ECLI:NL:CBB:2026:8

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/651 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap) (gemachtigde: P.J. Houtsma) tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2023, 21/1394, in het geding tussen de vennootschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) Procesverloop in hoger beroep De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2023 (niet gepubliceerd). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De vennootschap heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 13 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen en namens de vennootschap was ook [naam 2] aanwezig. De vennootschap heeft verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt. Grondslag van het geschil 1.1 De vennootschap exploiteert een melkveehouderij en kalvermesterij (een zogenoemd gemengd bedrijf). Door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is gecontroleerd of de vennootschap in het jaar 2018 de Meststoffenwet (Msw) heeft nageleefd. Tijdens de controle zijn meerdere overtredingen geconstateerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 23 maart 2020. 1.2 Met het boetebesluit van 6 november 2020 heeft de minister aan de vennootschap een boete opgelegd van in totaal € 18.283,35. Volgens de minister heeft de vennootschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.221 kilogram stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.650 kilogram fosfaat overschreden. Ook heeft de vennootschap niet naar waarheid gegevens verstrekt. In het boetebedrag is een matiging van 10% verwerkt wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn. 1.3 Met het bestreden besluit van 18 februari 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het volgende overwogen en beslist. In bezwaar heeft de vennootschap onderbouwd dat zij haar jongvee niet op drijfmest, maar op vaste mest heeft gehouden. De minister heeft daarom een nieuwe berekening van de mestproductie van de graasdieren van de vennootschap gemaakt. Hieruit volgt dat de vennootschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet met 1.221 kilogram stikstof, maar met 1.200 kilogram stikstof heeft overschreden. De boete wordt gematigd naar € 18.255,-. Voor het overige heeft de minister het boetebesluit gehandhaafd. Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard wegens overschrijding van de redelijke termijn en de minister veroordeeld tot betaling van de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en heeft de boete vastgesteld op € 17.242,50. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. “6.2.3. Vaststaat dat eiseres niet de gehele voorraad heeft bemonsterd en geanalyseerd. Daarom heeft verweerder ervan uit mogen gaan dat de gemiddelde gehalten van de afgevoerde mest in 2017 (voor de beginvoorraad) en 2018 (voor de eindvoorraad) in dit geval de best beschikbare gegevens zijn. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval de gemiddelde gehalten van de mestafvoer niet representatief zijn. De enkele omstandigheid dat eiseres in 2017 haar mestkelder heeft leeggezogen is in dit verband onvoldoende. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gemiddelde gehalten in 2017 zijn gebaseerd op 54 afgevoerde vrach Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. 4.2 Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724). Stikstofcorrectie 5.1 Partijen zijn verdeeld over de vraag of de vennootschap aannemelijk heeft gemaakt dat de gasvormige verliezen op haar bedrijf voor graasdieren groter zijn dan waar de minister van is uitgegaan. 5.2 Niet in geschil is dat de minister conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de mestproductie van de graasdieren heeft berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals uit 4.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Dat een bijstelling van de correctie heeft plaatsgevonden per 1 januari 2025, betekent niet dat de voor de vennootschap gebruikte forfaits voor 2018 onjuist zijn en dat de minister daarvan om die reden niet heeft mogen uitgaan. De alternatieve berekening die de vennootschap heeft overgelegd, is gebaseerd op de rekenmethode zoals deze is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar deze rekenmethode ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om de graasdieren die de vennootschap houdt. Hiermee heeft de vennootschap niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. De stelling van de vennoot