ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8148

97/7232 ABW U I T S P R A A K in het geding tussen: het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlaardingen, appellant, en A, wonende te B, gedaagde. I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Appellant heeft op in het aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam op 30 juni 1997 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. Namens gedaagde heeft zich als gemachtigde gesteld mr W.C. de Jonge, advocaat en procureur te Vlaardingen. Desgevraagd heeft appellant bij schrijven van 16 april 1998 nog enkele stukken ingezonden en vragen beantwoord. Voorts heeft appellant bij brief van 7 oktober 1998 nog nadere vragen beantwoord. Het geding is behandeld ter zitting van 19 januari 1999, waar appellant, daartoe opgeroepen, is verschenen bij gemachtigde B.H.J. Thedinga, werkzaam bij de gemeente Vlaardingen. Gedaagde is niet verschenen. II. MOTIVERING Gedaagde, geboren in 1953, ontving een uitkering ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, laatstelijk berekend naar de norm voor een alleenstaande woningdeler. In verband met de inwerkingtreding op 1 januari 1996 van de Algemene bijstandswet (Abw) heeft appellant met betrekking tot gedaagde in maart 1996 een onderzoek ingesteld naar de rechtsgevolgen waartoe de toepassing van de Abw zou leiden inzake het recht op bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet. Tijdens dit onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat gedaagde per 8 april 1996 zou verhuizen naar de P.straat te B en dan als woningdeler zou moeten worden aangemerkt. Bij besluit van 16 april 1996 heeft appellant besloten gedaagde per 8 april 1996 een uitkering toe te kennen op grond van de Abw. Appellant heeft daarbij, voor zover hier van belang, de uitkering vastgesteld naar de bijstandsnorm voor een alleenstaande van 21 jaar of ouder, zijnde f 970,56 per maand, en meegedeeld dat gedaagde recht heeft op een toeslag van 10% van het minimumloon, omdat sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst. Gedaagde heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat zijns inziens geen sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst, maar dat hij als een alleenstaande moet worden beschouwd. Dit bezwaar is bij het bestreden besluit van 22 oktober 1996 ongegrond verklaard. Appellant heeft daartoe onder meer overwogen: "Op grond van artikel 3, eerste lid van de Bijstandsverordening normering van de gemeente Vlaardingen, vastgesteld op 6 december 1995 ('De Verordening') wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 20% van het netto minimumloon indien in zijn woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben. Op grond van artikel 3, derde lid van de Verordening wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 10% van het netto minimumloon indien er sprake is van medebewoning op grond van een commerciële overeenkomst. Op grond van artikel 1, eerste lid onder o. wordt het begrip medebewoning omschreven als volgt: die situatie waarin er naast de belanghebbende één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als alleenstaande, alleenstaande ouder of (echt)-paar. Ingevolge artikel 11 van de Verordening beslissen burgemeester en wethouders in gevallen, de uitvoering van deze verordening betreffende, waarin deze verordening niet voorzien. (...) In uw bezwaarschrift geeft u aan dat u zelfstandig een kamer bewoont aan het adres P.straat te B en geen voorzieningen deelt met andere bewoners. Op de ter zake van uw bezwaarschrift gehouden hoorzitting van 14 augustus jongstleden hebt u desgevraagd naar voren gebracht dat u wederom op de P.straat bent gaan wonen omdat het alleen wonen u niet beviel. In het onderhavige geval is naar ons oordeel echter wel een situatie aanwezig waarin het bewonen va Ingevolge artikel 38, vierde lid, van de Abw laat de omstandigheid dat (bij de verordening) verhoging of verlaging van de bijstandsnorm of afwijkende vaststelling van de toeslag plaats vindt, onverlet dat op grond van artikel 13, eerste lid, van de Abw appellant een algemene individualiseringsbevoegdheid heeft. Appellant kan van die bevoegdheid gebruik maken indien de noodzakelijke bestaanskosten van de betrokkene hoger of lager zijn dan waarop de landelijke norm en de gemeentelijke toeslag zijn afgestemd. Appellant heeft volgens de rechtbank beoogd van die bevoegdheid gebruik te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de specifieke woonsituatie van gedaagde een zodanig schaalvoordeel meebrengt dat daarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de toeslag. Door in het onderhavige geval de toeslag vast te stellen op 10 % van het wettelijk minimumloon, daarbij aansluiting zoekend bij de onder de (oude) Algemene Bijstandswet bestaande woningdelerssituatie, heeft appellant niet onzorgvuldig of in strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur gehandeld. Appellant kan zich met de aangevallen uitspraak niet verenigen. Appellant stelt zich op het standpunt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven van het begrip "woning" en daarmee eveneens ten onrechte artikel 3, eerste lid, van de gemeentelijke "Bijstandsverordening normering" (verordening van 6 december 1995, hierna: de Verordening) van toepassing heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte artikel 11 van de Verordening niet van toepassing geacht. Ten slotte betwist appellant dat de omstandigheid dat de motivering van het bestreden besluit afwijkt van hetgeen in het primaire besluit aan de beslissing ten grondslag was gelegd, had dienen te leiden tot een (gedeeltelijke) gegrondverklaring van het bezwaar. Met betrekking tot de laatstgenoemde klacht merkt de Raad op dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet in de weg staat aan de handhaving van een besluit op een andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden besluit steunt. Op grondslag van het bezwaar vindt een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. Het hier in geding zijnde op bezwaar genomen besluit is niet als gevolg van de gewijzigde motivering een wezenlijk ander besluit geworden dan het in primo genomen besluit. Voor herroeping van het bestreden besluit was hier dan ook geen aanleiding, terwijl voorts niet valt in te zien dat bij handhaving van het besluit het gemaakte bezwaar niettemin gegrond zou moeten worden verklaard. Appellant bestrijdt de opvatting van de rechtbank dat artikel 3, eerste lid, van de Verordening van toepassing zou zijn omdat gedaagde een kamer bewoont, welke als woning is aan te merken. Artikel 1, aanhef en onder i, van de Verordening bepaalt dat in deze verordening onder "woning" wordt verstaan: een woning, een wooneenheid, een woonwagen of een woonschip. Blijkens de toelichting op deze bepaling is voor het begrip woning aansluiting gezocht bij hetgeen daaronder wordt verstaan in de Wet individuele huursubsidie (WIH). Een kamer, waarin de betrokkene alleen verblijft, is geen woning als hier bedoeld, aldus appellant. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18, p. 87) is met het begrip "woning" in deze wet inderdaad beoogd aansluiting te zoeken bij de WIH. In de uitvoering van die wet wordt onder een woning een zelfstandige woning verstaan, dat wil zeggen een woning, voorzien van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke woonfuncties, zoals woon- en slaapruimte, was- en kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld. Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken zonder daarbij vertrekken of gange Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het gemeentebestuur niet het recht kan worden ontzegd in zijn verordening nogmaals het in artikel 13 van de Abw reeds neergelegde individualiseringsbeginsel op te nemen, indien het van mening is dat zulks de duidelijkheid voor de belanghebbenden ten goede zou komen. Een dergelijke bepaling in de vorm van een hardheidsclausule heeft echter al in artikel 10 van de Verordening haar neerslag gevonden. Voorts heeft appellant niet zo zeer bij wijze van individualisering als wel op categoriale wijze invulling gegeven aan de hem in meergenoemd artikel 11 gegeven bevoegdheid. Dit, naar appellant meent, overeenkomstig de bedoeling van deze bepaling. Artikel 38, eerste lid, van de Abw bepaalt dat het gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw (Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18 p. 96) moet uit de verordening blijken voor welke categorieën er een verhoging of verlaging van de landelijke bijstandsnormen plaats vindt en tevens op grond van welke criteria het bedrag van die verhoging of verlaging wordt vastgesteld. De verordening heeft derhalve een zodanig karakter dat de belanghebbenden daaruit concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt. Door in de Verordening het aantal omschreven categorieën te beperken tot drie, te weten a. alleenstaande, b. alleenstaande ouder en c. (echt)paar, en voorts de criteria op grond waarvan de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald, zodanig te omschrijven dat groepen van bijstandsgerechtigden, welke voor de invoering van de Abw in het Besluit landelijke normering als duidelijk te onderscheiden groepen waren aangeduid, thans niet uit de Verordening concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt, is naar het oordeel van de Raad niet voldaan aan het bepaalde in artikel 38, eerste lid, van de Abw. De Raad is voorts van oordeel dat een bepaling in de Verordening waarbij in feite het aangeven van categorieën en criteria in gevallen, waarin de verordening niet voorziet, wordt overgelaten aan burgemeester en wethouders, in strijd moet worden geacht met evengenoemd artikellid. Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de vaststelling van de hoogte van gedaagdes uitkering niet kan worden gegrond op artikel 11 van de Verordening. Aangezien evenmin enige andere bepaling in de Verordening valt aan te wijzen op grond waarvan die vaststelling kan plaatsvinden, stelt de Raad vast dat het besluit niet kan worden gedragen door de daaraan gegeven motivering en mitsdien in strijd is met artikel 7:12 van de Awb. De Raad merkt overigens op dat een en ander niet betekent dat hij van oordeel is dat gedaagde niet voor een toeslag in aanmerking zou dienen te worden gebracht of dat een zodanige toeslag niet slechts 10% van het wettelijk minimumloon zou kunnen bedragen. Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel, zij het op andere gronden dan de rechtbank, dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat voorts de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten, eveneens voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, Recht doende: Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven; Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak; Verstaat dat van appellant een griffierecht van f 675,--wordt geheven. Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en mr Th.C. van Sloten en mr Ch.J.G. Olde Kalter als leden, in tegenwoordigheid van mr I. de Hartog