ECLI:NL:CBB:2026:31

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/536 uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (vennootschap)(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2024, kenmerk 23/391, in het geding tussen de vennootschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom) Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting [naam 2] , te [woonplaats 2] (Stichting) (gemachtigde: mr. H.P. Wellenberg) Samenvatting De minister heeft aan de vennootschap een bestuurlijke boete opgelegd omdat ongeveer 790 varkens niet permanent konden beschikken over geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. In deze zaak gaat het met name om de vragen of er sprake is geweest van een eerlijk proces, of er een grondslag voor beboeting is, en of de boete moet worden gematigd. De slotsom is dat het hoger beroep niet slaagt. Procesverloop in hoger beroep De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:3469) (aangevallen uitspraak). De minister en de Stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vennootschap heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 7 november 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 23/1021. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van de minister en de gemachtigde van de Stichting . Grondslag van het geschil 1.1 De vennootschap exploiteert een varkenshouderij. Op 20 augustus 2019 heeft de Stichting de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de vennootschap omdat uit een fotoreportage in het vakblad ‘Boerderij’ van 6 augustus 2019 was gebleken dat de vennootschap ongeschikt verrijkingsmateriaal aanbiedt aan zeugen. Volgens de Stichting was dat in strijd met artikel 2.22 van het Besluit houders van dieren (Bhd). De minister heeft het verzoek om handhaving met het besluit van 17 oktober 2019 afgewezen. Met het besluit van 11 maart 2020 heeft de minister het bezwaar van de Stichting tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving ongegrond verklaard. In een uitspraak van 5 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:160) heeft het College het beroep van de Stichting tegen het besluit van 11 maart 2020 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. 1.2 Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 8 juni 2022 een inspectie uitgevoerd op het bedrijf van de vennootschap. Tijdens deze inspectie hebben zij geconstateerd dat ongeveer 790 varkens niet permanent konden beschikken over geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders zoals beschreven in het rapport van bevindingen van 28 juni 2022 heeft de minister met het besluit van 2 september 2022 (boetebesluit) een boete van € 1.500,- opgelegd aan de vennootschap omdat varkens niet permanent beschikten over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Volgens de minister heeft de vennootschap daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Bhd. De minister heeft het bezwaarschrift dat de vennootschap heeft ingediend tegen het boetebesluit op 17 januari 2023 doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. 1.3 Met een brief van 17 januari 2023 heeft de minister de vennootschap bericht dat het boetebesluit van 2 september 2022 is vervangen door de bij die brief gevoegde beslissing op bezwaar van 17 januari 2023. Met de beslissing op bezwaar van 17 januari 2023 heeft de minister opnieuw op het bezwaar van de Stichting tegen het besluit van 17 oktober 2019 beslist, dit bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 17 oktober 2019 herroepen, het handhavingsverzoek toegewezen en het aan de vennootschap bekendgemaakte boetebesluit van 2 se Bevoegdheid rechtbank 5 De vennootschap stelt dat de rechtbank Rotterdam niet bevoegd was en dat de rechtbank de zaak had moeten doorsturen naar het College. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister het bezwaar van de vennootschap terecht heeft doorgezonden naar de rechtbank Rotterdam en dat de rechtbank dit bezwaar terecht heeft aangemerkt als beroep. Aangezien het beroep van de vennootschap was gericht tegen een besluit op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren was in beroep niet het College bevoegd, maar de rechtbank Rotterdam (artikel 7 van Bijlage 2 (Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) bij de Awb). Eerlijk proces 6 De vennootschap is van mening dat zij geen eerlijk proces heeft gehad en heeft in het kader daarvan verschillende gronden naar voren gebracht, die volgens haar moeten leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak en van de bestreden besluitvorming. Het College zal hieronder op deze gronden ingaan. Mogelijkheid tot verdediging 6.1 De vennootschap stelt dat zij is beknot in haar mogelijkheden om verweer te voeren. Zo is zij weggehouden van de procedure die is ingeleid met de afwijzing van het handhavingsverzoek van 17 oktober 2019. Verder is er nooit besloten op haar bezwaar tegen het boetebesluit. Ook is zij niet gehoord op een hoorzitting bij de totstandkoming van de besluitvorming. Pas in beroep heeft zij voor het eerst goed verweer kunnen voeren. De vennootschap vraagt zich ook af hoe het bestreden besluit, dat is gericht aan de Stichting, het boetebesluit, dat aan haar is gericht, kan vervangen. 6.1.1 Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak onder 6.1 terecht heeft overwogen, volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2147 onder 4.2 en van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1739 onder 7.4) dat artikel 7:11 van de Awb met zich brengt dat het bestuursorgaan dat op grond van de heroverweging alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, bij de beslissing op bezwaar een handhavingsbesluit voor de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek in de plaats moet stellen. Naar het oordeel van het College heeft de minister de boete daarom – anders dan de vennootschap meent – terecht opgelegd met de beslissing op bezwaar. 6.1.2 Het College is met de rechtbank (aangevallen uitspraak onder 7.1) van oordeel dat niet is gebleken dat de vennootschap in haar verdediging is geschaad. Het College stelt vast dat de vennootschap haar standpunt over het aan haar opleggen van een boete met een zienswijze naar voren heeft gebracht en dat zij ook nadien – in beroep en hoger beroep – voldoende in de gelegenheid is geweest om haar standpunt over de boete naar voren te brengen en op alle door de minister overgelegde stukken te reageren. Dat de vennootschap pas vanaf de beroepsfase beschikte over het handhavingsdossier en niet eerder in de handhavingsprocedure heeft gereageerd, maakt niet dat zij zich niet effectief tegen de boete heeft kunnen verdedigen. 6.1.3 Naar aanleiding van de stelling van de vennootschap dat als zij kennis had kunnen nemen van het handhavingsverzoek uit 2019 en de nadien gevolgde procedure, zij op haar hoede zou zijn geweest en ervoor zou hebben gezorgd dat er nooit meer een debat had kunnen ontstaan over het antwoord op de vraag of zij voldeed aan de ‘vereisten’, overweegt het College dat de vennootschap altijd moet zorgen dat haar varkens beschikken over voldoende, geschikte hokverrijking en niet alleen als gevolg van een handhavingsverzoek. Verplaatsen zitting 6.2 De vennootschap heeft verder naar voren gebracht dat de rechtbank had moeten instemmen met haar verzoek om de zitting te verplaatsen omdat zij verhinderd was op de door de rechtbank geplande datum. 6.2.1 Op grond van artikel 2.13, eerste lid, van het destijds geldende Procesreglement bestuursrecht rechtbanken kan de griffier bij wijze van aankondiging mededelen wanneer de zitting plaatsvindt. Een verzoek om een andere datum kan uitslu Bijlagen A, B en E 6.5 De vennootschap voert aan dat uit de uitspraak van de rechtbank niet volgt dat de bijlagen A, B en E (de brief van 27 februari 2024) bij de uitspraak zijn betrokken en dat bijlage E ten onrechte geen deel uitmaakt van het dossier van de minister in bezwaar en beroep. 6.5.1 Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College stelt vast dat niet duidelijk is welke stukken de vennootschap bedoelt met de bijlagen A en B, omdat de overgelegde stukken niet van een aanduiding A of B zijn voorzien. Verder stelt het College vast dat bijlage E (de brief van 27 februari 2024) deel uitmaakt van het in hoger beroep overgelegde dossier in beroep. Strijd met wet en algemene beginselen van behoorlijk bestuur? 6.6 De vennootschap stelt verder dat de totale procedure flagrant in strijd is met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 6.6.1 Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De vennootschap heeft haar stelling namelijk niet onderbouwd door te vermelden met welk(e) wet(sartikelen) en/of met welke algemene beginselen van behoorlijk bestuur in strijd zou zijn gehandeld. Ook in hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Grondslag voor beboeting vervallen? 7 De vennootschap voert aan dat de minister heeft erkend dat artikel 2.22 van het Bhd is vervallen, zodat het artikel niet kan dienen als grondslag voor de boete. Het College overweegt in dit verband het volgende. 7.1 De minister heeft in zijn verweerschrift en in zijn brief van 27 februari 2024 in aanvulling op zijn verweerschrift in de procedure bij de rechtbank erop gewezen dat artikel 2.22 van het Bhd niet is vervallen. Wel is de vermelding van artikel 2.22 van het Bhd in de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving) per 16 november 2023 abusievelijk vervallen. Deze vermelding is met de wijziging van de Regeling handhaving met ingang van 23 februari 2024 (Stcrt. 2024, 5286) weer aan genoemde bijlage toegevoegd. De strafbaarstelling van artikel 2.22 van het Bhd op grond van artikel 2.2, tiende lid, en artikel 8.6 van de Wet dieren is ongewijzigd. De minister is op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren dan ook nog steeds bevoegd om een boete op te leggen voor deze overtreding. Volgens de minister kan de boete daarom in stand blijven. 7.2 Het College is met de minister op de door hem uiteengezette gronden van oordeel dat artikel 2.22 van het Bhd wel kan dienen als grondslag voor de boete. Aanvullend merkt het College op dat de verwijzing naar artikel 2.22 van het Bhd wel in de tabel in de bijlage bij de Regeling handhaving stond toen het boetebesluit en het bestreden besluit werden genomen. De hoogte van de boete 8.1 De aan de vennootschap opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 november 2022, ECLI:NL:CBB:2022:735), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. 8.2 De wetgever heeft al een afweging gemaakt welke boete bij de hier aan de orde zijnde overtreding evenredig moet worden geacht. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak onder 8.4