ECLI:NL:CBB:2026:63

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/591 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2026 op het hoger beroep van: [naam 1] BV, te [vestigingsplaats 1] ( België ) (intermediair) (gemachtigde: mr. A.C.M. Brom), tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 mei 2024, kenmerk 23/3303, in het geding tussen de intermediair en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. H.J. Kram) Procesverloop in hoger beroep De intermediair heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag (rechtbank) van 23 mei 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:11729) (aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 16 januari 2026. De zaak is samen met de zaken 24/624 en 25/28 op de zitting behandeld. In die zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Grondslag van het geschil 1.1 De intermediair is een Belgische onderneming die mest vervoert van Nederland naar het buitenland. 1.2 Na een melding van [naam 2] in [vestigingsplaats 2] is de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een onderzoek gestart naar door de intermediair op 10 september 2020 bij het laboratorium aangeleverde mestmonsters. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen met nummer 125375 van 13 januari 2021 (rapport). 1.3 Met het besluit van 2 april 2021 (boetebesluit) heeft de minister aan de intermediair meerdere boetes opgelegd voor het niet uiterlijk binnen tien werkdagen na bemonstering toezenden van dertig mestmonsters aan een erkend laboratorium (artikel 80, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)). Deze overtredingen hebben plaatsgevonden op 10 september 2020. Voor elke overtreding kan een boete van € 100,- worden opgelegd, zodat het totale bedrag van de boete € 3.000,- zou zijn. Op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet 2020 (Boetebeleid) heeft de minister de boete met 50% gematigd tot € 1.500,- 1.4 Naar aanleiding van een betalingsherinnering van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) van 24 augustus 2022 heeft de intermediair op 1 maart 2023 het boetebesluit opgevraagd. Met het bezwaarschrift van 6 april 2023 heeft de intermediair bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit. 1.5 Met de beslissing op bezwaar van 11 mei 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de intermediair niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend. De intermediair heeft hiertegen beroep ingesteld. 1.6 Tijdens het beroep heeft de minister met de herziene beslissing op bezwaar van 25 juli 2023 (bestreden besluit 2) het bezwaar alsnog ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 550,-. De minister heeft daarbij een marge van vijf reguliere dagen bovenop de wettelijke termijn van tien werkdagen voor het toezenden van mestmonsters toegepast, in verband met de mogelijke ruimte tussen het verzenden en ontvangen van de mestmonsters. Dat betekent dat acht mestmonsters van vrachten vervoerd op 24 en 26 augustus 2020 alsnog zijn aangemerkt als tijdig toegezonden. De boete heeft dan nog betrekking op tweeëntwintig mestmonsters en bedraagt dan 22 x € 100,- = € 2.200,-. Na matiging met 50% resteert een boete van € 1.100,-. Omdat op het moment van de overtredingen de corona-maatregelen van kracht waren, is de boete nogmaals met 50% gematigd tot € 550,-. 1.7 Op 29 februari 2024 heeft de minister opnieuw een herziene beslissing op bezwaar (bestreden besluit 3) genomen en de boete vastgesteld op € 110,-. De minister handhaaft het standpunt dat tweeëntwintig mestmonsters te laat zijn toegezonden. De boete hiervoor bedraagt 22 x € 100,- = € 2.200,-. De boete moet echter niet met 50% maar met 90% worden gematigd, omdat sprake is van een eerste overtreding. De boete wordt daarom gematigd tot € 220,-. Omdat op het moment van de overtredingen de corona-maatreg De intermediair heeft het rapport pas ontvangen nadat zij beroep bij de rechtbank had ingesteld. Verder is de intermediair niet voorafgaand aan de boeteoplegging gehoord en is zij pas in bezwaar gehoord nadat beroep bij de rechtbank was ingesteld. 4.3 Het College is met de rechtbank van oordeel dat uit het boetebesluit voldoende duidelijk blijkt voor welke overtredingen de boetes zijn opgelegd. Het boetebesluit vermeldt om welke beschikkingsnummers het gaat, wat de datum van de overtredingen is en om welke overtredingen het gaat. Verder verwijst het boetebesluit naar het rapport, waarin de mestmonsters met VDM-nummers, data van het laden en lossen en andere gegevens zijn terug te vinden. Dat de intermediair het rapport pas heeft ontvangen nadat zij beroep bij de rechtbank had ingesteld, betekent niet dat het boetebesluit niet voldoende duidelijk is. Uit het rapport blijkt verder dat de intermediair wel degelijk voorafgaand aan de boeteoplegging is gehoord. Ook is de intermediair voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit 3 gehoord. Van schending van het verdedigingsbeginsel is dan ook geen sprake. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Waarschuwing vooraf 5.1 De rechtbank heeft als volgt overwogen: “5.4. Het standpunt van eiseres dat verweerder vooraf een waarschuwing had moeten geven, omdat geen sprake is van een ernstige overtreding, wordt door de rechtbank niet gevolgd. De NVWA kwalificeert alle overtredingen die krachtens de Meststoffenwet kunnen worden begaan als ernstige overtredingen (categorie B). Gezien de ernst van de overtredingen wordt ook een sanctionerende en/of een corrigerende interventie opgelegd. Aan dit type overtredingen gaat dus geen waarschuwing vooraf. De rechtbank kan eiseres niet volgen in de enkele stelling dat niet gesproken kan worden over een ernstige overtreding, omdat uit het matigingsbeleid van verweerder volgt dat een overtreding van feitcode M513 een administratieve overtreding is. Ook voor overtredingen van feitcodes uit bijlage M, waaronder M513, wordt een boete opgelegd. Dat in de zaak die aanhangig was bij de rechtbank Overijssel van 22 februari 2019 wel eerst een waarschuwing werd gegeven doet hier niet aan af. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die zaak op een andere situatie zag, omdat onder andere sprake was van een andere feitcode (feitcode M491), er geen motivering gegeven was met betrekking tot de overtreding, enkel administratief onderzoek had plaatsgevonden en de waarschuwing was verjaard (oude stijl). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in onderhavig geval dan ook kunnen overgaan tot het opleggen van een boete.” 5.2 De intermediair voert aan dat de overtreding van artikel 80, eerste lid, van de Urm volgens het Algemeen Interventiebeleid NVWA (2016-2024) niet kan worden aangemerkt als een ernstige (categorie B) overtreding. Dat volgt volgens de intermediair al uit het matigingsbeleid van de minister. Het kan volgens de intermediair verder onmogelijk zo zijn dat het niet binnen tien werkdagen na bemonstering voor analyse sturen naar een erkend of gelijkwaardig laboratorium kan leiden tot een feit dat naar zijn aard en omvang grote gevolgen (gevaar, schade, hinder en maatschappelijke impact) zou kunnen hebben met betrekking tot de natuur en het milieu en/of de veiligheid van de mens en/of de gezondheid van mens, dier of plant en/of de aantasting van het dierenwelzijn. Het boetebeleid, waarin alle overtredingen uit de Meststoffenwet als ernstig worden aangemerkt, is op dit punt dus onjuist en moet buiten behandeling worden gesteld. De minister had eerst een waarschuwing moeten geven, voordat een boete werd opgelegd. 5.3 Het College volgt de rechtbank in het oordeel dat het standpunt van de intermediair, dat geen sprake is van een ernstige overtreding, niet kan worden gevolgd. In het Algemeen Interventiebeleid NVWA (2016-2024) is over klasse B overtredingen onder meer het volgende opgenomen (p. 7): “Dit betreft ernstige overtre Voor de minister bestaat geen wettelijke verplichting om voorafgaand aan de boeteoplegging bij overtreding op grond van de Meststoffenwet eerst een waarschuwing te geven. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Schending van het legaliteits- of rechtszekerheidsbeginsel 7.1 De rechtbank heeft als volgt overwogen: “5.6. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het legaliteits- of rechtszekerheidsbeginsel. Net als verweerder leest de rechtbank artikel 80 van de Regeling zo dat het gaat om het daadwerkelijk versturen van de mestmonsters aan het laboratorium, en niet om het moment waarop eiseres de vracht digitaal aanmeldt bij de ophaalservice. Op dat moment wordt het monster immers nog niet daadwerkelijk toegestuurd aan het laboratorium. De rechtbank vindt steun voor deze uitleg in de toelichting op de Regeling, waarin staat vermeld dat het algemene uitgangspunt is dat de mestmonsters zo spoedig mogelijk naar het laboratorium worden verstuurd. Het moment van het daadwerkelijk overhandigen van de mestmonsters aan, in dit geval, een ophaalservice, moet worden gezien als de uiteindelijke verzenddatum. Als ontvangstdatum moet worden gezien het moment dat de mestmonsters worden aangenomen door het laboratorium. Mede gelet op het NVWA-rapport is de rechtbank met verweerder van oordeel dat in beginsel het moment van overhandigen van de mestmonsters aan de ophaaldienst, dezelfde dag is dat de mestmonsters worden ontvangen door het laboratorium. Dat verweerder, uit coulance, hierbij een marge hanteert van drie werkdagen, laat onverlet dat binnen de gestelde tijdsspanne de monsters moeten worden ontvangen door het laboratorium. Ook het gegeven dat eiseres er zelf voor heeft gekozen om gebruik te maken van een ophaalservice door het laboratorium, en dat deze werkwijze is goedgekeurd door RVO, ontslaat haar niet van haar eigen verantwoordelijkheid om de monsters tijdig aan het laboratorium toe te sturen en komt het voor haar eigen rekening en risico als dit niet tijdig gebeurt. Gelet hierop zijn de 22 overtredingen naar het oordeel van de rechtbank correct vastgesteld en heeft verweerder daarmee feitcode M513 aan de bestuurlijke boete ten grondslag mogen leggen. De door eiseres gemaakte vergelijking met de uitspraak van het CBb gaat daarom niet op.” 7.2.1 De intermediair voert aan dat artikel 8, eerste lid, van de Urm alleen spreekt van toezending van het mestmonster en niet over de ontvangstdatum van het mestmonster. Volgens de intermediair is het moment van toezending het moment waarop zij de mestmonsters digitaal aanmeldt bij het laboratorium. Dat blijkt ook uit het verzendoverzicht dat de intermediair na digitale aanmelding van het laboratorium ontvangt. De monsters worden door het laboratorium slechts eenmaal per week opgehaald. De datum waarop de monsters worden opgehaald is niet de datum van toezending, maar de datum van ontvangst door het laboratorium. De intermediair heeft de mestmonsters tijdig aangemeld en daarmee tijdig toegestuurd. Zij heeft dus aan haar verplichting voldaan en haar kan geen boete worden opgelegd. 7.2.2 Het College volgt de rechtbank in het oordeel dat “stuurt […] toe” in artikel 80, eerste lid, van de Urm betekent het daadwerkelijk fysiek overdragen van de mestmonsters aan (de ophaalservice van) het laboratorium. Digitale aanmelding gaat daaraan vooraf. De te verzenden mestmonsters zijn dan nog in de macht van de intermediair en nog niet daadwerkelijk toegestuurd aan het laboratorium. Uit het rapport blijkt dat de intermediair de mestmonsters op 10 september 2020 fysiek heeft overgedragen aan de ophaalservice van het laboratorium. De minister is dan ook terecht uitgegaan van 10 september 2020 als verzenddatum. Van enige strijd met het legaliteits- of rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. 7.3 De intermediair voert ook aan dat haar niet kan worden verweten dat het laboratorium niet dagelijks maar slechts eenmaal per week de mestmonsters komt ophalen. Het laboratorium De rechtbank is dan ook van oordeel dat met de elektronische handtekening onder de (bestreden) besluiten aan het vereiste van ondertekening is voldaan. Daarbij is de rechtbank niet gebleken van strijd met bepalingen voor het uitoefenen van mandaat uit afdeling 10.1.1. van de Awb. De door eiseres gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van State gaat dan ook niet op.” 8.2 De intermediair herhaalt in hoger beroep haar grond dat de besluiten niet voldoen aan de vereisten voor een elektronische ondertekening, omdat deze met een gescande handtekening zijn ondertekend. Iedereen kan volgens de intermediair een jpg-plaatje knippen en plakken, waardoor niet valt te controleren of degene van wie de naam onder de beslissing staat, deze ook daadwerkelijk heeft ondertekend. De handtekeningen voldoen volgens de intermediair niet aan de vereisten die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 8 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3355) heeft vermeld. 8.3 Het College stelt vast dat alle besluiten in deze zaak op papier staan en per post zijn verstuurd. Dat betekent dat artikel 2:16 (sinds 1 januari 2026: artikel 2:18) van de Awb, dat ziet op de ondertekening van langs de elektronische weg verzonden berichten, niet van toepassing is. Daarmee gaat de verwijzing van de intermediair naar voornoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die ziet op de toepassing van artikel 2:16 van de Awb, niet op. Het College ziet verder met de rechtbank in wat de intermediair heeft aangevoerd geen reden voor twijfel aan de juistheid en betrouwbaarheid van de ondertekening van de besluiten, of voor strijd met artikel 10:11, eerste lid, van de Awb. De enkele stelling van de intermediair dat niet valt te controleren of degene wiens naam onder de beslissing staat, deze ook daadwerkelijk heeft ondertekend, is daarvoor onvoldoende. De hogerberoepsgrond slaagt niet. Tussenconclusie 9 Uit 4.1 tot en met 8.3 volgt dat de rechtbank het beroep van de intermediair tegen het bestreden besluit 3 terecht en op goede gronden ongegrond heeft verklaard. Proceskostenveroordeling door de rechtbank 10 De intermediair voert aan dat de rechtbank bij de proceskostenveroordeling ten onrechte geen punt heeft toegekend voor het nieuwe beroepschrift tegen het bestreden besluit 2. Het College stelt vast dat de minister het bestreden besluit 2 heeft herzien met het bestreden besluit 3 en dat de rechtbank terecht het beroep tegen het bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk en het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond heeft verklaard. Voor het bij de proceskostenveroordeling toekennen van een punt voor het beroepschrift tegen het bestreden besluit 2 bestaat dan ook geen aanleiding. Redelijke termijn 11 Over het verzoek van de intermediair op de zitting om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het EVRM overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De intermediair heeft in dit geval gesteld pas bekend te zijn geworden met de boete door de toezending van het boetebesluit door de minister op 1 maart 2023. Het College gaat in dit geval daarom voor de aanvang van de termijn uit van de datum 1 maart 2023. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn dus nog niet overschreden. Voor een verdere matiging van de boete bestaat dan ook geen aanleiding. Slotsom 12.1 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 12.2 Voor een procesk