ECLI:NL:CBB:2026:379

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/447 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2026 in de zaak tussen Stichting [naam 1] , te [vestigingsplaats] (stichting) (gemachtigde: mr. J.L. Baar) en de minister (nu: de staatssecretaris) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. P.M.M. van Bennekom en mr. E.M. Scheffer) met als derde partij de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) Procesverloop in beroep Met het besluit van 21 december 2023 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan de stichting een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van het Besluit houders van dieren (Bhd). Met het besluit van 19 maart 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Met het besluit van 1 augustus 2024, zaaknummer 202302796, (kostenbesluit varkens) heeft de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot achttien wolvarkens vastgesteld en het bedrag van € 10.657,39 bij de stichting in rekening gebracht. Met het besluit van 1 augustus 2024, zaaknummer 202401020, (kostenbesluit runderen) heeft de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot vier runderen vastgesteld en het bedrag van € 7.311,37 bij de stichting in rekening gebracht. De stichting heeft de kostenbesluiten betwist. De minister heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingezonden. Over een aantal stukken die de minister verplicht is te overleggen, heeft hij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Het College oordeelt dat de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. De stichting heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. De zitting was op 22 mei 2026. Namens de stichting hebben aan de zitting deelgenomen: [naam 2] en de gemachtigde van de stichting. Namens de minister hebben [naam 3] , [naam 4] en de gemachtigden van de minister aan de zitting deelgenomen. De stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt. Inleiding 1.1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.2 Op 27 november 2023 en 1 december 2023 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) controles uitgevoerd bij de stichting. De bevindingen van de controle van 27 november 2023 zijn door de toezichthouders neergelegd in het rapport van bevindingen van 29 november 2023. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen: “Op maandag 27 november 2023 bevonden wij, toezichthouders [….], ons, omstreeks 10.30 uur, aan de [naam 5] te [vestigingsplaats] binnen de gemeente [naam 6] . […] Wij zagen dat in perceel 1 19 volwassen varkens gehuisvest waren. Wij zagen dat de varkens in een gedeelte van het perceel gehuisvest waren wat afgezet was met schapennetten voorzien van stroom. Wij zagen dat het gehele gedeelte nat en modderig was. Wij zagen veel plassen water in het perceel. Wij zagen dat de varkens met hun poten diep in de modder wegzaken. Wij zagen in het gedeelte waar de varkens werden gehuisvest opgebrachte grond aanwezig was. Wij zagen dat de opgebrachte grond ook erg nat en modderig was. Wij zagen op de opgebrachte grond plassen water staan. Wij zagen dat in het gehele gedeelte waar de varkens in gehuisvest waren géén droge ligplekken aanwezig waren. Wij, toezichthouders [naam 2] en [naam 7] , zijn het gedeelte in gegaan. Wij zakten minimaal 20 a 25 cm diep weg in de modder. Wij zagen dat de lijven van de varkens besmeurd waren met natte en opgedroogde modderresten. Wij weten dat varkens over een droge en co De varkens kunnen ook op dit land nergens schuilen tegen de regen en de kou waardoor hun vacht ook niet de mogelijkheid krijgt de isolerende werking te herstellen. Daarnaast zal dit land op korte termijn worden omgewoeld zodat de vachten weer te onhygiënisch worden.” 1.4 Op 27 december 2023 hebben toezichthouders van de NVWA naar aanleiding van de last onder bestuursdwang een hercontrole uitgevoerd. Zij hebben opnieuw overtredingen vastgesteld. Daarom hebben zij achttien varkens van de stichting meegevoerd en opgeslagen bij een opslaghouder. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 4 januari 2024. 1.5 Op 2 april 2024 hebben toezichthouders van de NVWA vier runderen van de stichting meegevoerd en opgeslagen, omdat niet was voldaan aan de last onder bestuursdwang. 1.6 De stichting heeft tegen de last onder bestuursdwang bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek met zijn uitspraak van 20 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:117, afgewezen. 1.7 Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard en de last onder bestuursdwang gehandhaafd. De stichting is het daarmee niet eens. 1.8 De kosten voor het toepassen van de bestuursdwang heeft de minister in rekening gebracht met de kostenbesluiten varkens en runderen, zoals hiervoor vermeld in het procesverloop. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Beoordeling van het beroep 3 Aan de orde zijn de vragen of de minister de bezwaren van de stichting tegen de last onder bestuursdwang terecht ongegrond heeft verklaard en de kosten van de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de varkens en runderen terecht bij de stichting in rekening heeft gebracht. Het College beantwoordt deze vragen bevestigend en licht dit hieronder toe. Is de last onder bestuursdwang terecht opgelegd? 4.1 Het College stelt vast dat de minister aan de last onder bestuursdwang het rapport van bevindingen van 29 november 2023 ten grondslag heeft gelegd. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 4.2 In deze zaak heeft de minister aan de stichting een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. De stichting betwist dat zij deze bepaling heeft overtreden. Volgens de stichting werden de varkens die zij hield afdoende verzorgd en beschikten zij over voor de soort geschikte, afdoende bescherming tegen de weersinvloeden. De varkens zijn van een ras dat goed bestand is tegen slechte weersomstandigheden. De eisen die aan de bescherming van deze dieren tegen slechte weersomstandigheden moeten worden gesteld, zijn daarom anders dan gebruikelijk. De stichting heeft ter ondersteuning van haar standpunt diverse rapporten overgelegd, zoals het stuk van drs. [naam 8] . Daaruit blijkt dat de [soort] -varkens nesten bouwen en doen aan ‘huddling’, het samen liggen in een nest op droge ondergrond. Volgens de stichting blijkt uit de filmbeelden die zij heeft gemaakt dat ook haar varkens dat doen. Als gegraven plekken vollopen door regen, wroeten de varkens volgens de stichting een nieuwe ligplek. In extreme geval Zo zijn er geen beelden van 27 november 2023, de datum waarop de controle plaatsvond die heeft geleid tot oplegging van de last onder bestuursdwang. Ook heeft de stichting met de beelden niet onderbouwd dat er op het land ook droge stukken waren. De minister heeft naar het oordeel van het College terecht opgemerkt dat op de filmbeelden van 28 november, 30 november (en 27 december 2023) geen droge maar vooral natte plekken (voor de achttien varkens) te zien zijn. De beelden van 1 december 2023 doen niet af aan de bevindingen van de toezichthouders op 27 november 2023 en komen overeen met de beschrijving van de toezichthouders in het rapport van bevindingen over de situatie op 1 december 2023. De beelden van 25 februari 2024 geven een andere situatie weer dan de situatie in november 2023, omdat er op dat moment twee maanden lang geen vee op de grond had gelopen, waardoor deze niet is omgewoeld. Het College gaat daarom uit van wat in de rapporten van bevindingen is beschreven en op de daarbij gevoegde foto’s te zien is. 4.5 Uit de stukken blijkt dat de toezichthouders bij de beoordeling van de feitelijke situatie rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat het hier gaat om een bijzonder soort varkens dat beschikt over een groter aanpassingsvermogen aan natuurlijke buitenomstandigheden. In de veterinaire verklaring van 23 januari 2024 wordt namelijk onderkend dat dit soort wegens zijn vacht bekend staat als winterhard. De dierenarts tekent daarbij echter ook aan dat het dan wel van belang is dat de vacht schoon is, omdat die anders zijn isolerende werking verliest. In het rapport van bevindingen is echter vastgesteld dat sprake was van zeer natte en modderige omstandigheden en dat de varkens besmeurd waren met natte en opgedroogde modderresten. De minister heeft daaruit mogen opmaken dat de varkens onvoldoende bescherming werd geboden tegen slechte weersomstandigheden. In reactie op de stelling van de stichting dat de varkens zelf zorgen voor een droge ondergrond door de natte bovenlaag weg te wroeten en dat er hoger gelegen perceeldelen zijn die droger zijn, heeft de toezichthoudend dierenarts erop gewezen dat de percelen bij de inspectie erg nat waren en dat het soort grond, klei, niet makkelijk draineert. Volgens de toezichthoudend dierenarts leidt dit tot een situatie die de dieren geen bescherming biedt tegen slechte weersomstandigheden. Het College kan deze conclusie volgen. 4.6 Het College is met de minister van oordeel dat de stichting haar standpunt dat de varkens geen bescherming tegen slechte weersomstandigheden nodig hadden ook niet aannemelijk heeft gemaakt met het rapport van [naam 8] . Daaruit volgt dat het belangrijk is dat buiten gehouden varkens met materiaal nesten kunnen bouwen op een droge/hoge plek en in gure omstandigheden bij elkaar kunnen liggen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de percelen te nat en modderig waren. Het was daardoor voor de varkens niet mogelijk om door het bouwen van nesten en door het dicht bij elkaar gaan liggen een droge ligplaats te maken. 4.7 Naar het oordeel van het College doet dat wat de stichting naar voren heeft gebracht over de gezondheid en sterfte van haar dieren gedurende de laatste tien jaren aan het bovenstaande niet af. Ook als er (nog) geen sprake is van sterfte of als de dieren niet ziek zijn geworden, moeten de dieren worden beschermd tegen slechte weersomstandigheden en gezondheidsrisico’s. 4.8 De minister heeft gelet op het bovenstaande terecht vastgesteld dat de stichting artikel 1.6, derde lid, van het Bhd heeft overtreden. Hij was dan ook bevoegd tot het opleggen van de last onder bestuursdwang en heeft de bezwaren van de stichting tegen deze last terecht ongegrond verklaard. 4.9 De beroepsgronden slagen niet. Kostenbesluiten 5.1 Op grond van artikel 5:31c, eerste lid, van de Awb is het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht tegen de kostenbesluiten, omdat de stichting deze besluiten betwist. 5.2 Volgens artikel 5:25, eerste