ECLI:NL:CBB:2026:59

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/889 en 25/739 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen V.O.F. [naam 1] , te [vestigingsplaats] (vennootschap) (gemachtigde: mr. A.J. Roos) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. E.J.H. Jansen) Procesverloop in (hoger) beroep 23/889 Met het besluit van 30 maart 2021 heeft de minister de derogatievergunning van de vennootschap voor het jaar 2018 ingetrokken en de vennootschap voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. Met het besluit van 17 februari 2023 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De vennootschap heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 25/739 De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 juli 2025 (23/1551) (niet gepubliceerd). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Beide zaken De zitting was op 24 november 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de vennootschap [naam 2] , bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister. Grondslag van het geschil 1.1 De vennootschap exploiteert een melkveehouderij. In 2018 beschikte zij over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de vennootschap in dat jaar een gebruiksnorm van 250 kg stikstof per hectare van toepassing. 1.2 De minister heeft in 2020 gegevens opgevraagd bij de vennootschap in verband met een onderzoek naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) en gerelateerde regelgeving door de vennootschap in 2018. 1.3 De minister heeft op basis van de daarop door de vennootschap overgelegde gegevens onder meer geconstateerd dat de vennootschap de gebruiksnormen uit de Msw heeft overtreden en de derogatievoorwaarden niet heeft nageleefd. In verband daarmee heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een boete en het intrekken van de derogatievergunning kenbaar gemaakt aan de vennootschap. De vennootschap heeft met een zienswijze gereageerd op het voornemen en daarbij gecorrigeerde gegevens overgelegd. 1.4 Met het besluit van 30 maart 2021 heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 160.747,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 23.321 kg. Dit is het boetebedrag na matiging met € 2.500,- volgens het boetebeleid van de minister, wegens overschrijding van de beslistermijn. De minister heeft daarnaast een boete van € 300,- opgelegd voor het niet opmaken van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM). Het totale boetedrag bedraagt daarmee € 161.047,-. Door het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen voldoet de vennootschap volgens de minister niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning. De minister heeft daarom de derogatievergunning voor 2018 ingetrokken. Voor de vennootschap geldt als gevolg daarvan voor 2018 de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare en niet de hogere gebruiksnorm die geldt bij deelname aan derogatie. De minister heeft de boete gebaseerd op deze lagere reguliere gebruiksnorm. Verder wordt de vennootschap voor 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. 1.5 Met de beslissing op bezwaar, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (wat betreft de boete) en waartegen beroep is ingesteld bij het College (wat betreft de intrekking en uitsluiting) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen verlaagd tot € 153.649,-, omdat hij uitgaat van een lagere overschrijding van die gebruiksnorm, namelijk van 22.307 kg. Dit is het boetebedrag na de hiervoor in 1.4 genoemde matiging met € 2.500,-. De minister heeft daarbij 257 ton vaste mest in aanmerking gen Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. 5.3 De vennootschap heeft aangevoerd dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de in 2018 585 ton afgevoerde vaste mest naar perceel 37. Ter onderbouwing wijst de vennootschap op een verklaring van [naam 3] , facturen en betalingsbewijzen. Daaruit blijkt volgens de vennootschap dat het loonbedrijf van [naam 3] in 2018 570 tot 600 ton vaste mest afkomstig van de vennootschap heeft uitgereden op perceel 37. 5.4 Deze beroepsgrond slaagt niet. De vennootschap heeft niet de vereiste VDM’s van afvoer naar perceel 37 opgemaakt en de afvoer van 585 ton vaste mest naar dat perceel is door de vennootschap pas naar aanleiding van het boetevoornemen naar voren gebracht. De minister heeft desondanks 257 ton vaste mest als afvoer naar perceel 37 in aanmerking genomen. De minister heeft daarbij uitgelegd dat hij tot die hoeveelheid is gekomen door uit te gaan van de op grond van het pachtcontract en het Besluit gebruik meststoffen maximaal toegestane bemesting per hectare. De minister heeft ook uitgelegd waarom het niet aannemelijk is dat er 585 ton vaste mest van de vennootschap is afgevoerd naar perceel 37. Wat de vennootschap daartegen heeft ingebracht is onvoldoende. De facturen en betalingsbewijzen zijn niet gespecificeerd, zodat daaruit niet valt af te leiden dat er 585 ton in plaats van 257 ton vaste mest is afgevoerd naar perceel 37. De verklaring van [naam 3] is niet verifieerbaar omdat die niet wordt ondersteund door ander bewijs. 5.5 Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat in 2018 585 ton vaste mest van haar bedrijf is afgevoerd naar perceel 37. De minister mocht in zijn onderzoek naar de naleving van de gebruiksnormen door de vennootschap daarom uitgaan van een afvoer van 257 ton vaste mest naar perceel 37 in 2018. 5.6 Uitgaande van een afvoer van 257 ton vaste mest naar perceel 37 heeft de vennootschap de voor haar geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden. Hierdoor voldoet zij in 2018 niet aan de voorwaarden voor derogatie. De minister was daarom bevoegd om de derogatievergunning van de vennootschap voor 2018 in te trekken. 6 De vennootschap heeft aangevoerd dat de minister geen gebruik heeft mogen maken van deze bevoegdheid omdat dit niet voorzienbaar was en een substantieel deel van de bemestingshandelingen voor 5 juni 2018 heeft plaatsvonden. Deze beroepsgrond slaagt niet. De omstandigheid dat artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling pas op 5 juni 2018 in werking is getreden, maakt niet dat de vennootschap voor die tijd van de verhoogde norm heeft kunnen uitgaan. Derogatie is namelijk een uitzondering op de reguliere normen uit de Msw. De minister heeft er terecht op gewezen dat de Europese Commissie pas met het Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van 31 mei 2018 aan Nederland toestemming heeft gegeven om gebruik te maken van derogatie. In de eerste vijf maanden van 2018 was niet duidelijk of Nederland in dat jaar weer gebruik kon maken van derogatie, en de minister heeft de sector daarover geïnformeerd. De vennootschap kon pas vanaf 12 juni 2018 uitgaan van de verhoogde norm voor het gehele jaar 2018, omdat de minister op die dag de derogatievergunning aan haar heeft verleend. Vanaf dat moment moest voor haar ook duidelijk zijn dat intrekking van de derogatie en de automatische uitsluiting voor een volgend jaar zou volgen als niet aan de voorwaarden voor derogatie zou worden voldaan. Dat stond namelijk in zowel de vergunning als in artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. 7.1 Omdat het bij het besluit tot intrekking van de derogatievergunning gaat om een discretionaire bevoegdheid, moet de toepassing daarvan voldoen aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende na De minister heeft daarbij belang kunnen hechten aan het feit dat de afvoer van 585 ton ruige stalmest pas voor het eerst – expliciet – naar voren is gebracht in het aangepaste bemestingsplan dat is gevolgd na het voornemen tot boeteoplegging. Voor het standpunt van de vennootschap dat de hoeveelheid van 585 ton ook in overeenstemming is met het eerste bemestingsplan uit 2018 zijn geen aanknopingspunten aangedragen. Dat volgens de vennootschap de afvoer van deze hoeveelheid mest naar perceel 37 niet ongeloofwaardig is, kan voorts niet maken dat aannemelijk is dat deze hoeveelheid ook daadwerkelijk is afgevoerd. Het betoog slaagt niet.” 8.2 De vennootschap voert aan dat zij wel voldoende verifieerbaar bewijs heeft overgelegd waaruit blijkt dat 585 ton vaste mest is afgevoerd naar perceel 37. Net als in beroep bij de rechtbank wijst de vennootschap daarbij op de verklaring van [naam 3] , facturen en betalingsbewijzen. 8.3 Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College motiveert dat als volgt. 8.4 In de hiervoor al genoemde uitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) heeft de grote kamer van het College uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Die bewijsmaatstaf luidt als volgt. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. 8.5 De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat kan worden uitgegaan van de door de minister in aanmerking genomen afvoer van 257 ton vaste mest naar perceel 37, en het College onderschrijft wat de rechtbank daarover in haar uitspraak onder 8.3 heeft geoordeeld, met verbetering van de naam [naam 4] door [naam 3] . In aanvulling hierop verwijst het College naar wat zij daarover hierboven onder 5.4 in het kader van het beroep tegen de intrekking en uitsluiting van derogatie heeft overwogen. De minister heeft verder op basis van concrete feiten en omstandigheden terecht vastgesteld dat de vennootschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. De minister was daarom bevoegd voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen. Hoogte van de boete 9.1 De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen: “10. De minister stelt zich in beroep op het standpunt dat het Boetebeleid in het bestreden besluit op onjuiste wijze is toepast. De overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm (250 kilogram stikstof per ha) bedraagt 7,88 kilogram stikstof per hectare en valt daarmee binnen de overschrijding van 5 tot 10 kilogram. Daarom geldt volgens de minister dat het boetedeel dat ontstaat door toepassing van de reguliere norm (170 kilogram stikstof p