ECLI:NL:CBB:2026:380

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/384 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2026 in de zaak tussen Stichting Westlandse Schaapskudde, te Naaldwijk (stichting) (gemachtigde: mr. J.L. Baar) en de minister (nu: de staatssecretaris) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. P.M.M. van Bennekom en mr. E.M. Scheffer) met als derde partij de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) Procesverloop in beroep Met het besluit van 5 januari 2024 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan de stichting een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd). Met het besluit van 29 maart 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Met het besluit van 2 maart 2026 (kostenbesluit) heeft de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot meerdere schapen en (pasgeboren) lammeren op € 50.086,23 vastgesteld. De stichting heeft het kostenbesluit betwist. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingezonden. Over een aantal stukken die de minister verplicht is te overleggen, heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Het College oordeelt dat de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. De stichting heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. De zitting was op 22 mei 2026. Namens de stichting hebben aan de zitting deelgenomen: [naam 1] en de gemachtigde van de stichting. Namens de minister hebben [naam 2] , [naam 3] en de gemachtigden van de minister aan de zitting deelgenomen. De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Inleiding 1.1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.2 Op 5 januari 2024 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij de stichting. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 18 januari 2024 (rapport van bevindingen). Dit rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen: “ Controle 5 januari 2024 […] Op vrijdag 5 januari 2024 bevonden wij, toezichthouders [naam 2] , [naam 4] , en [naam 5] , ons, omstreeks 10.05 uur, aan de Oranjedijk Hoek van Holland binnen de gemeente Rotterdam. Wij werden vergezeld door toezichthoudend dierenarts van de NVWA [naam 6] […]. Wij zagen dat in een perceel naar schatting tussen de 28 a 31 volwassen schapen, 3 lammeren ouder dan 3 maanden en 9 pasgeboren lammeren, jonger dan 5 dagen oud, werden gehuisvest. […] Wij zagen dat de schapen en lammeren geen beschutting hadden tegen slechte weerinvloeden. Het regende en het waaide hard tijdens de controle. Het voelde erg koud aan tijdens de controle. Wij zagen dat de ondergrond doorweekt was door de regen. Ook op de hoger gelegen gedeelten van het perceel was de ondergrond erg nat. Wij hoorden soppende geluiden toen wij door het perceel liepen. Wij zagen diverse plassen water in het perceel. Wij dat pasgeboren lammeren tegen elkaar aan lagen op de natte ondergrond. Wij zagen dat deze lammeren rilden van de kou. Wij zagen tevens pasgeboren lammeren met gebogen ruggen stonden en rilden van de kou. Wij zagen dat de lammeren doorweekt waren van de regen en de natte ondergrond. Wij zagen een aantal lammeren met een nog niet opgedroogde navelstreng. Wij zagen nageboortes liggen in het perceel. Wij weten gelet op het voorgaande dat de lammeren nog maar hooguit een dag tot enkele dagen oud waren. Wij zagen da Het zogenaamde verschralen is niets anders dan de dieren ernstige voedseltekorten laten ondergaan met als gevolg sterk vermageren en in een aantal gevallen zelfs verhongeren met de dood tot gevolg.” 1.4 Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister aan de stichting ter beëindiging van een overtreding en ter voorkoming van herhaling een last onder bestuursdwang opgelegd. Aan de last die is opgelegd vanwege overtredingen van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd, is een geldigheidsduur van drie maanden verbonden. De last vermeldt onder meer het volgende: “Overtreding 1: u heeft 29 volwassen schapen en 14 lammeren die u aan de Oranjedijk te Hoek van Holland niet in een gebouw houdt, geen bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden en daarmee samenhangende gezondheidsrisico’s. Dit is een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren. Herstelmaatregel U kunt deze overtreding beëindigen door deze 29 schapen en 14 lammeren voldoende bescherming te bieden tegen gezondheidsrisico’s en slechte weeromstandigheden. Dit kunt u bijvoorbeeld doen door de schapen en lammeren te houden op land waar zij continu de beschikking hebben over een droog stuk land en daarbij beschutting bieden tegen neerslag, wind en kou. Begunstigingstermijn U moet deze overtreding uiterlijk voor 8 januari 2024, 9.00 beëindigen . […] Last ter voorkoming van herhaling U dient een overtreding van artikel 1.6, derde lid, te voorkomen voor elk schaap en lam dat u houdt. U kunt herhaling voorkomen door de schapen en lammeren die u houdt voldoende bescherming te bieden tegen gezondheidsrisico’s en slechte weeromstandigheden. Dit kunt u bijvoorbeeld doen door de schapen en lammeren te houden op land waar zij continu de beschikking hebben over een droog stuk land en daarbij beschutting bieden tegen neerslag, wind en kou. Overtreding 2: u heeft de 29 volwassen schapen en 14 lammeren aan de Oranjedijk een ontoereikende hoeveelheid voer toegediend. Dit is een van artikel 1.7, eerste lid onder e, van het Besluit houders van dieren. Herstelmaatregel U kunt deze overtreding beëindigen door deze schapen en lammeren toereikende hoeveel voer toe te dienen. Daarvoor kunt u de dieren extra ruwvoer toedienen of voldoende brokvoer. Het voer dient op een wijze gevoederd te worden zodat het voer niet besmeurd kan worden met grond/klei, mestresten en urine. Begunstigingstermijn U moet deze overtreding uiterlijk voor 8 januari 2024, 9.00 beëindigen . […] Last ter voorkoming van herhaling U dient een overtreding van artikel 1.7, eerste lid, onder e. van het Besluit houders van dieren te voorkomen voor elk schaap en lam dat u houdt. U kunt herhaling voorkomen door de schapen en lammeren die u houdt een toereikende hoeveelheid voer toe te dienen. Dit kan met ruwvoer of voldoende brokken. Gevaar voor herhaling Ik leg de last ook ter voorkoming van herhaling, omdat ik van oordeel ben dat herhaling van de overtredingen voor de hand liggen. Motivering reikwijdte last ter voorkoming van herhaling De last ter voorkoming van herhaling geldt voor alle schapen en lammeren die u houdt. Dit komt omdat de norm die u heeft overtreden een algemene zorgnorm is die niet locatiegebonden is. Voor elk dier dat u houdt, op welk land dan ook, geldt deze zorgnorm waar u zich aan moet houden.” 1.5 Op 8 januari 2024 hebben toezichthouders van de NVWA een hercontrole uitgevoerd. De toezichthouders constateerden tijdens deze hercontrole dat de stichting niet had voldaan aan de maatregelen 1 en 2 van de last onder bestuursdwang. Deze bevindingen zijn opgenomen in het rapport van bevindingen van 18 januari 2024. Daarom heeft de minister 28 volwassen ooien, drie lammeren ouder dan drie maanden en 15 pasgeboren lammeren meegevoerd en opgeslagen. 1.6 Op 17 januari 2024 heeft de minister bij een hercontrole opnieuw geconstateerd dat de schapen niet de beschikking hadden over een toereikende hoeveelheid voer en onvoldoende werden besch De conditie zou niet, of niet alleen, aan de lendenwervel, maar (ook) op het borstbeen moeten worden bepaald. Verder zou het volgens de door de stichting ingeschakelde deskundige in de eerste 24 uur na de geboorte een normaal verschijnsel zijn dat lammeren rillen. Dit is volgens hem een fysiologisch proces dat optreedt samen met de afbraak van bruin vet, een vettype dat vrijwel uitsluitend bij pasgeboren dieren aanwezig is. Deze processen dienen als energiebron om de periode te overbruggen totdat de opname van biest en de vertering daarvan goed op gang is gekomen. De stichting meent dat de minister onvoldoende gemotiveerd is voorbijgegaan aan wat zij naar voren heeft gebracht. Tot slot wijst zij erop dat het patiëntendossier summier is, dat de dieren sterk zijn, dat zij weinig gebruik maakt van de dierenarts en dat het sterftecijfer de afgelopen tien jaar onder het landelijk gemiddelde ligt. 4.3 Het College oordeelt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de stichting artikel 1.6, derde lid, en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd heeft overtreden, zodat de minister bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden. De bevindingen die gedetailleerd in het rapport zijn beschreven en in 1.2 weergegeven worden ondersteund door de bij het toezichtrapport gevoegde veterinaire verklaring van de dierenarts en foto’s. Daar komt bij dat artikel 1.6, derde lid, en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd aan houders van dieren weliswaar de ruimte laten om zelf invulling te geven aan de wijze waarop zij aan de normen uit het Bhd voldoen, maar dat neemt niet weg dat de doelen – in dit geval voldoende schuilgelegenheid en een toereikende hoeveelheid gezond en geschikt voer – wel moeten worden bereikt. Volgens de nota van toelichting bij deze bepalingen gaat het om normen met een universele gelding waarvan het voor zich spreekt dat deze in acht moeten worden genomen. De normen zijn te beschouwen als basiseisen die bij het houden van dieren in ieder geval in acht genomen moeten worden. Dat betekent dat ook deze lammeren en schapen bescherming moet worden geboden tegen slechte weersomstandigheden, ook al zijn zij daar wellicht beter dan andere soorten tegen bestand, en dat zij over voldoende gezond en geschikt voer moeten kunnen beschikken. 4.4 Uit het rapport van bevindingen van 18 januari 2024 blijkt dat de stichting niet aan deze basiseisen voor het houden van dieren heeft voldaan. Zo vermeldt het rapport van bevindingen dat het tijdens de controle op 5 januari 2024 regende, hard waaide en dat het koud aan voelde. De ondergrond van het perceel was doorweekt door de regen, met diverse plassen water. Er was geen beschutting tegen slechte weerinvloeden. De lammeren stonden met gebogen ruggen en rilden van de kou. Sommige lammeren waren hooguit een paar dagen oud en diverse schapen waren hoogdrachtig. De toezichthoudend dierenarts heeft bevestigd dat het aflammeren in deze weersomstandigheden en ontbreken van de juiste huisvesting zeer nadelig kan zijn voor de gezondheid en het welzijn van de lammeren en schapen. Het rapport van bevindingen vermeldt verder dat het gras op het perceel tot de grond toe afgevreten was en de schapen niet werden bijgevoerd. In de winter heeft het gras weinig voedingswaarde. Het grootste deel van de schapen (ooien) verkeerde ogenschijnlijk in een matige tot slechte voedingstoestand. Dit wordt bevestigd door de bcs die op 9 januari 2024, vier dagen na de controle, is uitgevoerd op de meegevoerde schapen. Een gewenste score is 3. Een score van 1 betekent “slecht” en een score van 2 “matig”. Alle schapen scoorden niet hoger dan 2, waarvan 26 schapen een score hadden van 1,5 of minder. Hoogdrachtige ooien en ooien met zogende lammeren hebben veel energierijke voeding nodig om zelf in een goede voedingstoestand te blijven en om voldoende melk aan te maken voor de lammeren. Uit de veterinaire verklaring van 18 januari 2024 blijkt dat de lammeren zeer matig gevulde buikjes toonden, wat erop duidde dat de ooi Op de zitting heeft de minister te kennen gegeven dat hij vanwege het late tijdstip van indiening van dit stuk niet voldoende in staat was hierop te reageren. Het College heeft toen meegedeeld dat als het College zou overwegen aan de reactie van [naam 7] betekenis toe te kennen voor de uitkomst van het geding, de minister eerst nog in de gelegenheid zou worden gesteld om hierop schriftelijk te reageren. Nu hiervan gelet op het oordeel van het College zoals vermeld onder 4.5.2 geen sprake is, ziet het College geen aanleiding om tot heropening van het onderzoek over te gaan. 4.8 In wat de stichting naar voren heeft gebracht, vindt het College onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de bevindingen die in het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring zijn opgenomen. De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat de stichting artikel 1.6, derde lid, en artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd heeft overtreden. Hij was dan ook bevoegd tot het opleggen van de last onder bestuursdwang en heeft de bezwaren van de stichting tegen deze last terecht ongegrond verklaard. 4.9 De beroepsgronden slagen niet. Zorgvuldigheid en equality of arms 5.1 De stichting stelt dat er sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat de door haar ingeschakelde dierenarts niet in de gelegenheid is gesteld om de dieren na inbewaringneming in de opvang aan een fysiek onderzoek te onderwerpen. De stichting heeft de overtredingen betwist en na bewaring herhaaldelijk verzocht die dieren te mogen laten onderzoeken. Zo is het voorstel gedaan om een dierenarts dat onderzoek te laten uitvoeren zonder dat de stichting daarbij zou zijn en zonder dat de locatie van de dieren aan haar bekend zou worden gemaakt. De opslaghouder zou daar echter geen toestemming voor hebben verleend vanwege doodsbedreigingen (niet door de stichting) in andere kwesties. Hierdoor kon de contra-expertise niet plaatsvinden zonder dat een passend alternatief voorhanden was. Er was volgens de stichting geen gegronde reden om een dergelijke contra-expertise, die volgens de stichting wenselijk is in verband met het beginsel van equality of arms, te weigeren. Dat de contra-expertise pas enige tijd na de inbeslagname zou hebben plaatsgevonden, maakt volgens de stichting niet uit. Daaraan had een deskundige dierenarts in zijn rapportage aandacht kunnen besteden. 5.2 Het College is van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het beginsel van equality of arms. 5.2.1 Allereerst volgt het College de stichting niet in haar standpunt dat zij niet in staat is gesteld een contra-expertise uit te laten voeren. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, waren de bevindingen die tot het opleggen van de last hebben geleid al op 5 januari 2024 gedaan en is de last op dezelfde datum opgelegd. Op dat moment stonden de schapen nog op de percelen van de stichting en door de last en het telefoontje van de toezichthouders wist de stichting toen welke overtredingen haar verweten werden en wat van haar verwacht werd. De stichting had haar schapen dan ook op vrijdag 5 januari 2024 of anders voordat de dieren op 8, 17 en 19 januari 2024 werden meegevoerd en opgeslagen, zelf kunnen laten onderzoeken door haar eigen dierenarts. De minister heeft onbestreden gesteld dat de stichting voor het eerst op de zitting bij de voorzieningenrechter op 15 februari 2024 te kennen heeft gegeven dat zij een contra-expertise wilde laten uitvoeren. Verder geldt dat titel 5.2 van de Awb geen verplichting bevat een belanghebbende in de gelegenheid te stellen tot het doen uitvoeren van een contra-expertise bij de opslaghouder. Toch heeft de minister de stichting daartoe in de gelegenheid gesteld. Omdat de opslaghouder waar de dieren van de stichting zich inmiddels bevonden vanwege doodsbedreigingen door een andere houder van wie de dieren bij hem waren ondergebracht niet wenste mee te werken aan een contra-expertise op zijn terrein, heeft de minister bepaald dat deze con