ECLI:NL:CBB:2026:356

GLB 2023. Tussenuitspraak. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het bosje van de maatschap en de aangrenzende houtsingel van Staatsbosbeheer moeten worden beschouwd als één bosgebied. De minister heeft ook onvoldoende gemotiveerd waarom bepaalde percelen van de maatschap samen als één aaneengesloten bosgebied moete worden beschouwd terwijl drie van die percelen struweelachtige kenmerken hebben. Het College draagt de minister op dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen. tussenuitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/1113 tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 4 augustus 2026 in de zaak tussen [naam] , te [woonplaats] (maatschap) (gemachtigde: ing. G. Leeuwerik) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. L. Anvelink en mr. J. van Horsen) Procesverloop in beroep De maatschap heeft tegen het besluit van 25 november 2024 (bestreden besluit) beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De maatschap heeft nadere stukken ingezonden. De zitting was op 7 juli 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de maatschap [naam] en hun gemachtigde en namens de minister zijn gemachtigden. Inleiding 1.1 Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is, voor zover hier van belang, vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde Verordening 2022/1172. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in de Uitvoeringsregeling GLB 2023. 1.2 De eco-regeling is een nieuw element van het GLB 2023. De eco-regeling ziet op betalingen bovenop de basisinkomenssteun. Zij is bedoeld om gericht duurzame landbouwactiviteiten te belonen en zo de nieuwe GLB-doelen te behalen. De vijf eco-doelen zijn: klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit. Voor elk van deze vijf doelen kan de landbouwer punten verdienen. De landbouwer moet voor elk eco-doel afzonderlijk voldoende punten halen om in aanmerking te komen voor de extra betaling voor de eco-regeling. Daarnaast is aan iedere eco-activiteit een waarde per hectare gekoppeld, die wordt behaald door het uitvoeren van eco-activiteiten. De waarde per hectare op bedrijfsniveau bepaalt, als de drempel daarvoor is behaald, de hoogte van het tarief dat voor de betaling wordt gehanteerd: brons, zilver of goud. Met de betaling worden landbouwers beloond voor het in stand houden van natuurlijke rijkdommen en het leveren van publieke goederen van algemeen nut die niet in de marktprijzen tot uiting komen. 1.3 Om een betaling te krijgen, moet een landbouwer subsidiabele hectares hebben. Grond die voldoet aan een van de vier onderstaande omschrijvingen, is een subsidiabele hectare: 1. Landbouwareaal (bouwland, blijvend grasland, blijvende teelt) - dat (in overwegende mate) voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt; en - dat op 15 mei 2023 aan de landbouwer ter beschikking staat; 2. Landschapselementen - aanwezig op of grenzend aan landbouwareaal; en - die op 15 mei 2023 aan de landbouwer ter beschikking staan; 3. Areaal dat wordt ingezet voor de GLMC-norm 8; 4. Natte teelten. Dit volgt uit artikel 4, vierde lid, en artikel 34, eerste lid, van Verordening 2021/2115 en artikelen 1 en 4 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023. 1.4 Er zijn drie typen landschapselementen: houtige, water- en overige elementen (artikel 7, tweede, derde en vierde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023). Op landschapselementen is het uitoefenen van een landbouwactiviteit niet mogelijk. Als een landschapselement volledig wordt omsloten door niet-subsidiabele oppervlakte, dan is het landschapselement niet subsidiabel (artikel 7, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023). Voor de verschillende typen landschapselementen gelden specifieke voorwaarden. 1.5 In artikel 7, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 is bepaald dat als landschapselement, zijnde begroeide terreindelen, worden aangemerkt: a. boomgroepen met een maximum oppervlakte van 1,5 hectare op maaiveldniveau; b. geïsoleerde bomen; c. heggen en hagen; d. houtsingels of houtwallen; en e. struwelen. 1.6 De in artikel 7, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 vermelde landschapselementen zijn in de uitvoeringsregeling GLB 2023 niet nader gedefinieerd. Op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is een omschrijving van de landschapselementen te vinden. Voor deze zaak zijn de volgende omschrijvingen van belang. “Houtsingel en houtwal 2621 Een houtwal of houtsingel is een vrijliggend breed lijnvormig en aaneengesloten landschapselement. Veelal bestaat het uit hoge bomen met daaromheen struiken.” “Bosje 2642 Een bosje is een vrij liggend vlakvormig en aaneengesloten landschapselement met een opgaande begroeiing van inheemse bomen en struiken. De boomkruinen raken elkaar en hebben een duidelijk zichtbare ondergroei (anders dan gras) van meer dan 50m2. Een bosje is maximaal 1,5 ha groot.” “Struweelrand 2629 Een struweelrand is een aaneengesloten rand met een mozaïek van struweel. Struweel bestaat vooral uit struiken, zoals braam en meidoorn. Ook kunnen klimplanten voorkomen, zoals kamperfoelie en hop. Een boomlaag is afwezig. Maximaal 50% van de oppervlakte van de rand wordt ingenomen door inheemse bomen en/of struiken. De struweelrand kan langs een bosrand of boomgroep liggen maar ook vrij in het veld, bijvoorbeeld langs een perceelrand.” 1.7 Met de Gecombineerde opgave van 30 oktober 2023 heeft de maatschap voor het jaar 2023 betaling aangevraagd voor de eco-regeling, berekend volgens het tarief van de categorie goud (€ 200,- per hectare). Met het besluit van 11 juni 2024 heeft de minister de aanvraag voor 2023 voor de basispremie en extra betaling eerste 40 hectare toegewezen en de aanvraag voor de betaling voor de eco-regeling afgewezen. De minister heeft ook in het bestreden besluit de betaling voor de eco-regeling afgewezen. Dat komt doordat de minister geen punten heeft toegekend voor de percelen 146, 164, 165, 167, 283, 307 en 311. Deze percelen zijn volgens de minister onderdeel van een bos met bomen en struiken dat groter is dan 1,5 hectare. De percelen kunnen daarom niet worden aangemerkt als landschapselementen als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 en kunnen, gelet daarop, niet worden aangemerkt als subsidiabele hectare. Het totaal behaalde aantal punten voor het eco-doel ‘Klimaat’ is nu 159,6713. Dat is minder dan het vereiste aantal punten voor dit doel van 164,7473. Hierdoor voldoet de maatschap niet aan de instapeis voor de eco-regeling en heeft zij geen recht op betaling voor de eco-regeling. 1.8 De maatschap is het niet eens met de minister. Volgens de maatschap moeten de afgewezen percelen ieder afzonderlijk als subsidiabele landschapselementen worden beschouwd. De maatschap stelt dat dit in vergelijkbare gevallen wel is gebeurd en dat dus sprake is van willekeur. Beoordeling van het beroep Beeldmateriaal 2.1 Om te controleren in hoeverre een perceel in de relevante periode overeenkomt met het opgegeven landschapselement, maakt de minister gebruik van het hem ter beschikking staande beeldmateriaal (zie artikel 83, zesde lid, van Verordening 2021/2116 ). Het gaat daarbij in dit geval om luchtfoto’s, cyclomediabeelden en kaarten uit de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). 2.2 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:422, onder 5.2), is de wijze waarop de minister gebruikt maakt van de verschillende soorten beeldmateriaal die hem ter beschikking staan om te controleren of de percelen overeenkomen met wat is opgegeven in de Gecombineerde opgave, op zichzelf toegestaan en ook in lijn met Verordening 2021/2116. Als de landbouwer, zoals in dit geval, meent dat het beeldmateriaal op verschillende wijzen is te interpreteren, is het aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de beelden zijn interpretatie bevestigen. Als de landbouwer hierin slaagt en de beelden dus niet uitsluiten dat zijn interpretatie (ook) mogelijk is, is het aan de minister om met genoeg materiaal te komen om hieraan tegenwicht te bieden. Perceel 146 3.1 Perceel 146 is een bosje dat aan de west- en zuidzijde direct grenst aan een windsingel (houtsingel). De houtsingel loopt aan beide kanten door, voorbij het perceel. De houtsingel is eigendom van Staatsbosbeheer. 3.2 Volgens de minister kan perceel 146 niet los worden gezien van de aangrenzende houtsingel en vormt het samen met die houtsingel, en een boomgroep die verderop ligt, een groter aaneengesloten bosgebied. Dit gebied is groter dan 1,5 ha. Dat blijkt volgens de minister uit de luchtfoto’s, de cyclomediabeelden en een BGT-kaart van het perceel en het omliggende gebied. Volgens de maatschap is perceel 146 een zelfstandig landschapselement. 3.3 Het College oordeelt dat het niet duidelijk is of de houtsingel aan de west- en zuidrand van perceel 146 onderdeel is van een grotere, doorlopende houtsingel die zich verder dan het perceel aan beide kanten uitstrekt, of als onderdeel van het bosje van perceel 146 moet worden gezien. De minister definieert houtsingel als een “vrijliggend breed lijnvormig en aaneengesloten landschapselement”, maar onduidelijk is waar deze definitie vandaan komt. Met name de term “vrijliggend” suggereert dat een houtsingel altijd ophoudt te bestaan als er een stuk bos aan grenst. Dat zou in dit geval betekenen dat de houtsingel van Staatsbosbeheer stopt bij het perceel en weer verder gaat na het perceel. Dat is vreemd, omdat op de luchtfoto’s en BGT-kaart en op de door de maatschap ingebrachte natuurbeheertypekaart en kadastrale kaart duidelijk te zien is dat de houtsingel onderdeel is van een veel grotere aaneengesloten en door het landschap meanderende houtsingel die eigendom is van Staatsbosbeheer. Het College is daarom van oordeel dat de minister in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom perceel 146 niet als zelfstandig landschapselement kan worden gezien. Percelen 164, 165, 167, 283 en 307 4.1 De percelen 164, 165, 167, 283 en 307 liggen tegen elkaar aan en vormen samen een aaneengesloten rechthoekig gebied. Perceel 283 is een kerstdennenbosje dat ligt aan de zuidwestkant van dit gebied. Perceel 165 is een lariksbosje aan de noordoostkant. Perceel 164 is een smalle lijnvormige strook aan de zuidkant die aan de zuidwestkant een stukje doorloopt naar het noorden, langs perceel 283. Perceel 307 is een haakvormige strook die in het noordwesten tussen de percelen 283 en 165 in ligt en in het zuiden loopt langs perceel 167. Perceel 167 is een lijnvormige strook die ligt tussen de percelen 164 aan de zuidkant en 307 aan de noordkant. 4.2 Volgens de minister moeten de percelen 164, 165, 167, 283 en 307 als één aaneengesloten bosgebied worden beschouwd, dat groter is dan 1,5 hectare. De minister maakt dit op uit luchtfoto’s van het gebied in de zomer en winter van 2023 en cyclomediabeelden. Volgens de maatschap zijn de percelen 283 en 165 bosjes en de percelen 164, 167 en 307 struweelranden. De maatschap heeft ter onderbouwing foto’s, genomen van de zuidkant van het gebied, ingebracht. 4.3 Het College volgt niet het standpunt van de minister dat de percelen 164, 167 en 307 niet als struweelrand kunnen worden aangemerkt, omdat ze onderdeel uitmaken van een naastgelegen bos (percelen 283 en 165). Een struweelrand kan, volgens de eigen omschrijving van de minister, ook langs een bosrand of boomgroep liggen. In dit geval is met name op de winterluchtfoto goed te zien dat de percelen 164, 167 en 307 een andere vegetatie hebben dan het kerstdennenbosje van perceel 283 en het lariksbosje van perceel 165. Ook lijkt sprake van een open strook tussen perceel 283 en de overige percelen. Uit de foto’s van de maatschap valt verder op te maken dat perceel 164 duidelijk een struweelrand is en dat ook de percelen 167 en 307 struweelachtige kenmerken hebben. De luchtfoto’s en cyclomediabeelden van de minister geven geen uitsluitsel hierover. Verder is gebleken dat de minister perceel 283 in 2024 wel als afzonderlijk subsidiabel landschapselement (namelijk houtsingel en houtwal 2621) heeft aangemerkt, wat suggereert dat het aangrenzende perceel 307 ook als landschapselement, waarschijnlijk als struweelrand, moet worden gezien. Gelet hierop oordeelt het College dat de minister in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de percelen 164, 165, 167, 283 en 307 moeten worden beschouwd als één aaneengesloten bosgebied dat groter is dan 1,5 hectare en niet als afzonderlijke subsidiabele landschapselementen. Perceel 311 5 Perceel 311 is een bosje dat aan de oostkant grenst aan een ander bos en een poel. Het College volgt het standpunt van de minister dat perceel 311, hoewel een afzonderlijke kadastrale eenheid, feitelijk onderdeel is van een aaneengesloten bosgebied dat groter is dan 1,5 hectare. Op de luchtfoto’s en cyclomediabeelden is te zien dat het bos van perceel 311 doorloopt in het naastgelegen bos. De wandelpaden aan de oostzijde doorbreken dit bosgebied niet. De bomen aan weerszijden en boven het pad en rondom de poel raken elkaar. De minister heeft perceel 311 terecht niet als afzonderlijk landschapselement aangemerkt. Willekeur 6 Het College volgt de maatschap niet in haar standpunt dat sprake is van willekeur of schending van het gelijkheidsbeginsel als het gaat om de beoordeling van landschapselementen. De voorbeelden die de maatschap ter onderbouwing heeft ingebracht, zijn onvoldoende vergelijkbaar met de percelen die in deze zaak ter discussie staan. Slotsom 7 Zoals het College hiervoor onder 3.3 en 4.3 heeft geoordeeld, is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het besluit heeft dus op dit punt een gebrek (tekortkoming). Het College zal daarom de minister opdragen dit gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen moet de minister wat betreft perceel 146 duidelijkheid verschaffen over de vraag waarom de houtsingel van Staatsbosbeheer niet gewoon doorloopt, maar onderbroken zou worden door het perceel. Wat betreft de percelen 164, 165, 167, 283 en 307 dient de minister met aanvullend beeldmateriaal te laten zien dat het inderdaad gaat om één aaneengesloten bosgebied dat groter is dan 1,5 hectare en niet om struweelranden, zoals te zien is op de foto’s van de maatschap, of andere subsidiabele landschapselementen, zoals bosjes. Daarvoor krijgt de minister zes weken de tijd na de datum van verzending van deze tussenuitspraak. Daarna zal het College de maatschap in de gelegenheid stellen daarop te reageren. In beginsel zal het College zonder verdere zitting uitspraak doen. 8 Het College zal in de einduitspraak beslissen over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht. Beslissing Het College: draagt de minister op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen of een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen onder 3.3, 4.3 en 7 in deze tussenuitspraak; houdt iedere verdere beslissing aan. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. C.T. Aalbers en mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2026. w.g. H.L. van der Beek w.g. M.L. Bosman Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd. https://www.rvo.nl/onderwerpen/landschapselementen Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.