ECLI:NL:CBB:2026:65

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 25/5 uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (vennootschap) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen) Procesverloop Met het besluit van 13 augustus 2024 (kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 (Uitvoeringsregeling) een korting van 15% vastgesteld op de door de vennootschap voor het kalenderjaar 2023 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Met het besluit van 28 november 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het door de vennootschap tegen het kortingsbesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 30 oktober 2025. Aan de zitting hebben [naam 2] ( [naam 2] ), namens de vennootschap, vergezeld door [naam 3] , en de gemachtigde van de minister deelgenomen. Overwegingen Inleiding 1.1 Het GLB 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening (EU) 2021/2115, Verordening (EU) 2021/2116, Uitvoeringsverordening (EU) 2021/2290 en Gedelegeerde Verordening 2022/1172. Pijlers van deze nieuwe verordeningen zijn het meer resultaatgericht en marktgericht maken van het GLB en het ondersteunen en versterken van duurzaamheid en milieubescherming. Er is geen sprake van een compleet nieuw systeem, maar wel van een aantal wijzigingen ten opzichte van het GLB zoals dat tot 1 januari 2023 gold. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in de Uitvoeringsregeling. 1.2 Paragraaf 11 (Conditionaliteiten) van de toelichting op de Uitvoeringsregeling in de Staatscourant luidt voor zover hier van belang als volgt: “De inzet van het GLB is bij te dragen aan een land- en tuinbouw sector die kan voorzien in veilig, gezond en betaalbaar voedsel waarbij in de productie rekening wordt gehouden met milieu, dierenwelzijn en dierengezondheid. Vanaf 2005 komen landbouwers alleen in aanmerking voor rechtstreekse betalingen als ze voldoen aan uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) op deze terreinen en de normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond (GLMC’s). Dit pakket normen en eisen werden de randvoorwaarden genoemd. Deze randvoorwaarden worden in het nieuwe GLB ‘conditional[i]teit’ genoemd en worden, met enkele aanpassingen, gecontinueerd.” 2 [naam 2] is (via [naam 2] B.V.) enig aandeelhouder en bestuurder van de vennootschap. De (hoofd-)activiteit van de vennootschap bestaat uit het telen van diverse gewassoorten. De vennootschap heeft uitbetaling van de basispremie, de extra betaling eerste 40 hectare en de eco-regeling aangevraagd. 3 Met het – in het bestreden besluit gehandhaafde – kortingsbesluit heeft de minister een korting van 15% vastgesteld op de door de vennootschap voor het kalenderjaar 2023 aangevraagde GLB-subsidies. Hieraan ligt ten grondslag dat op 17 april 2023 bij de vennootschap een (onaangekondigde) controle heeft plaatsgevonden door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waarbij is geconstateerd dat de vennootschap – in de persoon van [naam 2] – in strijd met het tweede lid van artikel 3.93 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, binnen twee meter van de insteek van een oppervlaktelichaam spuitapparatuur heeft gevuld. Daarmee heeft de vennootschap een van de voorwaarden (conditionaliteiten) die geldt bij het aanmaken en transporteren van gewasbeschermingsmiddelen niet nageleefd. Wettelijk kader [nummer] Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Standpunt van de vennootschap 5 [naam 2] erkent dat de spuitmachine weliswaar (te) dicht bij de sloot stond, maar als hij had vermoed dat daardoor enig risico was op vervuiling van het oppervlaktewater, zou hij de spuitmachine verder van de sloot af hebben 8.2 Op grond van het tweede lid van artikel 3.93 van het Activiteitenbesluit milieubeheer moet bij het vullen van apparatuur waarin gewasbeschermingsmiddelen, biociden of bladmeststoffen worden aangemaakt, die niet is opgesteld boven een bodembeschermende voorziening, de apparatuur zich op een afstand van ten minste twee meter van de insteek van een oppervlaktewaterlichaam bevinden. 8.3 Op 21 april 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA een rapport van bevindingen opgemaakt naar aanleiding van een door hem op het bedrijf van de vennootschap uitgevoerde inspectie. De (onaangekondigde) inspectie was in het kader van controle op naleving van de voorschriften voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, zoals neergelegd in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en het Activiteitenbesluit milieubeheer. In het rapport van bevindingen is – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen: “ Bevinding(en): Op maandag 17 april 2023, omstreeks 14:50 uur bevond ik mij, rapporteur [naam 6] , op de openbare weg [adres] te [woonplaats 2] , gemeente [woonplaats 3] . Op een landbouwperceel nabij huisnummer [nummer] zag ik, rapporteur, een landbouwvoertuig, zijnde een rode [naam 7] zelfrijdende veldspuit naast het oppervlaktewaterlichaam staan. Dichterbij gekomen zag ik, rapporteur, een manspersoon bovenop de zelfrijdende veldspuit staan, met in zijn handen een witte plastic jerrycan en zag ik, rapporteur, dat deze manspersoon de spuittank vulde met water vanuit een waterdragende sloot welke naast het perceel lag. Vanuit het dienstvoertuig zag ik, rapporteur, dat de zelfrijdende veldspuit te dicht op de insteek van het oppervlaktewaterlichaam stond. Hierop heb ik het dienstvoertuig stilgezet en ben ik naar de zelfrijdende veldspuit toegelopen en heb ik, rapporteur, een nader onderzoek ingesteld. Ik, rapporteur, zag dat de zuigslang, die aan de spuittank van de zelfrijdende veldspuit was bevestigd, naar de waterdragende sloot voer. Het uiteinde van deze slang lag in het water van het oppervlaktewaterlichaam. Toen ik, rapporteur, naast de zelfrijdende veldspuit stond, zag ik dat dit voertuig binnen 2 meter vanaf de insteek van het oppervlaktewaterlichaam stond en hoorde ik, rapporteur, dat de zuigpomp aan het werk was en water door de slang naar de spuittank voerde. Ik, rapporteur, heb de afstand gemeten doormiddel van een meetlint, vanaf de insteek van het oppervlaktewater tot de plek waar de zelfrijdende veldspuit stond geparkeerd. De afstand betrof circa 1.30 meter. […] Ik, rapporteur, stelde de heer [naam 2] op de hoogte van mijn bevindingen en deelde hem mede dat het verboden is om apparatuur, waarin gewasbeschermingsmiddelen worden aangemaakt, die niet is opgesteld boven een bodem beschermende voorziening, te vullen als de apparatuur zich binnen een afstand van 2 meter van de insteek van een oppervlaktewaterlichaam bevindt. Ik, rapporteur, heb de heer [naam 2] Rapport van bevindingen aangezegd. Omschrijving van het feit: Vullen spuitappartuur binnen 2 meter van insteek oppervlaktewaterlichaam. […] Ik, rapporteur, bracht [naam 2] van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens deelde ik [naam 2] , sprekend voor zich, en sprekend als vennoot binnen de Besloten vennootschap [naam 1] B.V. ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde [naam 2] mij, rapporteur, op het perceel omstreeks 15:00 uur het volgende: "Ik dacht dat ik buiten de 2 m stond. Ik had in mijn achteruitkijkspiegel gekeken. Ik gooide de slang in het water en zag dat ik er te dicht op stond. Ik had haast en dacht laat maar. Ik ga Clinic spuiten dat is een herbicide. Op een land dat ik later ga inzaaien met bieten. Ik zag u meten en u kwam op 1,30 m. Verder heb ik niets meer te verklaren. " Ik, rapporteur, heb de in concept genoteerde zienswijze aan Daarmee staat vast dat sprake is van het niet-naleven van de beheerseis (conditionaliteit), als bedoeld in artikel 12 van Verordening (EU) 2021/2115, opgenomen in bijlage 3 bij artikel 32, aanhef en onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling, onder RBE 8.8 – Voorschriften aanmaken en transporteren van gewasbeschermingsmiddelen. 9.1 Vervolgens ligt de vraag voor of de vennootschap met betrekking tot de niet-naleving van de conditionaliteit opzet kan worden verweten. 9.2 Op grond van het eerste lid van artikel 35 van de Uitvoeringsregeling is een niet-naleving van een conditionaliteit opzettelijk begaan als de landbouwer de desbetreffende niet-naleving heeft beoogd of als de landbouwer het risico heeft aanvaard dat zijn handelen of nalaten een niet-naleving tot gevolg heeft. De criteria aan de hand waarvan de opzet wordt beoordeeld staan vermeld in het tweede lid. Bij een geconstateerde opzettelijke niet-naleving wordt het totale bedrag aan verleende GLB-subsidies met ten minste 15% gekort (artikel 85, zesde lid, van Verordening (EU) 2021/2116 en artikel 10 van Gedelegeerde Verordening (EU) 2022/1172). 9.3 De minister verwijt [naam 2] dat, nadat hij zich ervan bewust was geworden dat de spuitapparatuur (te) dicht bij de sloot stond, hij een laconieke houding heeft aangenomen door desondanks door te gaan met het vullen van de spuitapparatuur. [naam 2] betwist dat sprake is van opzet. Het College is van oordeel dat de minister aan de in het rapport van bevindingen opgenomen verklaring van [naam 2] : “[…] Ik gooide de slang in het water en zag dat ik er te dicht op stond. Ik had haast en dacht laat maar. […] ”, de conclusie mocht verbinden dat [naam 2] daarmee de mogelijkheid heeft aanvaard dat zijn handelen of nalaten een niet-naleving tot gevolg heeft. Door in weerwil van de constatering dat de spuitapparatuur (te) dicht bij de sloot stond, deze niet te verplaatsen naar een afstand van ten minste twee meter van de sloot alvorens te beginnen met het vullen daarvan, is sprake van het bewust nalaten van een handeling waarmee de niet-naleving had kunnen worden voorkomen. 9.4 Het College ziet geen aanleiding om gevolgen te verbinden aan het gegeven dat [naam 2] heeft geweigerd zijn verklaring te ondertekenen. Van belang hierbij is dat volgens het rapport van bevindingen de door hem afgelegde verklaring (zienswijze) aan [naam 2] is voorgelezen en dat [naam 2] , hoewel hij liet weten de verklaring niet te willen ondertekenen, heeft verklaard in de verklaring te volharden. Dat [naam 2] het met de (inhoud van de) genoteerde verklaring niet eens was, blijkt verder nergens uit. Voor zover [naam 2] met zijn opmerking op de zitting dat hij zich door de toezichthouder overvallen voelde heeft bedoeld aan te voeren dat hij zijn verklaring onder druk heeft afgelegd, ontbreken aanknopingspunten daarvoor. Het College ziet dan ook geen reden om het standpunt van de minister dat hier sprake is van opzet als bedoeld in het eerste lid van artikel 35 van de Uitvoeringsregeling niet te volgen. 10 Wat betreft de verwijzing van de vennootschap naar het Bal overweegt het College dat ten tijde van de gepleegde overtreding het Activiteitenbesluit milieubeheer (nog) van toepassing was. Of met de inwerkingtreding van het Bal per 1 januari 2024 sprake is van gunstigere wet- en regelgeving doet niet ter zake, nu een korting op aangevraagde GLB-subsidies niet als bestraffende (punitieve) sanctie wordt aangemerkt (zie het arrest van het Hof van Justitie van 5 juni 2012 in de zaak C-489/10, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319). Dit betekent dat het vierde lid van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het tweede lid van artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht in de situatie dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd van overeenkomstige toepassing is verklaard, hier niet van toepassing is. De bepaling uit dat tweede lid houdt in dat bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden to Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid Artikel 84 Systeem van administratieve sancties in het kader van de conditionaliteit 1. De lidstaten zetten een systeem op dat voorziet in de toepassing van administratieve sancties op begunstigden als bedoeld in artikel 83, lid 1, van deze verordening, die op enig moment in het betrokken kalenderjaar niet voldoen aan de verplichtingen van titel III, hoofdstuk I, afdeling 2, van Verordening (EU) 2021/2115 De in de eerste alinea bedoelde administratieve sancties gelden alleen wanneer de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de betrokken begunstigde kan worden toegeschreven, en aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan: a. a) de niet-naleving houdt verband met de landbouwactiviteit van de begunstigde; b) de niet-naleving houdt verband met het bedrijf als gedefinieerd in artikel 3, punt 2), van Verordening (EU) 2021/2115 of met andere op het grondgebied van dezelfde lidstaat gelegen arealen onder beheer van de begunstigde. Wat bosarealen betreft, geldt de in de eerste alinea bedoelde administratieve sanctie echter niet wanneer voor het areaal in kwestie geen steun wordt geclaimd overeenkomstig de artikelen 70 en 71 van Verordening (EU) 2021/2115. […] Artikel 85 Toepassing en berekening van de administratieve sancties 1. De in artikel 84 bedoelde administratieve sancties worden toegepast in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 83, lid 1, bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die de begunstigde in het kalenderjaar van de bevinding van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen. De verlagingen of uitsluitingen worden berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het kalenderjaar waarin de niet-naleving heeft plaatsgevonden. Wanneer echter niet kan worden bepaald in welk kalenderjaar de niet-naleving heeft plaatsgevonden, worden de verlagingen of uitsluitingen berekend op basis van de betalingen die zijn toegekend of moeten worden toegekend voor het kalenderjaar van de bevinding van de niet-naleving. Voor de berekening van die verlagingen en uitsluitingen wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter of de herhaling en de opzettelijkheid van de geconstateerde niet-naleving. De opgelegde administratieve sancties zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend. De administratieve sancties berusten op de overeenkomstig artikel 83, lid 6, verrichte controles. 2. Het verlagingspercentage bedraagt in de regel 3% van het totale bedrag van de in lid 1 bedoelde betalingen. 3. Indien de niet-naleving geen of slechts onbeduidende gevolgen heeft voor het bereiken van de doelstelling van de betrokken norm of eis, wordt geen administratieve sanctie toegepast. De lidstaten zetten een bewustmakingsmechanisme op om ervoor te zorgen dat begunstigden worden geïnformeerd over geconstateerde gevallen van niet-naleving en mogelijke te nemen corrigerende maatregelen. Dat mechanisme omvat ook de specifieke bedrijfsadviesdiensten voor de landbouw bedoeld in artikel 15 van Verordening (EU) 2021/2115, waar de betrokken begunstigden mogelijk verplicht aan moeten deelnemen. 4. Wanneer een lidstaat het in artikel 66, lid 1, punt c, bedoelde areaalmonitoringsysteem gebruikt om gevallen van niet-naleving op te sporen, kan hij besluiten een lager verlagingspercentage dan dat in lid 2 van dit artikel toe te passen. 5. Wanneer de niet-naleving ernstige gevolgen heeft voor het bereiken van de doelstelling van de betrokken norm of eis of een direct risico vormt voor de volksgezondheid of diergezondheid, wordt een hoger verlagingspercentage dan het in lid 2 bepaalde percentage toegepast. 6. Wanneer dezelfde niet-naleving aanhoudt of zich eenmaal herha