ECLI:NL:CBB:2026:58

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1520 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen Stichting Pesticide Action Network Netherlands, te Utrecht (PAN) (gemachtigde: drs. H. Muilerman) en het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) (gemachtigde: mr. K. van der Wart) met als derde partij Sumitomo Chemical Agro Europe S.A.S. , te Saint-Didier-au-Mont-d’Or (Frankrijk) (Sumitomo) (gemachtigde: mr. E. Broeren) Procesverloop Met het besluit van 30 juni 2022 (toelatingbesluit) heeft het Ctgb aan Sumitomo een toelating verleend van het gewasbeschermingsmiddel Bromuconazole 30EC (nu genoemd: Wasan). Met het besluit van 3 juli 2023 (bestreden besluit) heeft het Ctgb het bezwaar van PAN tegen het toelatingsbesluit ongegrond verklaard. PAN heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het Ctgb heeft een verweerschrift ingediend. Met besluiten van 31 januari 2024, 7 februari 2024, 28 februari 2024 en 5 februari 2025 (nadere besluiten) heeft het Ctgb het toelatingsbesluit gewijzigd. Partijen hebben nadere stukken ingezonden. De zitting was op 11 december 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen en daarnaast mr. A. de Vries namens PAN en dr. J.J.W. Broeders namens het Ctgb. Bij brief van 22 december 2025 heeft PAN verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Overwegingen Samenvatting In deze zaak staat de toelating door het Ctgb van Wasan, een gewasbeschermingsmiddel op basis van bromuconazool, ter discussie. PAN wil dat het middel in Nederland niet meer wordt gebruikt, omdat het schadelijk zou zijn voor mens en dier. Het College komt tot het oordeel dat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat, die niet allemaal in de beroepsfase zijn hersteld. Het Ctgb krijgt zes maanden de tijd om opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift en zal hierbij het toelatingsbesluit (en de nadere besluiten) in volle omvang moeten heroverwegen, met inachtneming van alle feiten en omstandigheden van het moment van de heroverweging. Waar gaat deze zaak over 1.1 Gewasbeschermingsmiddelen, ook wel pesticiden genoemd, spelen een belangrijke rol in de landbouw. Zij worden gebruikt om bepaalde organismen te bestrijden, maar kunnen ook schadelijk zijn voor het milieu en de mens. De gewasbeschermingsverordening vereist daarom dat, voordat gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden toegelaten, de in de middelen gebruikte werkzame stoffen zijn goedgekeurd door de Europese Commissie (Commissie). 1.2 Het beroep gaat over de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Wasan. Sumitomo heeft in december 2017 een aanvraag gedaan tot toelating van dit middel bij Nederland als zonaal rapporteur. Wasan bevat de werkzame stof bromuconazool. Dit is een door de Commissie goedgekeurde stof. In Uitvoeringsverordening 2015/408 is bepaald dat bromuconazool voor vervanging in aanmerking komt omdat de stof persistent en giftig is. Het toelatingsbesluit is gebaseerd op Uitvoeringsverordening 2018/670 , waarbij de goedkeuring van bromuconazool tot en met 31 januari 2024 is verlengd. Bij Uitvoeringsverordening 2024/324 is de goedkeuring verlengd tot en met 30 april 2027. 1.3 Omdat Wasan een werkzame stof bevat die in aanmerking komt om te worden vervangen, heeft het Ctgb bij de beoordeling van de toelatingsaanvraag naast de gebruikelijke beoordeling ook een vergelijkende evaluatie uitgevoerd. Bij een vergelijkende evaluatie wordt gekeken of er al een ander gewasbeschermingsmiddel bestaat dat aanzienlijk veiliger is voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu. In het Registration Report dat een bijlage is van het toelatingsbesluit, staat dat een vergelijkende evaluatie als beschreven in het draft Guidance document is uitgevoerd. In die vergelijkende evaluatie is het gewasbeschermingsmiddel Proline als een mo Het vierde lid bepaalt dat voor gewasbeschermingsmiddelen die een stof bevatten die in aanmerking komt om te worden vervangen, de lidstaten de in het eerste lid bedoelde vergelijkende evaluatie regelmatig en uiterlijk bij de verlenging of de wijziging van de toelating uitvoeren. Op basis van de resultaten van die vergelijkende evaluatie handhaaft de lidstaat de toelating, trekt hij haar in of wijzigt hij haar. Het geschil en de beoordeling daarvan 4 PAN komt met verschillende beroepsgronden op tegen het bestreden besluit. De beroepsgronden over hormoonverstorende werking, metabolieten en cumulatieve effecten hebben betrekking op artikel 29 in samenhang met artikel 4 van de gewasbeschermingsverordening. De beroepsgrond over de uitgevoerde vergelijkende evaluatie heeft betrekking op artikel 50 van de gewasbeschermingsverordening. Hormoonverstorende werking 5.1 PAN stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit strijdig is met artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 4, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening. Het Ctgb heeft namelijk de hormoonverstorende werking van Wasan niet onderzocht en daarmee heeft het Ctgb de wetenschappelijke inzichten die al lang bekend zijn, genegeerd. 5.2 In het bestreden besluit stelt het Ctgb zich op het standpunt dat uit de gewasbeschermingsverordening voortvloeit dat nieuwe wetenschappelijke en technische kennis met betrekking tot de werkzame stof bij de herbeoordeling van die werkzame stof, en niet bij de beoordeling van een middeltoelating, wordt meegenomen. Uitgangspunt bij de beoordeling van een aanvraag voor een toelating is de stand van de wetenschap en de technische kennis op het moment van het indienen van de aanvraag. In de beroepsfase heeft het Ctgb naar aanleiding van ontwikkelingen in de rechtspraak gesteld dat het rekening moet houden met ongewenste effecten op de mens door hormoonontregelende eigenschappen van een werkzame stof in het middel Wasan, als op het moment van het onderzoek van de aanvraag daarvan sprake is. Het Ctgb wijst erop dat de herbeoordeling van de werkzame stof bromuconazool gaande is. Uit de evaluatie van rapporterend lidstaat België in het kader van die herbeoordeling blijkt uit door de aanvrager aangeleverde openbare literatuur en studies dat bromuconazool geen hormoonontregelende eigenschappen heeft. De Europese peer review en de besluitvorming door de Commissie moeten nog volgen. 5.3 Het Hof van Justitie van de EU (Hof) heeft in het arrest van 25 april 2024 (ECLI:EU:C:2024:356, onder 81) overwogen dat de lidstaten volgens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de gewasbeschermingsverordening bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag moeten nagaan of het gewasbeschermingsmiddel aan de eisen van artikel 4, derde lid, van deze verordening voldoet en dat daarvoor onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis hieraan voldoet. De lidstaten kunnen, zoals het Hof onder 82 heeft overwogen, bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag weliswaar niet de goedkeuring door de Commissie van de werkzame stof die het bevat herzien, maar de toelating van dat middel kan niet worden aangemerkt als een zuiver automatische tenuitvoerlegging van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof in dat middel. Een lidstaat is dus niet verplicht om een gewasbeschermingsmiddel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd wanneer er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu met zich meebrengt. 5.4 Het College heeft op 16 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:17) en 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:106) uitspraken gedaan die een vervolg waren op het in 5.3 genoemde arrest. In deze uitspraken heeft het College overwogen dat het Ctgb bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag de op het moment van dat onderzoek beschikbare relev Een dergelijk metaboliet is relevant voor het algemene goedkeuringsbesluit of voor de vaststelling van risicobeperkende maatregelen; ” 6.5 In bijlage III van het Review Report staat: “On 6 December 2019 the Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed took note of the reference values and residue definitions presented below and agreed that they should be used as part of the consumer risk assessment for triazole active substances and their TDMs for applications for approval or renewal of approval of active substances and authorisation of plant protection products. Since the agreed reference values are more scientifically robust than the values previously agreed (PRAPeR, 2007), they should be used for all ongoing and future applications. The residue definitions should apply to applications submitted from 1 July 2020 and if appropriate may also be applied sooner, including to ongoing applications, in particular if applicants already submitted residues data for the TDMs.” 6.6 Het College overweegt dat uit de in 6.4 genoemde definitie blijkt dat als een metaboliet als zodanig wordt aangemerkt, deze metaboliet relevant is voor het algemene goedkeuringsbesluit of voor de vaststelling van risicobeperkende maatregelen (zie het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 29 oktober 2025, ECLI:EU:T:2025:994, onder 62 en 63). Uit de in 5.3 en 5.4 genoemde rechtspraak volgt dat het Ctgb bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de gewasbeschermingsverordening de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis moet betrekken en daarbij moet beoordelen of het gewasbeschermingsmiddel aan de eisen van artikel 4, derde lid, van deze verordening voldoet, en dat het moment waarop het onderzoek eindigt de beslissing op bezwaar is. Gelet hierop is het College van oordeel dat het Ctgb met de enkele verwijzing naar bijlage III van het Review Report onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het Ctgb geen onderzoek hoefde te doen naar de TDMs bij de beoordeling van de toelatingsaanvraag van Wasan. Op de zitting heeft het Ctgb dit desgevraagd niet kunnen verduidelijken. Bovendien berust de opvatting van het Ctgb dat de nieuw afgeleide grenswaarden moeten worden meegenomen bij aanvragen vanaf 1 juli 2020, op een onjuiste lezing van bijlage III van het Review Report. In bijlage III staat namelijk dat de reference values (grenswaarden) gebruikt moet worden voor alle lopende en toekomstige aanvragen. Alleen voor de residue definitions ( residudefinities) staat er dat ze gebruikt moet worden bij toekomstige aanvragen vanaf 1 juli 2020. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Omdat het Ctgb dit motiveringsgebrek niet heeft hersteld in de beroepsfase, ziet het College alleen al hierom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Cumulatieve effecten 7.1 PAN betoogt dat het Ctgb de cumulatieve effecten van de blootstelling aan alle pesticiden die in de landbouw worden toegepast ten onrechte niet heeft beoordeeld. 7.2 Op de zitting heeft het Ctgb naar voren gebracht dat het onderzoek naar cumulatieve effecten van het gebruik van meerdere gewasbeschermingsmiddelen in ontwikkeling is. Zo is sprake van het Monte Carlo beoordelingssysteem voor voedselveiligheid. Het Ctgb wijst erop dat artikel 4, derde lid, aanhef en onder b, van de gewasbeschermingsverordening, waarin de eis is opgenomen dat een gewasbeschermingsmiddel geen schadelijk effect mag hebben op de gezondheid van mens en dier, bepaalt dat rekening wordt gehouden met bekende cumulatieve en synergistische effecten, als een methode daarvoor beschikbaar is. Dat is nog niet het geval. Voor de beoordeling van de schadelijke effecten op de gezondheid van de mens bij het gebruik van meerdere gewasbeschermingsmiddelen zijn er namelijk nog geen methodieken beschikbaar die het Ctgb bij het beoordelingsproces kan gebruiken. 7. Dat betekent volgens artikel 50, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening dat het Ctgb een vergelijkende evaluatie moet uitvoeren, waarin de voordelen en risico’s tegen elkaar worden afgewogen. Het Ctgb heeft zich bij de uitvoering van de vergelijkende beoordeling gebaseerd op het draft Guidance document. De passage waarop het Ctgb zich heeft beroepen, gaat over praktische moeilijkheden in geval van het ontbreken van een recente risicobeoordeling van het middel waarmee wordt vergeleken. Uit het draft Guidance document kan, anders dat het Ctgb meent, echter niet worden afgeleid dat vanwege die praktische moeilijkheden van een (verdere) vergelijkende evaluatie kan worden afgezien. Daarbij betrekt het College dat daarin wordt gesproken over de mogelijke noodzaak voor een “ case by case expert judgement ”, voor het geval een recente risicobeoordeling ontbreekt. Uit de door het Ctgb ingestuurde stukken en wat op zitting is verklaard, maakt het College onvoldoende op om welke reden het Ctgb voor de vergelijking tussen Wasan en Proline geen specifieke expertbeoordeling heeft laten uitvoeren. Daar was des te meer een aanleiding voor nu – zoals door het Ctgb is toegelicht – de vergelijkende beoordeling zoals deze ten tijde van het bestreden besluit werd uitgevoerd niet effectief werd geacht. Dat het Ctgb de (wettelijke) gebruiksvoorschriften van deze middelen heeft vergeleken, zoals in het draft Guidance document wordt geopperd, is ook niet gebleken. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een gebrekkige motivering, die in de beroepsfase niet is hersteld. Zoals op de zitting is besproken, zal bij deze uitkomst het Ctgb een nieuwe beoordeling dienen te maken op grond van de inmiddels in werking getreden Beleidsregel werkwijze vergelijkende evaluatie gewasbeschermingsmiddelen. Redelijke termijn 9 Voor wat betreft het verzoek van PAN om vergoeding van de door haar geleden immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM oordeelt het College als volgt. Uit het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.13.2, volgt dat wanneer al vóór de sluiting van het onderzoek ter zitting door een rechtbank of hof sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, een op overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van de Awb (nu artikel 8:90 van de Awb) gebaseerd verzoek om vergoeding van immateriële schade als regel uiterlijk moet worden gedaan op de zitting. Hetzelfde geldt als de redelijke termijn nog niet is overschreden op het moment van de zitting maar wel zal zijn overschreden op het moment waarop de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak, bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, van de Awb, verstrijkt. In dit geval was de redelijke termijn al voor de zitting verstreken. PAN had haar verzoek daarom uiterlijk op de zitting moeten doen, maar dit heeft zij niet gedaan. Het verzoek is dus te laat, zodat hieraan voorbij wordt gegaan. Slotsom 10.1 Het beroep is, gelet op de in 5.5, 6.6 en 8.4 genoemde motiveringsgebreken, gegrond. Vanwege de in 6.6 en 8.4 geconstateerde gebreken, die niet zijn hersteld in de beroepsfase, zal het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 10.2 Het College ziet geen mogelijkheid de zaak definitief te beslechten. Zoals uit het genoemde arrest van het Hof van 25 april 2024 volgt, is het aan het Ctgb om wetenschappelijke en technische feiten te beoordelen. Dit betekent dat het Ctgb een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Uit artikel 6:19 van de Awb volgt dat het eerder ingediende bezwaar tegen het toelatingsbesluit ook betrekking heeft op de in 2 genoemde nadere besluiten. Het Ctgb zal het toelatingsbesluit (en de nadere besluiten) in volle omvang moeten heroverwegen met inachtneming van alle feiten en omstandigheden van het moment van de heroverweging. Dat betekent dat het Ctgb bij de heroverweging en de motiver