluit van 4 september 1998 f 40.000,- lager vastgesteld, omdat 16 plaatsingen niet voldeden aan het zeep-beleid. 1.6. Na bezwaar heeft gedaagde deze korting teruggebracht van f 40.000,- naar f 15.000,- omdat 10 plaatsingen alsnog in overeenstemming met het zeep-beleid zijn geacht, Voor het overige is het besluit van 4 september 1998 bij het bestreden besluit van 31 maart 1999 gehandhaafd. Het beroep tegen dit besluit is bij de aangevallen uitspraak met nr. 99/738 WSW VI ongegrond verklaard. 2. Naar aanleiding van de in hoger beroep door partijen ingenomen standpunten overweegt de Raad als volgt. 3. Ingevolge artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, kan gedaagde de toegekende vergoeding na afloop van het desbetreffende jaar geheel of gedeeltelijk terugvorderen of verrekenen indien naar zijn oordeel sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW. Bij zijn nota "De toetsing van de uitvoering door gemeenten van de Wet Sociale Werkvoorziening" van 9 juli 1993 (hierna: de nota) en in nummer 10 van jaargang 1993 van de "Nieuwswijzer, Informatiebulletin Wet Sociale Werkvoorziening" heeft gedaagde aan alle gemeentebesturen en de bestuurlijke eenheden die werkverbanden als bedoeld in artikel 10 van de WSW in stand houden (hierna: de bestuurlijke eenheden), zijn beleid met betrekking tot de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, bekendgemaakt. 3.1. In de nota wordt het toezicht van gedaagde beschreven op de besteding van de middelen die de bestuurlijke eenheden in het kader van de budgetfinanciering zijn toegekend, worden de normen vermeld die gedaagde hanteert bij de toetsing van de doeltreffendheid van de besteding van die middelen en wordt aangegeven welke kortingsmaatregelen de bestuurlijke eenheid ingeval van niet naleven van deze normen te wachten staan. 3.2. De bestuurlijke eenheid dient minimaal het aantal in de jaarlijkse budgetbrief vermelde arbeidsplaatsen - op grond waarvan de vergoeding wordt berekend - te realiseren. Indien dit niet is gelukt en de bestuurlijke eenheid niet aannemelijk kan maken dat zulks niet verwijtbaar is, dan wordt volgens de nota per niet gerealiseerde arbeidsplaats de volledige voor die plaats toegekende vergoeding teruggevorderd. 3.3. Voorts bevat de nota regels omtrent het beleid dat de bestuurlijke eenheid dient te voeren bij de plaatsing als werknemer van degenen die op de wachtlijst zijn opgenomen en omtrent de inspanningen die de bestuurlijke eenheid zich terzake dient te getroosten. De regels schrijven een zorgvuldige en evenwichtige plaatsing voor en worden daarom aangeduid als het "zeepbeleid". Met dit beleid wordt beoogd voor allen die op WSW-arbeid zijn aangewezen uitvoering te geven aan het beginsel van gelijke kansen, ongeacht de aard van de handicap of de verwachte mate van productiviteit van de kandidaat-werknemer. 3.3.1. Het zeep-beleid brengt met zich mee dat de kandidaat-werknemers die op de wachtlijst zijn opgenomen gelijke kansen op plaatsing als werknemer dienen te hebben en daarom ongeacht de aard van hun handicap of de verwachte mate van productiviteit in volgorde van hun plaats op de wachtlijst een arbeidsplaats aangeboden moeten krijgen. Omdat een strikte hantering van de eis dat de volgorde op de wachtlijst bepalend is (al te grote) uitvoeringsproblemen zou kunnen geven, bepaalt de nota dat de volgorde van de zogenoemde jaarcohorten moet worden aangehouden. Personen die aan het begin van het boekjaar langer dan 3 jaar op de wachtlijst staan behoren tot het eerste cohort, zij die 2 tot 3 jaar daarop staan behoren tot het tweede, van 1 tot 2 jaar tot het derde en de personen die van 0 tot 1 jaar op de wachtlijst staan worden ingedeeld in het vierde cohort. De personen uit het eerste jaarcohort dienen het eerste als werknemer geplaatst te worden. Pas als daaruit geen kandidaten kunnen worden geselecteerd, komen kandidaten uit het tweede cohort voor plaatsing in aanmerking en zo verder. 3.3.2. Om de bestuurlijke eenheden enige ruimte te bieden voor eigen beleid, bepaalt de nota dat de bestuurlijke eenheid 25% van het totaal aantal op de wachtlijst voorkomende personen onafhankelijk van voormelde cohortvolgorde mag plaatsen. Dit contingent van 25% waarbij personen in afwijking van de cohortvolgorde kunnen worden geplaatst, is volgens de nota voornamelijk bestemd om dreigend verlies aan vaardigheden te voorkomen of om sleutelfuncties te vervullen. Een sleutelfunctie is omschreven als een functie waarvan de werkgelegenheid van anderen binnen de werkeenheid afhankelijk is. 3.3.3. Indien in strijd met voormelde regels meer dan 25% van de in het desbetreffende jaar geplaatste personen afkomstig is uit jongere cohorten, terwijl er in dat jaar op de wachtlijst nog personen staan uit oudere cohorten, onderzoekt gedaagde of dit verwijtbaar is. In de praktijk acht gedaagde (boven de grens van 25% uitstijgende) niet-plaatsingen slechts niet verwijtbaar als de door de bestuurlijke eenheid terzake gevolgde werkwijze in overeenstemming met het zeep-beleid is geweest, dan wel als de bestuurlijke eenheid aannemelijk maakt dat het ter voorkoming van verlies aan vaardigheden of ter vervulling van sleutelfuncties nodig was om bij meer dan 25% van de plaatsingen van de jaarcohortvolgorde af te wijken. Elke verwijtbare niet-plaatsing leidt volgens de nota tot een terugvordering van een forfaitair bedrag van f 10.000,-. 3.3.4. De nota benadrukt voorts dat de uitvoering van het beschreven zogenoemde first in first out (fifo) beginsel van de bestuurlijke eenheden een veel actievere behandeling van de wachtlijst vergt dan voordien het geval was, in die zin dat zodra iemand op de wachtlijst is geplaatst moet worden nagegaan welk type werkzaamheden voor betrokkene noodzakelijk is, teneinde zodanige werkzaamheden voor betrokkene tijdig beschikbaar te hebben. Het informatiebulletin voegt hieraan toe dat dit kan inhouden dat voor de kandidaat-werknemer nieuw werk wordt gezocht, dat een bestaande functie wordt aangepast aan de handicap van de betrokkene en/of dat een opleidingsplan wordt uitgevoerd. Deze methode wordt "de activerende en anticiperende methode" genoemd, ter onderscheiding van de werkwijze die als het "vacature-beleid" wordt aangeduid welke werkwijze inhoudt dat de bestuurlijke eenheid wacht tot een vacature ontstaat om vervolgens daarbij een persoon te zoeken die beschikt over de benodigde capaciteiten. 3.5. De nota bevat eveneens regels inzake de vereiste jaarlijkse uitstroom. De bestuurlijke eenheden dienen vanaf 1994 jaarlijks een doorstroom van tenminste 1% van de werknemers naar het vrije bedrijfsleven te realiseren. Komt het resultaat lager uit, dan vindt volgens de nota eveneens terugvordering plaats van een forfaitair bedrag van f 10.000,- per werknemer waarmee de bestuurlijke eenheid onder de gestelde norm is gebleven, tenzij zij aannemelijk kan maken dat zij voldoende inspanningen ter bevordering van doorstroming heeft gedaan. 3.6. Bij circulaire van 7 juli 1997 heeft gedaagde aan de bestuurlijke eenheden bekendgemaakt dat de korting wegens verwijtbaar niet-doeltreffende uitvoering bij de vaststelling van de vergoeding over de jaren 1994, 1995 en 1996 slechts voor 25% zal plaatsvinden en voor 1997 slechts voor 50%, hetgeen betekent dat over die jaren per verwijtbare niet-plaatsing feitelijk f 2.500,- onderscheidenlijk f 5.000,- wordt teruggevorderd. Bij die zelfde circulaire is voorts de norm voor de jaarlijks vereiste uitstroom verlaagd van 1% naar 0,5%. 4. Appellant betoogt dat de in de nota vervatte regels onrechtmatig en derhalve onverbindend zijn nu ze niet bij algemene maatregel van bestuur zijn gegeven. Hij beroept zich hiervoor op het legaliteitsbeginsel, de bedoeling van de WSW en de omstandigheid dat de kortingsmaatregelen het karakter van een administratieve boete dragen. 4.1. De Raad overweegt dat de in de nota vervatte regels inzake de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, het karakter van beleidsregels dragen. Appellants beroep op het legaliteitsbeginsel faalt, nu de wetgever in dit artikelonderdeel gedaagde uitdrukkelijk de (discretionaire) bevoegdheid heeft verleend de toegekende vergoeding wegens ondoeltreffende uitvoering van de WSW geheel of gedeeltelijk terug te vorderen en die verlening tevens de bevoegdheid meebrengt terzake beleidsregels vast te stellen. 4.2. Appellants stelling dat naar de bedoeling van de wetgever de in de nota vervatte regels alleen bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden vastgesteld, berust in de eerste plaats op de volgende passage in de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 20 512 tot wijziging van onder meer artikel 44 van de WSW (Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, nr. 3): "Als toepassing aan dit artikel wordt gegeven, moet er sprake zijn van uitgaven, die gedaan zijn in strijd met het bij of krachtens deze wet bepaalde dan wel niet op bevredigende wijze zijn verantwoord. Het ligt niet in de bedoeling de uitvoeringsorganen hinderlijk te volgen op punten van ondergeschikt belang." 4.3. De Raad kan appellant niet volgen. Reeds uit de opbouw van bedoelde memorie van toelichting blijkt dat de door appellant bedoelde passage ondanks haar woorden "dit artikel" alleen op onderdeel a van artikel 44 slaat: de terugvordering van de vergoeding in geval van uitgaven die gedaan zijn in strijd met het bij en krachtens de wet bepaalde. In die memorie wordt onderdeel a eerst vrijwel letterlijk herhaald en na de door appellant aangehaalde passage volgt een afzonderlijke beschouwing inzake de andere gronden waarop terugvordering van vergoeding kan plaatsvinden. Voorts zou appellants opvatting dat bedoelde passage mede op de onderdelen b tot en met e, van artikel 44 betrekking heeft, meebrengen dat terugvordering op grond van deze onderdelen slechts mogelijk is als terzake van de hierin vermelde tekortkomingen elders in of krachtens de WSW algemeen verbindende voorschriften zouden zijn gesteld. De Raad ziet geen enkele aanleiding te oordelen dat de wetgever een dergelijke extra voorwaarde voor de mogelijkheid van terugvordering heeft willen stellen. Dat de door appellant ingeroepen passage desalniettemin wel de (beperktere) strekking zou hebben dat regels omtrent de uitoefening van de bij de onderdelen b tot en met e, van artikel 44, verleende discretionaire terugvorderingsbevoegdheid slechts bij algemeen verbindend voorschrift gegeven kunnen worden - zoals appellant betoogt - vermag de Raad evenmin in te zien. 4.4. Appellant stelt vervolgens dat het zeep-beleid in strijd is met het, in de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke artikel 14 van de WSW verwoorde, standpunt dat bij het beheer van het werkverband het sociale en het economische aspect in onderling verband moeten worden gezien en dat vanwege die strijd de in de nota vervatte regels slechts bij algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 14 van de WSW gegeven kunnen worden. 4.5. Ook hierin kan de Raad appellant niet volgen. Artikel 7 van de WSW bevat de kernbepaling van de WSW, inhoudende dat het gemeentebestuur verplicht is te bevorderen dat voor de in dat artikel bedoelde personen gelegenheid bestaat tot het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden welke zoveel mogelijk gericht is op het behoud, het herstel of de bevordering van hun arbeidsgeschiktheid. Blijkens de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke artikel 14 van de WSW moet het gemeentebestuur daarbij het economisch aspect weliswaar niet verwaarlozen, maar, zo vervolgt die memorie: "Het omgekeerde: een scherp economisch beleid waaraan de belangen der gehandicapten ondergeschikt worden gemaakt, is nog minder wenselijk, omdat het de doelstelling van de sociale werkvoorziening uit het oog verliest." De Raad kan, mede gelet op deze laatste passage, een beleid als het zeep-beleid, waarmee beoogd wordt de in artikel 7 bedoelde personen bij gelijke duur van hun plaatsing op de wachtlijst ongeacht de aard van de handicap en de mate van productiviteit gelijke kansen te bieden, en waarmee het begrip 'doeltreffendheid' wordt geoperationaliseerd, niet met (het doel van) de WSW in strijd achten. Derhalve kan de Raad daarlaten of een dergelijke strijd, als daarvan wel sprake zou zijn geweest, bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 14 van de WSW zou kunnen worden opgeheven zoals appellant veronderstelt. 4.6. Verder betoogt appellant dat de toegepaste korting wegens het ontbreken van causaal verband tussen het teruggevorderde of verrekende bedrag en de toegekende vergoeding een administratieve boete is en als een 'criminal charge' in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden moet worden beschouwd. Ook om deze reden mag volgens appellant die korting niet volgens de in de nota neergelegde regels worden opgelegd, maar kan dit slechts gebeuren op grond van een algemeen verbindend voorschrift. 4.7. De Raad kan appellant ook hierin niet volgen. Hij stelt vast dat het hier uitsluitend gaat om de gedeeltelijke terugvordering van de in artikel 40, eerste lid, van de WSW geregelde vergoeding op grond van de aan gedaagde ingevolge artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW toekomende terugvorderingsbevoegdheid. Deze bevoegdheid komt gedaagde toe indien naar zijn oordeel de WSW onvoldoende doeltreffend - waaronder afwijkend van het zeep-beleid en/of uitstroombeleid - wordt uitgevoerd ter aansporing van de bestuurlijke eenheden om in het vervolg zulks wel te doen. Het niet volgen van de door gedaagde voorgeschreven handelwijze ter doelmatige uitvoering van de wet kan bovendien niet worden aangemerkt als de overtreding door appellant van een strafrechtelijke norm. Evenmin noopt de omvang van het teruggevorderde bedrag tot het oordeel dat het hier om een strafsanctie gaat. Gedaagde is op grond van de laatst vermelde bepaling niet bevoegd méér terug te vorderen dan hij aan vergoeding heeft betaald, terwijl hij in het onderhavige geval feitelijk (aanzienlijk) minder terugvordert. 5. Verder is de Raad met de rechtbank van oordeel dat het zeep-beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat gedaagde met dit beleid de realisering van de kerndoelstelling van artikel 7 van de WSW beoogt te bevorderen. Daartoe maakt gedaagde de omvang van de door hem betaalde vergoeding mede afhankelijk van de mate waarin en de wijze waarop de bestuurlijke eenheden het door gedaagde voorgestane beleid verwezenlijken. De Raad deelt niet de mening van appellant dat in dit beleid onvoldoende gewicht wordt toegekend aan de economische aspecten van de bedrijfsvoering en de noodzaak van handhaving van de werkgelegenheid voor het zittende werknemersbestand. Gelet op (a) het systeem van cohortsgewijze plaatsing, waarbinnen appellant ruimte heeft met de ene persoon in een jaarcohort eerder een dienstbetrekking aan te gaan dan met een ander in het zelfde cohort, en (b) het gegeven dat appellant binnen een marge van 25% van het totaal aantal jaarlijkse plaatsingen vrij is naar eigen inzicht personen een dienstbetrekking aan te bieden, is de Raad van oordeel dat niet gezegd kan worden dat in het beleid van gedaagde met deze aspecten in onvoldoende mate rekening is gehouden. 6. Evenmin volgt de Raad appellant in zijn opvatting dat het in de nota neergelegde beleid onvoldoende kenbaar was en dat het hem volstrekt niet duidelijk was noch kon zijn wat dient te worden verstaan onder verwijtbare en niet-verwijtbare niet-plaatsingen, welke begrippen in de nota zonder verdere uitleg worden gebruikt. De nota is appellant door gedaagde bij begeleidende brief van 16 augustus 1993 toegezonden en het informatiebulletin waarin het beleid wederom is beschreven is in september 1993 verschenen. Appellant is derhalve tijdig op de hoogte gebracht van dat beleid. Gezien de appellant bekende doelstelling van het zeep-beleid, dat in duidelijke bewoordingen in de nota is neergelegd en waarbij gedaagde het strikte kader heeft aangegeven waarin aan het fifo-beginsel moet worden voldaan, kon en moest het voor appellant voorts duidelijk zijn dat een niet-plaatsing waaraan voorafgaand niet aan de normen van dat beleid is voldaan - met andere woorden indien appellant niet activerend en anticiperend te werk is gegaan teneinde een betrokkene toch te kunnen plaatsen - in beginsel verwijtbaar is, in die zin dat appellant daarvoor verantwoordelijk moet worden gehouden. Hetzelfde geldt voor het geval niet aan de norm van uitstroom is voldaan terwijl door de desbetreffende bestuurlijke eenheid geen maatregelen ter bevordering daarvan zijn genomen. De Raad ziet niet dat het begrip verwijtbaarheid in dit verband onvoldoende duidelijk was voor appellant. Mocht appellant inderdaad niet hebben begrepen wat hier onder verwijt-baarheid onderscheidenlijk niet-verwijtbaarheid moest worden verstaan, dan had hij zich tot gedaagde kunnen wenden om zich daaromtrent tijdig te laten informeren. Het risico van het nalaten daarvan dient voor rekening van appellant te komen. 7. Aan het oordeel van de Raad doet evenmin af dat gedaagde is afgeweken van het advies van zijn rijksconsulent, die in het bevindingenrapport 1994 de overschrijding van de fifo-norm met 14 plaatsingen niet verwijtbaar achtte omdat sprake was van een zorgvuldig plaatsingsbeleid. Gedaagde was aan dat advies niet gebonden. Uit het bevindingenrapport 1994 komt duidelijk naar voren dat plaatsing niet geschiedde volgens het zeep-beleid, waaraan niet kan afdoen dat plaatsing overigens op zorgvuldige wijze plaatsvond, waarbij werd gemotiveerd waarom iemand met voorrang was geplaatst. Voor dergelijke voorkeursplaatsingen is immers de marge van 25% bedoeld. Ten aanzien van het jaar 1995 heeft de rijksconsulent zelf aangegeven dat plaatsing niet geschiedde volgens het zeep-beleid, omdat plaatsing niet geschiedde vanuit het aanbod van kandidaten maar vanuit de vraag vanuit de organisatie. 8. Anders dan appellant vermag de Raad voorts niet in te zien dat gedaagde het terug te vorderen bedrag in beginsel niet op het (forfaitair vastgestelde) bedrag van f 10.000,- - nadien verlaagd tot f 2.500,- - per verwijtbare niet-plaatsing heeft mogen stellen. De uitkomst van de afweging die gedaagde daartoe blijkens de gedingstukken heeft gemaakt en waarbij rekening is gehouden met het voor de uitvoering van de WSW voor de bestuurlijke eenheden benodigde budget acht de Raad niet onredelijk. De Raad ziet er niet aan voorbij dat het vaststellen van het terug te vorderen bedrag, indien dat niet wordt gesteld op de gehele vergoeding, een arbitrair element bevat, maar dit betekent niet dat daarmee dit onderdeel van het beleid als onrechtmatig moet worden bestempeld. 9. De Raad stelt verder vast dat het bestreden besluit is genomen in overeenstemming met het door gedaagde gevoerde beleid. Appellant heeft nog betoogd dat zich ten aanzien van de niet volgens dat beleid geplaatste personen bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die afwijking door gedaagde van dat beleid rechtvaardigen en dat, nu gedaagde dit niet heeft gedaan, het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden. De Raad overweegt dienaangaande dat de naar voren gebrachte omstandigheden zijn terug te voeren op appellants belang om arbeidsplaatsen in stand te houden en de wens zoveel mogelijk bedrijfseconomisch verantwoord tewerk te gaan. Dat belang kan naar het oordeel van de Raad echter niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid die gedaagde noopte tot afwijking van zijn beleid, nu er in dat beleid juist uitdrukkelijk in is voorzien dat aan het fifo-beginsel voorrang moet worden gegeven boven bedrijfseconomische overwegingen. Dat de minder gunstige economische omstandigheden en de slechtere arbeidsmarkt appellant noodzaakten tot de bedoelde plaatsingen, zoals appellant ook naar voren heeft gebracht, is evenmin een bijzondere omstandigheid die gedaagde aanleiding had moeten geven terugvordering achterwege te laten. Het door gedaagde gevoerde beleid gaat er nu juist vanuit dat appellant, onafhankelijk van de arbeidsmarkt, activerend en anticiperend plaatsing van personen bevordert, zodat die plaatsing cohortsgewijs plaats kan vinden. 10. Met betrekking tot de terugvordering van f 20.000,- van de vergoeding over 1994 wegens onvoldoende uitstroom heeft appellant evenals in eerste aanleg een beroep gedaan op een verklaring van de vestigingsmanager [A.] van het arbeidsbureau [Z.] van 29 juni 1999. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, Recht doende: Bevestigt de aangevallen uitspraken. Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en mr. J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van N. Doekharan als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 11 april 2002. (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers. (get.) N. Doekharan.