ECLI:NL:CBB:2026:36

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1391 uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming) (gemachtigde: mr. J. van Groningen) tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 mei 2023, met zaaknummer 22/848, in het geding tussen de onderneming en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. M. Leegsma) Procesverloop in hoger beroep De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 15 mei 2023 (ECLI:NL:RBOBR:2023:2209). De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven. De zitting was op 26 juni 2025. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak met nummer 23/1392. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van zowel de onderneming als de onderneming die partij is in de zaak met nummer 23/1392, [naam 2] , directeur van laatstgenoemde onderneming, en de gemachtigde van de minister. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst. Grondslag van het geschil 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende. 1.2 De onderneming exploiteert een champignonkwekerij. 1.3 Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben een controle verricht bij [naam 3] (afnemer), omdat uit het VDM-register (Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) onder meer was gebleken dat in de periode van 24 januari 2019 tot en met 14 mei 2020 67 vrachten champost en gescheiden champost (hierna: champost) bij de afnemer zonder bemonstering was aangevoerd. Hierdoor heeft geen analyse kunnen plaatsvinden van de vervoerde vrachten champost, waardoor het stikstof- en het fosfaatgehalte ervan niet is vastgesteld. Van de 67 vrachten waren 65 vrachten afkomstig van de onderneming. De toezichthouders hebben hun bevindingen opgenomen in een rapport van bevindingen. 1.4 Met het besluit van 27 augustus 2021 (boetebesluit) heeft de minister naar aanleiding van het rapport van bevindingen de onderneming een boete van € 8.775,- opgelegd, omdat zij in strijd met artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) voor 65 van de bij haar afgevoerde vrachten champost niet het stikstof- en fosfaatgehalte heeft laten bepalen. De minister heeft daarbij de totale boete van € 19.500,- volgens zijn eigen boetebeleid gematigd met 50% tot € 9.750,- en op dat bedrag nog een matiging toegepast van 10%, omdat er meer dan 26 weken waren verstreken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete. 1.5 Met het besluit van 18 februari 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft het beroep van de onderneming ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. 2.2 De rechtbank heeft, onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:190), geoordeeld dat de onderneming zelf ervoor verantwoordelijk is om binnen de gebruiksnormen te blijven. De in artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw opgenomen hoofdregel van, kortgezegd, bemonstering van dierlijke meststoffen geldt ook voor de onderneming als afvoerder. Zij had zelf kunnen en moeten nagaan of op deze hoofdregel een uitzondering als bedoeld in artikel 89 van de Uitvoeringsregeling Msw van toepassing is. De onderneming kan worden verweten dat zij deze beoordeling in feite heeft overgelaten aan [naam 4] , de vervoerder. Dat de vervoerder, naar de onderneming stelt, een intermediaire onderneming is, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet a De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de essentie van bemonstering en analyse in dit geval is dat de gehalten van belang zijn voor monitoring bij zowel de onderneming als de afnemer, omdat beide een verantwoordingsplicht in kilogrammen fosfaat en stikstof hebben op grond van artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw). Hoewel de minister betoogt dat de uitspraak van de rechtbank op goede gronden berust, moet de boete toch worden aangepast, omdat inmiddels het boetebeleid in het voordeel van de onderneming is aangepast. In verband hiermee moet het boetebedrag met 90% in plaats van 50% worden gematigd tot € 1.755,-, inclusief de matiging met 10%, omdat er meer dan 26 weken waren verstreken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boete. De minister verzoekt het College het boetedrag vast te stellen op € 1.755,-. Beoordeling door het College 5 Gelet op het standpunt van de minister in hoger beroep dat de boete met toepassing van het gewijzigde beleid met 90% gematigd moet worden tot € 1.755,-, kan de uitspraak van de rechtbank niet in stand blijven. Het College zal hiervan uitgaande de hogerberoepsgronden van de onderneming beoordelen. Verantwoordelijkheid voor de bemonstering 6 Het College is het eens met wat de rechtbank heeft overwogen in 4.2 van de uitspraak dat de onderneming op grond van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw ervoor verantwoordelijk is dat de bij haar afgevoerde champost wordt bemonsterd. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” komt naar voren dat het voor de sturingskracht van het nieuwe systeem van gebruiksnormen essentieel is dat ter zake van de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren, is het noodzakelijk dat elke schakel in die keten via de normstelling zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen, moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een door de leverancier en de afnemer te ondertekenen VDM worden opgemaakt, waarmee de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht worden verantwoord. Dat de onderneming als leverancier op grond van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw ervoor moet zorgen dat de vervoerder de vrachten champost bemonstert, zodat via analyse van de monsters het stikstof- en het fosfaatgehalte van de afgevoerde champost kan worden vastgesteld, wordt verder bevestigd in de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Daarin staat onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” dat “elke producent van dierlijke meststoffen en elke intermediair op elk moment gedurende het jaar moet kunnen verantwoorden wat er met de overschotmest is gebeurd. Geproduceerde of aangevoerde meststoffen die niet zijn gebruikt of in opslag zijn genomen, moeten aantoonbaar aan een met name te noemen derde zijn afgevoerd.” Gevolgen voor het milieu 7 Het College volgt ook het oordeel van de rechtbank in overweging 5.2 van de uitspraak. De voorschriften in de Msw zien op het beperken van milieurisico’s door overbemesting met stikstof en fosfaat te voorkomen. Daarom zijn er gebruiksnormen vastgesteld en gelden er voor de controle op de naleving daarvan verschillende voorschriften, waaronder het bemonsteren van mest om de stikstof- en fosfaatgehaltes te kunnen vaststellen. Het door de onderneming overtreden voorschrift dient dus ter bescherming van het milieu. Om de meststroom in de gehele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen en te kunnen controleren op de naleving van de gebruiksnormen is een transparante