ECLI:NL:CBB:2026:56

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1950 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen [naam 1] Kwekerij B.V., te [woonplaats] ( [naam 1] ) (gemachtigden: mr. G. van der Wende en mr. F. Huisman) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.F.D. Weken) en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) Procesverloop Met het besluit van 29 maart 2023 (vastleggingsbesluit) heeft de minister een partij Callistemon citrinus vastgelegd in verband met nader onderzoek op grond van de Plantgezondheidswet. Met het besluit van 7 april 2023 (maatregelenbesluit) heeft de minister aan [naam 1] maatregelen opgelegd. Met het besluit van 28 april 2023 (aanvullende maatregelenbesluit) heeft de minister aan [naam 1] aanvullende maatregelen opgelegd. Met het besluit van 6 oktober 2023 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het vastleggingsbesluit, het maatregelenbesluit en het aanvullende maatregelenbesluit ongegrond verklaard. [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. [naam 1] heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 11 december 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigden, en dr. [naam 3] namens de minister, bijgestaan door haar gemachtigde. [naam 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt. Overwegingen Samenvatting Het gaat in deze zaak om maatregelen die de minister heeft genomen over planten van [naam 1] . De minister heeft deze maatregelen genomen nadat bij een exportkeuring van een (deel)partij Callistemon citrinus een verdenking van besmetting met het EU-quarantaineorganisme Meloidogyne enterolobii was ontstaan. De besmetting is hierna vastgesteld. De planten stonden in de verwerkingsloods van [naam 1] en maakten deel uit van een grotere partij die [naam 1] uit [land] had ingekocht. Een ander deel van deze partij stond, samen met andere planten, in de kas. De minister heeft de planten in de verwerkingsloods besmet verklaard en de planten in de kas als waarschijnlijk besmet. De minister is er daarbij van uitgegaan dat de besmetting via drainwater wordt verspreid als planten op hetzelfde watergeefsysteem zijn aangesloten. [naam 1] heeft betwist dat de planten die in de verwerkingsloods stonden op enig moment in dezelfde ruimte en in hetzelfde water hebben gestaan als de planten in de kas. [naam 1] heeft niet betwist dat de planten die in de kas stonden op hetzelfde watergeefsysteem waren aangesloten. [naam 1] moest deze planten vernietigen en andere planten op haar bedrijf tijdelijk in quarantaine plaatsen. [naam 1] is het niet eens met deze maatregelen. Het College verklaart haar beroep ongegrond. Inleiding 1.1 [naam 1] exploiteert een kwekerij. 1.2 Op 27 maart 2023 heeft een toezichthouder van Naktuinbouw op verzoek van [naam 1] een exportinspectie uitgevoerd op een partij van 252 Callistemon citrinus planten die [naam 1] op haar bedrijf had staan. Hierbij werd geconstateerd dat deze partij, die uit [land] afkomstig was, mogelijk besmet was met het EU-quarantaineorganisme Meloidogyne enterolobii. Op diezelfde dag heeft de minister deze partij mondeling vastgelegd. De minister heeft een nader onderzoek laten uitvoeren naar deze planten. Deze vastgelegde planten stonden in een verwerkingsloods. [naam 1] hield in een andere ruimte, de kas, planten die afkomstig waren uit dezelfde partij uit [land] en ook andere planten. 1.3 Met het vastleggingsbesluit heeft de minister aangezegd dat tot de uitslag van het nadere onderzoek aan [naam 1] is meegedeeld, het verboden is om de vastgelegde partij te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen dan wel te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken. Ook is het verboden het voor deze planten gebruikte v Tijdens een exportkeuring worden geen andere planten gekeurd, als die planten op dat moment nog niet voor export zijn bedoeld. De minister meent dat het logisch is dat andere planten uit dezelfde partij Callistemon citrinus op 27 maart 2023 niet zijn gecontroleerd, omdat deze ten tijde van de keuring niet voor export werden aangeboden. 5.2 Het besmette gedeelte van de partij Callistemon citrinus en het gedeelte van de partij in de kas zijn als één partij ingevoerd. Daarom kan niet worden uitgesloten dat de planten in de kas ook waren besmet. Op 5 april 2023 zijn inspecteurs van de minister bij [naam 1] op het bedrijf geweest en hebben zij geconstateerd dat de kas één aaneengesloten watergeefsysteem heeft. In het uiteindelijke goedgekeurde Plan van Aanpak van [naam 1] van 22 mei 2023 is door [naam 1] zelf geschreven dat sinds zij het op 10 mei 2023 aangeschafte Ultrafiltratie Systeem gebruikt, alle planten alleen nog ontsmet water en schoon hemelwater krijgen. Dat de planten in de kas van [naam 1] niet in een aaneengesloten watergeefsysteem stonden, kan de minister dan ook niet volgen. 5.3 De minister heeft de maatregelen genomen zoals artikel 17, eerste lid, van Verordening 2016/2031 voorschrijft. Overeenkomstig het tweede lid van artikel 18 van deze verordening zijn alle planten uit dezelfde partij Callistemon citrinus besmet verklaard. Uit datzelfde lid volgt dat ook planten die zich in de nabijheid van de besmette planten hebben bevonden als besmet moeten worden aangemerkt. Daarbij is de kanttekening gemaakt dat het om mogelijk besmette planten gaat of planten die mogelijk zullen worden besmet. Alle waarschijnlijk besmette planten stonden in hetzelfde watergeefsysteem als een deel van de partij Callistemon citrinus. Uit wetenschappelijk onderzoek van European and Mediterranean Plant Protection Organization (EPPO) blijkt dat Meloidogyne enterolobii zich verspreidt via irrigatiewater en dat er rekening mee wordt gehouden dat het zich ook via drainwater verspreidt wanneer planten op hetzelfde watergeefsysteem zijn aangesloten. Ten tijde van het bestreden besluit deed de minister verder wetenschappelijk onderzoek naar de verspreiding van Meloidogyne enterolobii via het water. Op basis van de toen beschikbare informatie konden alle partijen planten op hetzelfde watergeefsysteem worden aangemerkt als waarschijnlijk besmet. De minister is op grond daarvan van mening dat deze planten via het watersysteem zo dicht in de nabijheid van de besmette planten zijn geweest, dat de planten terecht waarschijnlijk besmet zijn verklaard. Het onderzoek waarnaar de minister in het bestreden besluit heeft verwezen is inmiddels afgerond. Dit is het onderzoek ‘Verspreiding van Meloidogyne enterolobii in eb-vloed watergeefsystemen’ van de Wageningen University & Research. De conclusie uit het onderzoek is dat Meloidogyne enterolobii zich via een eb-vloedwatersysteem kan verspreiden. Ten tijde van het opleggen van de maatregelen bestond, op basis van de geldende wetenschappelijke literatuur, al het sterke vermoeden dat dit het geval kon zijn. Naar aanleiding van deze onderzoeksresultaten meent de minister dat er ook nu voldoende wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor het standpunt dat planten besmet kunnen raken met Meloidogyne enterolobii indien deze met besmette planten in hetzelfde watergeefsysteem staan. Om die reden is de minister van mening dat hij terecht is overgegaan tot het opleggen van maatregelen voor alle planten die in de kas bij [naam 1] stonden. Beoordeling College 6.1 Op grond van artikel 17 van Verordening 2016/2031 neemt een lidstaat onmiddellijk alle fytosanitaire maatregelen die noodzakelijk zijn om een EU-quarantaineorganisme in het betrokken gebied uit te roeien. Artikel 18, eerste lid, van Verordening 2016/2031 bepaalt dat de bevoegde autoriteit onmiddellijk gebieden instelt waar de uitroeiingsmaatregelen moeten worden genomen. Zo’n afgebakend gebied bestaat uit een besmette zone en een bufferzone. De besmette zone bestaa Dit volgt niet uit de tekst van het artikel, noch uit overweging nummer 48 van de preambule bij Verordening 2017/625. Daarbij heeft [naam 1] uiteindelijk zelf geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een second opinion te laten uitvoeren. 8.2 Er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de besmette planten en de waarschijnlijk besmette planten. De besmette planten zijn op 27 maart 2023 door een keurmeester van Naktuinbouw bemonsterd en de resultaten van het onderzoek naar het monster waren positief. De waarschijnlijk besmette planten zijn in het geheel niet bemonsterd. Een eventuele hertest van de waarschijnlijk besmette planten is dus in het geheel niet mogelijk. Verder stelt de minister dat hij op grond van artikel 35, tweede lid, van Verordening 2017/625 geen tweede monster hoeft te nemen van planten die worden onderzocht op de aanwezigheid van een quarantaineorganisme. Quarantaineorganismen verspreiden zich zeer onregelmatig, waardoor een negatieve (her)test een positieve test niet ongedaan maakt. Juist daarom is het door het International Plant Protection Convention (IPPC) afgeraden om tegenmonsters te gebruiken voor de beoordeling van de aanwezigheid van quarantaineorganismen in planten. Verder wijst de minister erop dat de twijfel van [naam 1] aan de positieve uitslag van het monsteronderzoek niet is onderbouwd. 8.3 De minister ziet geen reden om een deskundige aan te wijzen die een volledige hertest kan uitvoeren. Het feitelijk uitvoeren van een hertest is niet mogelijk, omdat er geen tweede monster is genomen. Beoordeling College 9.1 Anders dan [naam 1] stelt, bevat artikel 35 van Verordening 2017/625 niet de verplichting voor de minister om [naam 1] actief te informeren over het in het eerste lid genoemde recht om te verzoeken om het advies van een tweede deskundige. Voldoende is dat ervoor is gezorgd dat [naam 1] het recht heeft om daar om te verzoeken. Het College heeft, vanwege de duidelijke bewoordingen van artikel 35, geen reden voor twijfel aan de uitleg van deze bepaling en ziet daarom geen aanleiding voor het stellen van een prejudiciële vraag. Verder overweegt het College, zoals het al eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 14 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:126, onder 3.3.2), dat titel 5.2 van de Awb geen verplichting bevat een belanghebbende in de gelegenheid te stellen tot het doen uitvoeren van een contra-expertise en dat de minister dus niet kan worden verweten dat hij [naam 1] niet uit eigen beweging heeft gewezen op de mogelijkheid van een contra-expertise. 9.2 Artikel 35, tweede lid, van Verordening 2017/625 bepaalt dat bij het nemen van het monster een voldoende hoeveelheid materiaal wordt genomen om het advies van een tweede deskundige mogelijk te maken. In het tweede lid staat ook dat dit lid niet van toepassing is bij de beoordeling van de aanwezigheid van quarantaineorganismen in planten. Omdat het hier gaat om de aanwezigheid van een quarantaineorganisme heeft de minister terecht gesteld dat hij geen tweede monster hoefde te nemen. Van de door de minister geboden gelegenheid om de documenten van de bemonstering, analyse, test of diagnose op grond van artikel 35, eerste lid, van Verordening 2017/625 te laten beoordelen door een tweede deskundige, heeft [naam 1] geen gebruik gemaakt. 9.3 Uit het voorgaande volgt dat het College ook het verzoek om een deskundige aan te wijzen voor een volledige hertest, afwijst. Een dergelijke hertest is niet mogelijk, omdat er volgens de minister geen bruikbaar materiaal beschikbaar is. Bovendien volgt uit artikel 35 van Verordening 2017/625 dat in situaties als hier aan de orde het advies van een tweede deskundige alleen betrekking heeft op documenten en niet op het hertesten van afgenomen materiaal. 9.4 Deze beroepsgronden slagen dus ook niet. Minst bezwarende maatregelen Standpunt [naam 1] 10 [naam 1] betoogt tot slot dat de door de minister getroffen maatregelen niet proportioneel zijn. De mogelijkheid om de planten in de kas in quarantaine te Het College merkt daarbij nog op dat de vraag of de quarantaine met het in 1.6 genoemde besluit tijdig is opgeheven in deze procedure niet aan de orde kan komen, want over de opheffing van de quarantaine heeft de minister een apart besluit genomen. Daarnaast staat de vraag of de vastlegging, de maatregel en de aanvullende maatregel evenredig waren, los van een afzonderlijk besluit tot opheffing daarvan. 12.2 Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn 13.1 [naam 1] heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 13.2 In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 13.3 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen. In deze zaak heeft de minister het bezwaarschrift tegen het vaststellingsbesluit en het maatregelenbesluit ontvangen op 11 april 2023 en het bezwaarschrift tegen het aanvullende maatregelenbesluit op 31 mei 2023. In dit geval is sprake van drie zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (maatregelen naar aanleiding van een (verdenking van) een besmetverklaring). Deze zaken zijn zowel in de bezwaarfase door de minister als in de beroepsfase door het College gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Omdat de bezwaarschriften niet allemaal tegelijkertijd zijn ingediend, wordt voor de bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst ingediende bezwaarschrift, namelijk 11 april 2023 (zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.10.2). Hiervan uitgaande, stelt het College vast dat op het moment van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ongeveer 10 maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 1] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.000,-. De minister heeft op 6 oktober 2023 op de bezwaren beslist. De behandeling van de bezwaarschriften heeft niet meer dan een half jaar in beslag genomen, maar de behandeling van het beroep heeft wel meer dan anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan het College toe te rekenen. Conclusie 14.1 Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. 14.2 Het College zal de Staat veroordelen tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1.000,- aan [naam 1] . Het College zal de Staat eveneens veroordelen in de kosten van [naam 1] in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 467,- (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 934,- en een wegin