ECLI:NL:CBB:2026:288

Wet dieren. Beroep tegen last onder dwangsom en invordering. Beroep tegen last onder bestuursdwang en kostenverhaal. Beroepen gegrond. uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 22/1118 en 22/1119 uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juni 2026 in de zaken tussen [naam 1] , te [woonplaats] (dierhouder) (gemachtigde: mr. N. Wouters) en de staatssecretaris (voorheen minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. H. van der Stelt) Procesverloop in beroep De dierhouder heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 mei 2022 (bestreden besluit 1) waarin de staatssecretaris zijn bezwaar tegen de last onder dwangsom van 7 december 2021 en tegen het invorderingsbesluit van 13 januari 2022 ongegrond heeft verklaard. De dierhouder heeft ook beroep ingesteld tegen het besluit van 23 mei 2022 (bestreden besluit 2) waarin de staatssecretaris zijn bezwaar tegen de last onder bestuursdwang van 7 december 2021 en tegen de inbewaringneming van 21 december 2021 ongegrond heeft verklaard en het bezwaar van de dierhouder tegen de niet voldaan-brief van 23 december 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Met het kostenbesluit van 21 november 2024 zijn de kosten van de uitoefening van de bestuursdwang ter hoogte van € 17.956,75 op de dierhouder verhaald. Daartegen is bezwaar gemaakt en dat besluit loopt op grond van artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 6:15 van de Awb mee met deze beroepsprocedure. De staatssecretaris heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. De zitting was op 13 mei 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de dierhouder, zijn gemachtigde en de gemachtigden van de staatssecretaris. Waar gaat deze zaak over? 1.1 Op 18 november 2021 heeft een districtsinspecteur van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID), in samenwerking met agenten van de (dieren)politie, naar aanleiding van een melding een controle uitgevoerd bij de dierhouder. Ten tijde van deze controle hield de dierhouder verschillende katachtigen (twee moeraskatten, zeven F1 hybride katten, tien huiskatten en veertien kittens) en een hond op zijn perceel. Van deze controle is op 19 november 2021 een toezichtrapport opgemaakt. De bevindingen uit het toezichtrapport zijn door de staatssecretaris ten grondslag gelegd aan twee besluiten van 7 december 2021. Met een eerste besluit is een last onder dwangsom opgelegd vanwege geconstateerde overtredingen van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, artikel 1.6, eerste, tweede en derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) en artikel 1.7 sub d en g, van het Bhd. Met een tweede besluit is de dierhouder een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege geconstateerde overtredingen van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7 sub c, d en e, van het Bhd. Zaak 22/1119 1.2 Het toezichtrapport van 19 november 2021 is ten grondslag gelegd aan de last onder dwangsom. Op grond daarvan moest de dierhouder vóór 14 december 2021 de volgende zes maatregelen nemen op verbeurte van een dwangsom van € 250,- per niet uitgevoerde maatregel: “1. Verwijder de aanwezige ontlasting en/of urine en zorg dat u de verblijfsruimten van al uw katten goed reinigt en/of ontsmet. 2. Zorg dat de verblijven van al uw katten geschikt zijn voor de diersoort die u hierin houdt. Zo zorgt u ervoor dat uw dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden en zij aan hun soortspecifieke behoefte kunnen voldoen. 3. Zorg dat u de bewegingsvrijheid van al uw katten niet zodanig beperkt dat uw katten hierdoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht. 4. Zorg dat in de ruimtes waar u al uw katten houdt voldoende verse lucht binnenkomt. Alle ruimtes waarin dieren aanwezig zijn, moeten goed geventileerd zijn en de dieren moeten voldoende frisse lucht hebben. 5. Zorg voor schone kattenbakken. Verwijder onder andere de aanwezige ontlasting en/of urine. 6. Verwijder de los op het erf liggende materialen, zodat de materialen geen verwondingen of beschadigingen kunnen veroorzaken bij de aanwezige hond.” Tijdens de hercontrole op 21 december 2021 is door toezichthouders vastgesteld dat de dierhouder geen van de maatregelen voldoende had uitgevoerd. Deze bevindingen zijn neergelegd in een toezichtrapport van hercontrole van 22 december 2021. Met zijn brief van 23 december 2021 heeft de staatssecretaris de dierhouder geïnformeerd over het voornemen de verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 1.500,- te zullen invorderen. De dierhouder heeft hiertegen geen zienswijze ingediend. Op 13 januari 2022 is het invorderingsbesluit genomen. De dierhouder heeft daarna zowel tegen het dwangsombesluit als tegen het invorderingsbesluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is met het bestreden besluit 1 van 23 mei 2022 ongegrond verklaard. Hiertegen heeft de dierhouder beroep ingesteld. Zaak 22/1118 1.3 Het toezichtrapport van 19 november 2021 is ook ten grondslag gelegd aan de last onder bestuursdwang. Op grond daarvan moest de dierhouder de volgende vier maatregelen nemen: “1. Zorg dat al uw katten genoeg gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer krijgen. Dan komen al uw katten in goede gezondheid en voldoet u aan hun voedingsbehoefte. Dit voer moet goed toegankelijk zijn voor al uw katten. 2. Ga met uw Moeraskat [naam 2] naar een dierenarts voor onderzoek naar de algemene gezondheidstoestand, waarbij u vooral laat kijken naar de nierwaardes. Volg het behandelplan van de dierenarts op die de dierenarts heeft opgesteld voorde geconstateerde aandoening(en). 3. Zorg dat al uw katten altijd een schone huisvesting hebben. Verwijder dode dieren volgens de geldende wet- en regelgeving. 4. Stel in overleg met een dierenarts een effectief behandelplan op om vlooien nu en in de toekomst te bestrijden en voer dit behandelplan uit. Dit behandelplan bevat een gecombineerde aanpak voor al uw katten en de leefomgeving.” Maatregel 1 moest meteen worden genomen. Maatregelen 2 tot en met 4 moesten vóór 16 december 2021 worden genomen. Tijdens de hercontrole op 21 december 2021 is vastgesteld dat de dierhouder de maatregelen 1, 3 en 4 onvoldoende had uitgevoerd. De staatssecretaris heeft hieraan de conclusie verbonden dat niet volledig was voldaan aan de opgelegde last. Om die reden zijn de katten van de dierhouder op 21 december 2021 in bewaring genomen. Bij brief van 23 december 2021 is de dierhouder hierover geïnformeerd (‘niet voldaan-brief’). Het toezichtrapport met de bevindingen bij de hercontrole van 21 december 2021 is hierbij gevoegd. Bij brief van 30 december 2021 heeft de dierhouder om teruggave van de dieren gevraagd. Op 24 januari 2022 heeft de dierhouder te kennen gegeven van teruggave af te zien. 1.4 De dierhouder heeft zowel tegen het besluit van 7 december 2021 als tegen de niet voldaan-brief van 23 december 2021 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 23 mei 2022 (bestreden besluit 2) heeft de staatssecretaris het bezwaar van de dierhouder tegen de last onder bestuursdwang ongegrond verklaard. In diezelfde beslissing op bezwaar van 23 mei 2022 is het bezwaar van de dierhouder tegen de niet voldaan-brief niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van de dierhouder richt zich tegen beide beslissingen. 1.5 Tot slot heeft de dierhouder bezwaar gemaakt tegen het kostenbesluit bestuursdwang van 21 november 2024. Dit bezwaar is op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 6:15 van de Awb doorgezonden naar het College en maakt ook deel uit van het beroep van de dierhouder tegen de last onder bestuursdwang. Wettelijk kader 2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Beoordeling van het beroep 3 Als eerste aan de orde is de vraag of de staatssecretaris de beide lasten mocht opleggen en uitvoeren. 3.1 Het College oordeelt dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd voor alle maatregelen, behalve voor maatregel 3, omdat het rapport van bevindingen onvoldoende basis biedt voor die overtreding. Die maatregel kon dus niet worden opgelegd door de staatssecretaris, de dwangsom voor die maatregel was daarom niet verbeurd en had niet mogen worden ingevorderd. Het beroep van de dierhouder tegen de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit slaagt daarom. 3.2 Wat betreft de last onder bestuursdwang oordeelt het College dat deze last alleen voor zover het maatregel 2 betreft terecht is opgelegd. Voor de maatregelen 1, 3 en 4 is dit niet het geval: het College oordeelt dat de overtredingen waar deze maatregelen op zien, niet zijn komen vast te staan. Het beroep van de dierhouder tegen de last onder bestuursdwang slaagt daarom. Omdat de inbeslagname van de dieren bij de hercontrole is gebaseerd op het niet uitvoeren van juist deze drie maatregelen, oordeelt het College dat de dieren niet in beslag hadden mogen worden genomen en dat de grondslag voor de kostenverhaalsbeschikking vervalt. Dat beroep slaagt daarom ook. Voor zover het beroep van de dierhouder ziet op de niet voldaan-brief, oordeelt het College dat dit beroep niet slaagt. 3.3 Het College licht dit alles hieronder toe. In beide zaken Toetsingskader 4.1 Gelet op artikel 8.5 van de Wet dieren mag de minister (staatssecretaris) een last onder bestuursdwang opleggen als sprake is van een overtreding. Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb mag de minister in plaats daarvan ook een last onder dwangsom opleggen. Het College ziet zich daarom gesteld voor de vraag of de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 1.6, eerste, tweede en derde lid, van het Bhd en artikel 1.7 sub d en g, van het Bhd (vanwege de last onder dwangsom) respectievelijk van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 1.7 sub c, d en e, van het Bhd (vanwege de last onder bestuursdwang). 4.2 De Nota van toelichting bij het Bhd (Stb. 2014, 210) vermeldt dat de artikelen 1.6 tot en met 1.8 van het Bhd algemene normen voor de verzorging en huisvesting van dieren bevatten, die gelden voor alle categorieën houders van dieren. Zoals het College eerder heeft overwogen, ligt het op de weg van de staatssecretaris om te bewijzen dat sprake is van een overtreding van het voorschrift ter handhaving waarvan dat besluit is genomen (zie onder andere de uitspraak van het College van 15 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:122)). 4.3 De staatssecretaris heeft de beide lasten gebaseerd op het toezichtrapport van 19 november 2021. Volgens vaste rechtspraak van het College (zie onder andere de uitspraak van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:195)) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen bevindingen van de toezichthouder weergeven. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de LID kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als een toezichtrapport, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het toezichtrapport mag baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Zaak 22/1119 – de last onder dwangsom Leeswijzer 5.1.1 Met de last onder dwangsom zijn zes maatregelen opgelegd. De staatssecretaris heeft vastgesteld dat geen van de maatregelen (voldoende) is uitgevoerd waardoor de dwangsommen zijn verbeurd van in totaal € 1.500,-. Deze dwangsommen zijn ook ingevorderd bij besluit van 13 januari 2022. De dierhouder heeft van elke opgelegde maatregel gesteld dat die niet had mogen worden opgelegd, omdat de overtreding niet is vast komen te staan. De dierhouder betwist dus ook dat de dwangsommen zijn verbeurd. Tot slot heeft de dierhouder bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Dit bezwaar is met het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Ook hiertegen richt het beroep van de dierhouder zich. 5.1.2 Het College geeft hierna per maatregel een oordeel over de vraag of terecht een overtreding is geconstateerd waardoor de maatregel mocht worden opgelegd, in hoeverre de opgelegde maatregel duidelijk is, of de maatregel wel of niet voldoende is uitgevoerd en of de dwangsom is verbeurd en mocht worden ingevorderd. Maatregel 1: Verwijder de aanwezige ontlasting en/of urine en zorg dat u de verblijfsruimten van al uw katten goed reinigt en/of ontsmet. 5.2.1 Volgens de staatssecretaris heeft de dierhouder zijn katten geen schone en zindelijke huisvesting gegeven. De huisvesting van alle katten zou vervuild zijn met ontlasting en/of urine. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7 sub d, van het Bhd. De staatssecretaris heeft de dierhouder daarom de maatregel opgelegd om te zorgen voor een schone en zindelijke huisvesting. 5.2.2 Volgens de dierhouder is geen sprake van een overtreding. In de kern voert de dierhouder aan dat de foto’s bij het rapport van bevindingen geen onderbouwing geven aan de constateringen van de toezichthouders. Zo zou uit de foto’s niet blijken dat de vloer in de kantine (de loods) bezaaid lag met uitwerpselen en dat de muren en ramen besmeurd zouden zijn met vuil. De hoeveelheid uitwerpselen in de kattenbak is in verhouding tot het aantal katten dat zijn behoefte heeft gedaan. Ook zou uit de overzichtsfoto niet blijken dat de vloer van de caravan achter de loods (waar de zeven grote katachtigen (F1 hybride) zijn gehuisvest) bezaaid lag met uitwerpselen, veren en resten van kadavers van kippen of dat de bodem van de buitenren bezaaid zou zijn met uitwerpselen. Van de buitenren zijn ook geen foto’s overgelegd waardoor deze overtreding volgens de dierhouder niet bewezen is. Op de overzichtsfoto van de caravan is volgens de dierhouder juist het zaagsel zichtbaar. Er zijn geen resten van kippenkadavers te zien. Uit de foto’s van het gedeelte van de caravan waar de veertien kittens zijn gehuisvest, blijkt evenmin dat de vloer bezaaid lag met uitwerpselen en dat er resten van kippenkadavers lagen. Tot slot is het zaagsel op de vloer niet doordrenkt van urine. Dit blijkt uit de foto’s bij het rapport van de ruimte achterin de loods waar de twee moeraskatten zijn gehuisvest. 5.2.3 Volgens de staatssecretaris staat de overtreding wel voldoende vast en is de opgelegde maatregel dus terecht. Uit de foto’s (8 t/m 11 bij het toezichtrapport) blijkt dat de huisvesting van de dieren sterk was vervuild. 5.2.4 Naar het oordeel van het College is voldoende vast komen te staan dat sprake is van een overtreding. Het rapport van bevindingen bevat duidelijke en concrete beschrijvingen van de aangetroffen vervuilde situatie. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 november 2021, (ECLI:NL:CBB:2021:1030), kan het opnemen van foto’s bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen. Het ontbreken van foto’s biedt dus op zichzelf geen reden voor zodanige twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen dat het rapport daarom niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Pas als een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd. Daarvan is in dit geval geen sprake. Anders dan de dierhouder stelt, illustreren de bijgevoegde foto’s (huiskatten in kantine foto’s nrs. 1 t/m 3, moeraskatten foto’s nrs. 5 t/m 7, hybrides in caravan overzichtsfoto nr. 8 en kittens in caravan foto nrs. 9 t/m 11) wel degelijk de door de toezichthouders beschreven vervuiling die in de diverse ruimtes aanwezig is: op de vloer liggen veren en veel uitwerpselen, vervuilde wanden in diverse ruimten en in de caravan, zowel bij de kittens als bij de zeven hybride F1-katten en achterin de loods bij de moeraskatten zijn resten van kippenkadavers zichtbaar. De maatregel is naar het oordeel van het College dan ook terecht opgelegd. 5.2.5 Ook is het College van oordeel dat bij de hercontrole is gebleken dat de maatregel niet voldoende is nageleefd. Het rapport van de hercontrole beschrijft dat de dierhouder wel enige verbetering heeft aangebracht in de twee ruimtes in de caravan. In het verblijf van de hybride F1-katten en in dat van de kittens zijn betonplex platen aangebracht. In de overige verblijfsruimten (in de loods, de kantine en de buitenren van de moeraskatten en de hybride F1-katten) van de dieren was dit niet gebeurd. Uit de concrete beschrijvingen uit het rapport van hercontrole blijkt dat die ruimtes nog steeds onhygiënisch waren. Dit geldt ook voor de ruimte in de caravan van de hybride F1-katten waar de nieuwe betonplex platen waren aangebracht. Anders dan de dierhouder stelt, oordeelt het College dat de foto’s uit het rapport wel de bevindingen van de toezichthouder ondersteunen (huiskatten kantine: foto’s nrs. 1 t/m 3, caravan met (inmiddels) vier hybrides: foto’s nrs. 5 t/m 6, kittens in caravan: foto’s nrs. 8 t/m 10). De dwangsom is daarom terecht verbeurd. 5.2.6 Naar het oordeel van het College is de dwangsom ook terecht ingevorderd. Er zijn geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de staatssecretaris van invordering af had moeten zien. Maatregel 2: Zorg dat de verblijven van al uw katten geschikt zijn voor de diersoort die u hierin houdt. 5.3.1 Volgens de staatssecretaris houdt de dierhouder te veel katten in te kleine ruimtes. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid van de Wet dieren in samenhang met artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd. De toezichthouders hebben gewezen op de bijsluiters van het Landelijk Informatiecentrum Gezelschapsdieren (LICG). Daarin staat dat katten bij voorkeur moeten beschikken over meerdere ruimten, waardoor het dier zijn normale verkenningsgedrag kan uiten. Wanneer er meerdere katten gehouden worden, is het belangrijk dat het territorium groot genoeg is. In het rapport van bevindingen is beschreven dat tien huiskatten permanent zijn gehuisvest in de kantine (ruimte van 4x3 meter), twee moeraskatten in vrieskisten achterin de loods (elke vrieskist is aan één respectievelijk twee hondenbenches bevestigd), zeven grote (hybride F1) katten in een caravan van 3x4 meter met een buitenren van 3x5 meter en in een andere ruimte van deze caravan (ongeveer 4x4 meter) troffen de inspecteurs veertien kittens aan. Volgens de toezichthouders zijn de ruimtes in de kantine, de loods en de vrieskisten met benches al te klein om één kat permanent in te huisvesten. De behuizing en inrichting van de verblijven zijn daarom niet zo gemaakt en onderhouden, dat de hier gehuisveste dieren op de juiste wijze gehouden kunnen worden. De staatssecretaris heeft de dierhouder daarom de maatregel opgelegd om te zorgen voor adequate huisvesting van zijn katten. 5.3.2 De dierhouder brengt hier tegenin dat niet is beargumenteerd dat de katten te weinig ruimte hebben. Daarom kan de overtreding niet worden vastgesteld. De ruimten zijn niet opgemeten; de grootte is alleen maar geschat. De toezichthouder geeft niet aan wat wel een geschikte ruimte zou zijn voor de fysiologische en ethologische ontwikkeling van de katten. Kortom: het is onduidelijk wanneer de dierhouder wel aan de eisen voldoet. Er zijn geen vaste regels voor de grootte van de verblijven. De LICG-bijsluiter is geen wet- of regelgeving en geeft ook niet aan welke afmetingen een ruimte zou moeten hebben of hoeveel verschillende ruimten er moeten zijn. Ook is de maatregel volgens de dierhouder onduidelijk en moet daarom worden afgezien van invordering of moet deze worden gematigd. Het is de plicht van het bestuursorgaan om duidelijkheid te verschaffen voor de uitvoering van de opgelegde last (zie de uitspraak van 2 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:135)). 5.3.3 In het verweerschrift heeft de staatssecretaris erop gewezen dat artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren een zorgplicht bevat die nader is ingevuld met algemene normen uit de artikelen 1.6 tot en met 1.8 van het Bhd die gelden voor alle categorieën dieren. Deze normen zijn daarom ook als doelvoorschrift door de wetgever geformuleerd. Zo kan de houder van het dier zelf de middelen kiezen waarmee het beoogde doel kan worden bewerkstelligd. Wat de LICG-bijsluiter betreft: het is volgens de staatssecretaris niet relevant dat die niet als wet- of regelgeving kan worden beschouwd. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat de staatssecretaris uit mag gaan van de juistheid van de LICG-bijsluiter (zie de uitspraak van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:685)). De huisdierenbijsluiter geeft geen minimum oppervlakte per kat aan. Of de huisvesting geschikt is, hangt namelijk ook af van de manier waarop het leven van de kat is ingericht. Dat de ruimtes niet exact zijn opgemeten, is dan ook niet relevant. Uit het toezichtrapport en de foto's blijkt dat alle katten te weinig ruimte hebben. Ze hebben onvoldoende bewegingsvrijheid en verkeren ook niet, zoals de dierhouder stelt, in een goede conditie. Over de kantine en de ruimte voor de kittens in de caravan is aangegeven dat deze zelfs ongeschikt zijn om één kat permanent in te huisvesten. Met fysiologische en ethologische behoeften wordt gedoeld op de behoeften die een kat van nature heeft. Zoals het LICG aangeeft, betreft dit, bijvoorbeeld, het normale verkenningsgedrag (patrouilleren van het territorium). De ruimtes waarin de katten worden gehouden, zijn hiervoor ongeschikt. 5.3.4 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 22 juli 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:381)) en zoals in 4.2 ook is overwogen, bevatten de artikelen 1.6 tot en met 1.8 van het Bhd algemene normen voor de verzorging en huisvesting van dieren, die gelden voor alle categorieën houders van dieren. Vanwege de veelheid van dieren waarop deze bepalingen zien, is voor de vormgeving van deze bepalingen gebruikgemaakt van doelvoorschriften. De voorschriften bieden de houders daarmee de ruimte om die middelen te kiezen waarmee het beoogde doel kan worden verwezenlijkt. De wetgever heeft er daarbij op gewezen dat de mens als houder van een dier ten opzichte van het dier een eigen verantwoordelijkheid heeft, waarvan hij zich ten opzichte van het gehouden dier rekenschap moet geven en waarnaar hij ook moet handelen. Het ligt op de weg van het bestuursorgaan dat handhavingsbesluiten als hier in geding neemt om te bewijzen dat sprake is van overtreding van het voorschrift ter handhaving waarvan dat besluit is genomen. Dit bewijs kan bijvoorbeeld worden geleverd in de vorm van algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek of door middel van door brancheorganisaties of andere organisaties van houders opgestelde gidsen voor goede praktijken. Gelet hierop is het College van oordeel dat de staatssecretaris met de concrete constateringen van de toezichthouders en de verwijzing naar de bijsluiters van het LICG voldoende heeft onderbouwd dat de verblijven van de katten te klein of anderszins ontoereikend waren. De huiskatten en de kittens beschikten niet over meerdere ruimtes. Het gaat in deze zaak niet om iets te kleine ruimten, maar om ruimten die al voor één kat te klein zijn, laat staan twee, zeven, tien of veertien. Ook acht het College van belang dat de dieren permanent in deze ruimten gehuisvest zijn. Kortom, dat de ruimten in deze omstandigheden niet zijn opgemeten, maakt niet dat geen sprake is van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding. Het is de verantwoordelijkheid van de dierhouder om de huisvesting dusdanig in te richten dat hij aan zijn zorgplicht voldoet. Naar het oordeel van het College wist de dierhouder ook dat deze ruimtes niet voldeden. Dat is niet alleen gebleken bij de controle op 18 november 2021, maar al bij eerdere controles in 2018 en 2020. Bij de controle in 2020 had de dierhouder zelf aangegeven buitenrennen voor de katten te maken zodat hij ze niet meer (alleen) in de kantine hoefde te huisvesten. De dierhouder heeft ook geen objectieve, verifieerbare, (wetenschappelijk) onderbouwde stukken ingebracht waaruit het tegendeel blijkt. Het College oordeelt daarom dat de staatssecretaris terecht heeft geconcludeerd dat de geconstateerde overtreding heeft plaatsgevonden en dat de dierhouder terecht de maatregel is opgelegd om te zorgen voor adequate huisvesting van de katten. 5.3.5 Wat het verbeuren van de dwangsom betreft: de dierhouder heeft niet betwist dat de maatregel niet is uitgevoerd, waardoor de dwangsom in beginsel is verbeurd. Wel is de maatregel volgens de dierhouder onduidelijk zodat moet worden afgezien van invordering of zodat de invordering moet worden gematigd. Dit standpunt volgt het College niet. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 2 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:135)), kan een onduidelijke last onder omstandigheden tot afzien of matiging van invordering aanleiding geven. Weliswaar mag van een overtreder worden verwacht dat hij navraag doet als een last niet duidelijk is, maar op het bestuursorgaan rust de plicht om de overtreder de voor de uitvoering van de last vereiste duidelijkheid te verschaffen. Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris die duidelijkheid wel degelijk verschaft. Niet in geschil is dat er geen algemene regels over minimale afmetingen bestaan voor de huisvesting van de katten die de dierhouder hield. Wel is het toezichtrapport duidelijk over dat de (aard van de) door de dierhouder gebruikte huisvesting voor de aantallen en soorten katten die hij hield in combinatie met de in het rapport van bevindingen genoemde afmetingen ongeschikt is. Uit de bewoordingen en strekking van de aan hem opgelegde last was het de dierhouder duidelijk dat de op dat moment gebruikte huisvesting voor de katten onaanvaardbaar was. Hierop had de dierhouder actie moeten ondernemen, wat hij heeft nagelaten. Vaststaat dat de dierhouder geen navraag heeft gedaan over de last. Het College ziet daarom geen aanleiding te oordelen dat de maatregel onduidelijk was of dat de staatssecretaris af had moeten zien van invordering of die had moeten matigen. Maatregel 3: zorg dat u de bewegingsvrijheid van uw katten niet zodanig beperkt dat uw katten hierdoor onnodig lijden en/of letsel wordt toegebracht. 5.4.1 Volgens de staatssecretaris heeft de dierhouder zijn katten zodanig krap gehuisvest dat zij worden beperkt in hun bewegingsvrijheid en dat zij daardoor onnodig lijden en/of dat onnodig letsel wordt toegebracht en er onvoldoende ruimte wordt gelaten voor de ethologische en fysiologische behoeften. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd. De staatssecretaris heeft de dierhouder daarom de maatregel opgelegd dat hij moet zorgen dat hij zijn katten niet zodanig beperkt in de bewegingsvrijheid. 5.4.2 De dierhouder is van mening dat zijn katten voldoende bewegingsruimte hebben en dat wordt voldaan aan de fysiologische en ethologische behoeften van zijn katten. Volgens de dierhouder is er ook geen regelgeving die voorschrijft wat de eisen zijn voor bewegingsruimte. Volgens de dierhouder heeft de toezichthouder niet aangetoond dat sprake was van onnodig lijden of letsel hierdoor. De last is daarom ten onrechte opgelegd, onduidelijk en disproportioneel. 5.4.3 In het verweerschrift bestrijdt de staatssecretaris dat er geen sprake is van onnodig lijden. Volgens de staatssecretaris blijkt uit het toezichtrapport dat het gedrag van de katten een indicatie is dat lange tijd niet is voldaan aan de fysiologische en ethologische behoefte van de dieren. Zo blijkt uit het toezichtrapport dat de katten in de kantine merkbaar verveeld waren door de kleine en prikkelarme ruimte (proberen te ontsnappen, omhoogklimmen tegen benen van de toezichthouder, tegen gaas hangen). De moeraskatten hadden door de huisvesting in de benches geen ruimte om te rennen, spelen of klimmen. Over de kittens vermeldt het toezichtrapport dat ze zeer angstig waren (wegrennen, blazen) en niet gesocialiseerd. Volgens de staatssecretaris blijkt hieruit dat er mogelijk onherstelbare gedragspathologieën zijn ontstaan door de dieren op deze wijze te huisvesten en geen bewegingsvrijheid te geven. 5.4.4 Naar het oordeel van het College is het aannemelijk dat de katten van de dierhouder door de te krappe huisvesting beperkt zijn in hun bewegingsvrijheid. Toch oordeelt het College dat het toezichtsrapport onvoldoende basis vormt voor het vaststellen van de overtreding. De reden hiervoor is dat de overtreding in de last en de bij de last opgelegde maatregel onduidelijk zijn zowel ten aanzien van welke dieren de overtreding is vastgesteld en dus ook ten aanzien van welke dieren de maatregel geldt. Voor het niet-naleven van de maatregel is daarom naar het oordeel van het College in ieder geval geen dwangsom verbeurd. Het College licht dit als volgt toe. 5.4.5 Vooropgesteld zij dat het College het standpunt van de staatssecretaris kan volgen dat de feitelijke situatie van de te krappe huisvesting (overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, maatregel 2) ook leidt tot een tweede overtreding: een gebrek aan bewegingsvrijheid voor de dieren. Het College begrijpt daaruit hoe de staatssecretaris is gekomen tot de constatering dat sprake is van overtreding van art. 1.6, eerste lid, van het Bhd. 5.4.6 De onduidelijkheid die het College in 5.4.4 heeft benoemd, komt in de eerste plaats omdat de staatssecretaris de overtreding niet alleen baseert op artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd, maar ook op het tweede lid van dit artikel (het niet kunnen voldoen aan de fysiologische en ethologische behoefte), terwijl dit tweede lid ook ten grondslag ligt aan de al vastgestelde overtreding van de te krappe huisvesting (maatregel 2). In het toezichtsrapport van 19 november 2021 waarop de vaststelling van de overtreding is gebaseerd, wordt slechts eenmaal verwezen naar artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd: “Deze moeraskatten hadden door de huisvesting in de benches niet eens de ruimte om te rennen, spelen of klimmen. De bewegingsvrijheid van deze twee dieren werd op zodanige wijze beperkt dat de dieren daardoor onnodig lijden werd toegebracht. Dit is een overtreding van artikel 6 lid 1 van het besluit houders van dieren.” Ten aanzien van de overige dieren wordt bij de beschrijving van de huisvesting telkens alleen artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd genoemd, waardoor onduidelijk is of de constatering van het niet kunnen uitoefenen van de fysiologische en ethologische behoefte van de dieren volgens de toezichthouder te wijten is aan de ongeschikte huisvesting of (ook) belemmerd wordt door het gebrek aan bewegingsvrijheid. Zo bevat het toezichtsrapport de volgende passage over de tien huiskatten in de kantine: “Ik schat dat deze ruimte ongeveer 4 meter lang en 3 meter breed was. […]. Volgens de richtlijnen uit de huisdierenbijsluiter voor katten van het LICG […], hebben katten bij voorkeur de beschikking nodig over meerdere ruimten, daardoor kan het dier zijn normale verkenningsgedrag uiten. Wanneer er meerdere katten gehouden worden is het belangrijk dat het territorium groot genoeg is. De ruimte in de loods is geen geschikte ruimte om tien in te huisvesten. De ruimte is zelfs ongeschikt om slechts één kat permanent in te huisvesten. De ruimte biedt onvoldoende plaats om te kunnen voldoen aan de fysiologische en ethologische behoeften van een kat. Dit is een overtreding van artikel 1.6 lid 2 van het besluit houders van dieren. Daarbij waren de dieren merkbaar verveeld door deze kleine en prikkelarme ruimte, dit bleek uit het volgende: Zodra de deur van de ruimte werd geopend probeerden de dieren te ontsnappen; in de korte tijd dat ik met betrokkene […] in de ruimte stond is er twee keer een kat tegen mijn been aan omhoog geklommen […], hingen de katten tegen het gaas […] met als kennelijk doel onze aandacht te trekken.” Kortom, het toezichtsrapport is op dit punt onvoldoende duidelijk en concreet: het is alleen beschreven in de context van de eerste overtreding, waarvoor maatregel 2 (al) is opgelegd. 5.4.7 In de tweede plaats is hierdoor ook onduidelijk of de opgelegde maatregel wordt opgelegd voor alle dieren of alleen voor de moeraskatten. De last onder dwangsom waarbij de maatregel is opgelegd, lijkt een beperkter bereik te hebben (alleen moeraskatten) dan het bestreden besluit (alle katten). In de last onder dwangsom benoemt de staatssecretaris de overtredingen die zijn geconstateerd: “Uw Moeraskatten die u houdt in vrieskisten met daaraan hondenbenches bevestigd kunnen zich weinig bewegen. Ze hebben zo weinig bewegingsruimte dat dit conform de voornoemde richtlijnen uit de huisdieren bijsluiter voor de katten van het LICG al te klein is voor een gewone huiskat.” De staatssecretaris verbindt hieraan de conclusie dat alle katten te weinig bewegingsruimte hebben: “U heeft uw katten zodanig beperkt in bewegingsvrijheid dat al uw katten hierdoor onnodig lijden en/of dat onnodig letsel wordt toegebracht en er onvoldoende ruimte wordt gelaten voor de ethologische en fysiologische behoeften.” In bezwaar tegen de last heeft de dierhouder onder andere aangevoerd dat de last verderging dan noodzakelijk was in verband met de vastgestelde overtreding die alleen op de moeraskatten zag. In reactie daarop heeft de staatssecretaris bij het bestreden besluit 1 geëxpliciteerd dat sprake is van een overtreding ten aanzien van alle katten en dat de maatregel daarom niet alleen op de moeraskatten ziet, maar op alle dieren. Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris in de last onder dwangsom niet de gewenste duidelijkheid verschaft over de geconstateerde overtreding en de daaruit voortvloeiende opgelegde maatregel. Zoals al in 5.3.6 is genoemd, wordt in het toezichtsrapport van 19 november 2021 alleen bij de huisvesting van de beide moeraskatten uitdrukkelijk benoemd dat de dieren een zodanig gebrek aan bewegingsvrijheid hebben dat volgens de toezichthouder sprake is van een overtreding van artikel 1.6, eerste lid, van het Bhd: “Deze moeraskatten hadden door de huisvesting in de benches niet eens de ruimte om te rennen, spelen of klimmen. De bewegingsvrijheid van deze twee dieren werd op zodanige wijze beperkt dat de dieren daardoor onnodig lijden werd toegebracht. Dit is een overtreding van artikel 6 lid 1 van het besluit houders van dieren.” Op basis van het toezichtsrapport was het daarom niet duidelijk dat de overtreding en de opgelegde maatregel op alle katten zag. Bovendien had de dierhouder zowel bij hercontrole als in bezwaar uitgelegd dat de moeraskatten ziek waren en daardoor apart waren gezet in de benches. De katten verbleven dus niet permanent in deze benches. In het rapport van bevindingen van de hercontrole staat dit verweer van de dierhouder ook uitdrukkelijk vermeld: “Ik vroeg aan betrokkene […] waarom deze moeraskat nog in deze huisvesting zat, ondanks de opgelegde maatregelen. Ik hoorde dat betrokkene […] zei dat dit was, omdat de moeraskat nog aan het aansterken was en dat hij in het binnenhok onder de warmtelamp kon liggen.” Voor de dierhouder was er daarom een reden om de kat tijdelijk op deze manier te beperken in diens bewegingsvrijheid. Hieraan is door de staatssecretaris voorbijgegaan. Ter zitting heeft de dierhouder uitgelegd dat de dieren normaliter verblijven bij de hybride F1-katten en dus ook over de buitenren beschikken. Dit is door de staatssecretaris niet betwist. 5.4.8 Concluderend, oordeelt het College dat het voor de dierhouder niet duidelijk was ten aanzien van welke dieren sprake was van een overtreding en (daarom) ook niet tot welke dieren de opgelegde maatregel strekte. Voor zover de last alleen de moeraskatten betrof, had de dierhouder een bijzondere reden voor het beperken van de bewegingsvrijheid. De last is wat deze maatregel betreft daarom ten onrechte opgelegd en de dwangsom is dus niet verbeurd. Maatregel 4: Zorg dat in de ruimtes waar u al uw katten houdt voldoende verse lucht binnenkomt 5.5.1 Volgens de staatssecretaris is de caravan die achter de loods staat en waar de dierhouder een deel van zijn katten houdt, onvoldoende geventileerd, waardoor er onvoldoende verse lucht in de ruimte kan komen. Uit het toezichtsrapport blijkt dat er een sterke kadaver- en ammoniaklucht in de caravan hing. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en van artikel 1.7 sub g, van het Bhd. 5.5.2 Volgens de dierhouder is de overtreding niet vastgesteld. Er zijn geen luchtkwaliteitsmetingen gedaan. De ramen van de caravan konden open: er hing gaas voor zodat de katten niet konden ontsnappen. De inspecteurs hebben geen navraag gedaan bij de dierhouder over de mogelijkheden van ventilatie. Er kon volgens de dierhouder ook geen sprake zijn van een kadaverlucht: er was alleen bij de moeraskatten sprake van een kadaver. In de andere verblijven niet. 5.5.3 In het verweerschrift wijst de staatssecretaris erop dat de toezichthouder een enorme stank heeft vastgesteld (uitwerpselen, kadaverlucht en ammoniakgeur) in beide ruimtes van de caravan. Dat ramen open kunnen, is volgens de staatssecretaris onvoldoende: het gaat erom dat er met regelmaat wordt geventileerd zodat de stank niet ontstaat. Nu daar wel sprake van was – ook bij hercontrole – staat de overtreding vast en is de dwangsom verbeurd. Een luchtkwaliteitsonderzoek is niet nodig. 5.5.4 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding en is de maatregel terecht opgelegd. De maatregel had (alleen) betrekking op de twee aparte ruimtes in de caravan waarin de veertien kittens en de zeven hybride F1-katten waren gehuisvest. Op het moment van controle was er in beide ruimten geen raam open en was sprake van stank. Dit is duidelijk beschreven in het rapport. Bij hercontrole bleek dat er nog steeds sprake was van stank waardoor vaststaat dat de maatregel niet was uitgevoerd en de dwangsom terecht is verbeurd en ingevorderd. De dierhouder heeft ook niet gesteld dat hij de maatregel heeft uitgevoerd. Er zijn evenmin bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan de opgelegde dwangsom niet ingevorderd had mogen worden. Maatregel 5: Zorg voor schone kattenbakken 5.6.1 Volgens de staatssecretaris heeft de dierhouder de kattenbakken onvoldoende schoon gehouden. Hierdoor hebben de katten niet de mogelijkheid om hun behoefte te doen op een hygiënische plek. Een onhygiënische kattenbak benadeelt het welzijn van dieren en kan de weerstand van dieren tegen ziektes verlagen en hun gezondheidsrisico's vergroten. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7 sub d, van het Bhd. 5.6.2 De dierhouder betwist dat er kattenbakken aanwezig moeten zijn. Volgens de dierhouder was sprake van voldoende hygiënische omstandigheden voor de katten om hun behoefte te doen. De moeraskatten beschikten over zaagsel en ook in de andere ruimten waren voorzieningen aanwezig. 5.6.3 In het verweerschrift wijst de staatssecretaris erop dat er bij de eerste controle geen kattenbakken zijn aangetroffen, behalve één in de kantine. Dat dit voor de kantine te weinig was, is ook vastgesteld door de toezichthouder: die kattenbak lag vol met uitwerpselen en de vulling was nat van de urine. Dit wordt volgens de staatssecretaris aangetoond door foto 2 bij het rapport van bevindingen. De staatssecretaris heeft gewezen op de LICG-bijsluiter waaruit blijkt dat het aantal kattenbakken gelijk moet zijn aan het aantal aanwezige katten plus één. Nu er slechts één bak aanwezig was, staat de overtreding voor de staatssecretaris vast. De maatregel is dus terecht opgelegd. Bij de hercontrole trof de toezichthouder meer kattenbakken aan, maar nog steeds in aantal (veel) minder dan het aantal aanwezige katten. Ook deze kattenbakken waren te vol. Dit blijkt uit de foto’s 3, 7, 9 en 10 bij het toezichtrapport van hercontrole. De last is dus niet nageleefd, waardoor de dwangsom is verbeurd. 5.6.4 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris voldoende onderbouwd dat sprake was van een overtreding. Het toezichtsrapport bevat concrete beschrijvingen en fotomateriaal van de aangetroffen situatie. Daaruit blijkt een tekort aan kattenbakken (in de kantine: één kattenbak voor tien huiskatten), daar waar de dierhouder zaagsel heeft neergelegd, gaat het om hoopjes zaagsel die doordrenkt zijn met urine en dit zaagsel is onvoldoende om het grote aantal katten in hun natuurlijke behoefte van het ingraven van hun ontlasting te voorzien. De maatregel is daarom naar het oordeel van het College terecht opgelegd. De dierhouder heeft ter uitvoering van de last meerdere kattenbakken geplaatst, maar nog steeds was dit onvoldoende voor het aantal katten dat de dierhouder hield. In 5.2.4 heeft het College al geoordeeld dat geen sprake was van een hygiënische huisvesting vanwege de aangetroffen uitwerpselen waardoor het beroep van de dierhouder dat er voldoende hygiënische mogelijkheden waren voor de katten om hun behoefte te doen, door het College niet wordt gevolgd. Daarmee staat naar het oordeel van het College voldoende vast dat de dwangsom is verbeurd en omdat er geen bijzondere omstandigheden door de dierhouder zijn aangevoerd, is er ook terecht ingevorderd. Maatregel 6: Verwijder scherpe en los liggende materialen 5.7.1 Volgens de staatssecretaris zijn scherpe en losliggende materialen op het erf om de loods heen niet opgeruimd of gerepareerd, waardoor de hond van de dierhouder tussen de (scherpe delen van) autowrakken en andere soorten afval loopt. De hond kan zich hieraan verwonden of beschadigen. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. 5.7.2 De dierhouder heeft aangevoerd dat er geen scherpe losliggende onderdelen waren. Dat blijkt niet uit de foto’s bij het rapport. Als deze er wel zouden zijn, is de dierhouder van mening dat die niet gevaarlijk of onveilig zijn voor de hond in kwestie: die is opgegroeid op het terrein sinds hij pup is. 5.7.3 In het verweerschrift wordt verwezen naar de foto’s 13 en 14. Dat de hond is opgegroeid tussen de autowrakken betekent niet dat hij zich niet zou kunnen verwonden volgens de staatssecretaris. De last is niet onduidelijk, omdat die de dierhouder opdraagt om de scherpe en losliggende onderdelen op te ruimen. Bij de hercontrole hebben de toezichthouders vastgesteld dat de scherpe en losliggende onderdelen niet zijn opgeruimd. De dierhouder heeft ook niet gesteld dat hij heeft opgeruimd. De last is dus niet uitgevoerd en de dwangsom is verbeurd. 5.7.4 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris op basis van de concrete beschrijvingen in het toezichtsrapport voldoende onderbouwd dat sprake is van een overtreding zodat een maatregel kon worden opgelegd. Ook is voldoende komen vast te staan dat de maatregel bij de hercontrole niet is uitgevoerd. De dwangsom is naar het oordeel van het College terecht verbeurd en ingevorderd. Conclusie in zaak 22/1119 5.8 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris ten aanzien van vijf overtredingen terecht een last onder dwangsom opgelegd op grond waarvan de dierhouder vijf maatregelen moest treffen. Met betrekking tot de beperking van de bewegingsvrijheid (overtreding 3; maatregel 3) is volgens het College niet komen vast te staan dat sprake is van een overtreding en mocht de maatregel niet worden opgelegd. Om die reden slaagt het beroep van de dierhouder tegen bestreden besluit 1. Bestreden besluit 1 moet dan ook voor dit deel worden vernietigd en het primaire besluit voor zover het ziet op maatregel 3 worden herroepen. Ditzelfde geldt voor het invorderingsbesluit. Bestreden besluit 1 moet daarom ook worden vernietigd voor zover het gaat om de invordering van de dwangsom vanwege het niet-naleven van maatregel 3. Wel zijn naar het oordeel van het College de dwangsommen verbeurd voor de maatregelen 1 en 2 en ook voor de maatregelen 4, 5 en 6. Er zijn geen omstandigheden aangevoerd waardoor de staatssecretaris van invordering van deze dwangsommen af had moeten zien. 5.9 Het beroep tegen bestreden besluit 1, de beslissing op bezwaar inzake de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit, slaagt. Zaak 22/1118: de last onder bestuursdwang Leeswijzer 6.1.1 De dierhouder betwist dat sprake is van overtredingen waardoor de last onder bestuursdwang niet opgelegd had mogen worden. De dierhouder heeft per opgelegde maatregel aangevoerd waarom die ten onrechte is opgelegd. De dierhouder betwist verder dat inbewaringname nodig was en dat de daarmee gemoeide kosten op hem konden worden verhaald. 6.1.2 Het College bespreekt hierna per maatregel de vraag of sprake was van een overtreding, of de maatregel had kunnen worden opgelegd en of de maatregel bij hercontrole was uitgevoerd. Maatregel 1: Zorg dat al uw katten genoeg gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer krijgen 6.2.1 Uit het toezichtrapport blijkt dat de dierhouder heeft aangegeven zijn katten jarenlang alleen maar kippenkadavers te voeren. Dit soort vlees bevat vaak ziektes en kan worminfecties veroorzaken. De staatssecretaris heeft hieruit geconcludeerd dat de dierhouder al zijn katten onvoldoende gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer geeft. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, sub e, van het Bhd. Aan de dierhouder is daarom de maatregel opgelegd om de katten voldoende gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer te geven. 6.2.2 Volgens de dierhouder heeft hij aan de toezichthouder verklaard dat hij ingevroren kadavers (voederdieren) aan zijn dieren voert. Daardoor lopen de dieren dus geen gezondheidsrisico. Uit de foto’s blijkt volgens de dierhouder ook niet dat resten van de voederdieren in de verblijven liggen. Ook zou de dierhouder niet uitsluitend voederdieren voeren (zoals kip en duif), maar ook gemalen vlees. Dit is geschikt voer voor katten, omdat het van nature carnivoren zijn. Volgens de dierhouder was de last onduidelijk, omdat in de rapporten en de last niet is aangegeven wat wel geschikt voer zou zijn. Ook zou niet aangetoond zijn dat de dieren in een slechte conditie verkeerden. Dat blijkt niet uit de dierenarts-rapportage. Alleen moeraskat [naam 2] vertoonde ziekteverschijnselen, maar daarvoor is de dierhouder naar de dierenarts geweest en daarop zijn de ziekteverschijnselen verdwenen. 6.2.3 In het verweerschrift benadrukt de staatssecretaris dat rauw kippenvlees geschikt voer kan zijn, mits daarmee op verantwoorde wijze wordt omgegaan. Kortom, wat gebeurt er met de ingevroren kadavers na ontdooiing. In de toezichtsrapporten zijn er in meerdere ruimten kadavers geconstateerd. Uit de dierenartsverklaring blijkt dat er gezondheidsrisico’s zijn geweest vanwege deze wijze van voedselverstrekking. Het is niet aan de staatssecretaris om voor te schrijven wat geschikt voedsel is, maar het is aan de dierhouder zelf om zich hierover te laten informeren. De LICG-bijsluiter geeft advies, maar ook een dierenarts kan worden geconsulteerd. 6.2.4 Naar het oordeel van het College bieden de bevindingen uit het toezichtsrapport, de dierenartsverklaring van 23 november 2021 en het uittreksel van de behandelhistorie van de dieren van de dierhouder onvoldoende grond voor de vaststelling dat sprake was van een overtreding. De staatssecretaris mocht hiervoor daarom geen maatregel opleggen. Naar het oordeel van het College zijn partijen het erover eens dat het aanbieden van rauw kippenvlees op zichzelf geschikt voedsel voor de dieren van de dierhouder zijn. Het knelpunt is volgens de staatssecretaris wat met dit voedsel gebeurt nadat het is ontdooid. Maar hierover bevat het rapport van bevindingen geen enkele bevinding. Het enige wat de toezichthouders in dit kader opmerken, is dat er in sommige verblijven resten van dit voedsel liggen. Het rapport bevat geen beschrijving van de handelwijze van de dierhouder en een constatering van welk onderdeel van die handelwijze incorrect is waardoor de overtreding kan worden geconstateerd. Uit de dierenartsverklaring en de behandelhistorie blijkt dat het voeren van rauw vlees tot gezondheidsrisico’s kan leiden, maar niet welk onderdeel van de handelwijze van de dierhouder deze risico’s ten gevolge heeft of dat deze zich op het moment van inspectie hebben verwezenlijkt. Uit de behandelhistorie blijkt ook dat de dierhouder zich bewust was van de gezondheidsrisico’s en zijn dieren bij de dierenarts bracht in geval van klachten. 6.2.5 Naar het oordeel van het College slaagt het beroep van de dierhouder ten aanzien van dit punt. Maatregel 2: Ga met uw moeraskat [naam 2] naar een dierenarts voor onderzoek naar de algemene gezondheidstoestand, waarbij u vooral laat kijken naar de nierwaardes. Volg het behandelplan van de dierenarts op die de dierenarts heeft opgesteld voor de geconstateerde aandoening(en) 6.3.1 Volgens de staatssecretaris blijkt uit het toezichtrapport dat moeraskat [naam 2] op het moment van controle onder behandeling stond van een dierenarts vanwege nierfalen. De dierenarts had een behandelplan opgesteld dat moest worden opgevolgd. Hierin stond dat de kat op een nierdieet moest worden gezet en dat na drie dagen een controle van de nieren moest worden gemaakt. Omdat de dierhouder de kat niet op een nierdieet had gezet en geen controle van de nieren had laten uitvoeren, was de dierhouder volgens de staatssecretaris in overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7 onder c, van het Bhd. 6.3.2 Volgens de dierhouder bleek bij hercontrole bij de dierenarts dat de kat was hersteld. Het staat volgens hem daarom vast dat hij zijn kat de nodige zorg heeft gegeven. Nergens is neergelegd in regelgeving dat een behandelplan van de dierenarts moet worden opgevolgd: wel dat de nodige zorg moet worden verleend. Dat heeft de dierhouder gedaan. Er is daarom geen sprake van een overtreding en geen aanleiding om een maatregel op te leggen. 6.3.3 In het verweerschrift benadrukt de staatssecretaris dat de overtreding gegeven is. De toezichthouder heeft tijdens de controle op 18 november 2021 geconstateerd dat de dierhouder het behandelplan van de dierenarts niet had opgevolgd en niet op hercontrole was geweest. Het nierfalen van [naam 2] was immers al op 1 november 2021 geconstateerd. Een ziek dier moet onmiddellijk op passende wijze worden verzorgd (artikel 1.7. aanhef en onder c, van het Bhd). Een behandelplan van een dierenarts is hierbij het uitgangspunt. Dat de dierhouder de kat uiteindelijk op 17 december 2021 voor hercontrole naar de dierenarts heeft gebracht en de kat daar hersteld bleek, maakt niet dat de maatregel op 18 november 2021 ten onrechte is opgelegd. 6.3.4 Naar het oordeel van het College is voldoende aangetoond dat sprake is van een overtreding en is de maatregel terecht opgelegd. Uit het toezichtrapport blijkt het volgende: “Ik zag dat een van de moeraskatten zijn kop scheef hield, ik vroeg aan betrokkene […], wat deze kat mankeerde aan zijn nieren. Ik hoorde dat hij zei dat deze kat ziek was en hiervoor bij de dierenartspraktijk [naam 3] was geweest. Ik deelde aan betrokkene […] mede dat ik dit zou verifiëren. Mij bleek later uit het gevorderde patiëntendossier van dierenartspraktijk [naam 3] dat het advies van de dierenarts was om deze kat op nierdieet te zetten in verband met nierfalen. Ik zag dat betrokkene […] deze kat, net als alle andere katten, een dode kip had gevoerd.” Met de staatssecretaris is het College van oordeel dat de overtreding daarmee vaststaat en dat de maatregel – om het behandelplan (het nierdieet) op te volgen en de kat voor hercontrole te brengen – kon worden opgelegd. 6.3.5 Bij hercontrole bleek dat de dierhouder de maatregel had uitgevoerd. Niet in geschil is dat de bestuursdwang niet is uitgeoefend ten aanzien van niet-naleving van deze maatregel. Maatregel 3: Zorg dat al uw katten altijd een schone huisvesting hebben. Verwijder dode dieren volgens de geldende wet- en regelgeving. 6.4.1 Volgens de staatssecretaris voert de dierhouder de dode dieren niet af volgens geldende wet- en regelgeving. Het gaat hier om de kadavers van de kippen die de dierhouder als voedsel aan zijn katten geeft. Volgens de staatssecretaris hebben de katten daardoor niet de beschikking over een hygiënische huisvesting. Dit is een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 7, aanhef en onder d, van het Bhd. 6.4.2 De dierhouder heeft hiertegen ingebracht dat deze regels zien op het afvoeren van eventueel dode katten of kittens die de dierhouder houdt, maar niet op het voedsel dat hij aan zijn katten geeft. De staatssecretaris heeft de regels daarom onjuist toegepast. Bovendien betrekt de staatssecretaris de overige onhygiënische aspecten in de verblijfsruimten van de katten. Dit mag niet omdat dan sprake is van samenloop tussen de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang, terwijl de staatssecretaris dan slechts één van beide lasten had mogen opleggen (en niet tegelijkertijd voor hetzelfde). 6.4.3 In het verweerschrift heeft de staatssecretaris benadrukt dat de last inderdaad ziet op het verwijderen van de dode dieren die als voer worden aangeboden en niet op het verwijderen van andere onhygiënische zaken zoals uitwerpselen en veren waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd. Volgens de staatssecretaris heeft de dierhouder de kadavers niet tijdig opgeruimd. Dat is een overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd. 6.4.4 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris aannemelijk gemaakt dat er tijdens de inspectie op 18 november 2021 in diverse dierenverblijven (resten van) kadavers lagen: in de beide ruimtes van de caravan (van de zeven hybride F1-katten en van de veertien kittens) en bij de moeraskatten. In de kantine bij de tien huiskatten lagen alleen veren. Anders dan de staatssecretaris stelt, kan naar het oordeel van het College daarmee niet de overtreding worden vastgesteld dat de kadavers niet ‘tijdig’ zijn opgeruimd. Wat wel of niet (meer) tijdig is vanuit het oogpunt van hygiëne, wordt in het geheel niet geadresseerd in het toezichtrapport. In het licht van wat het College in 6.2.4 heeft geoordeeld, is bijvoorbeeld niet beschreven hoe lang de resten van de voederdieren aanwezig waren, nadat deze aan de katten ter beschikking zijn gesteld. Naar het oordeel van het College is de overtreding daarom niet vastgesteld en had deze maatregel niet mogen worden opgelegd. 6.4.5 Het beroep van de dierhouder slaagt op dit punt. Maatregel 4: Stel in overleg met een dierenarts een effectief behandelplan op om vlooien nu en in de toekomst te bestrijden en voer dit behandelplan uit. Dit behandelplan bevat een gecombineerde aanpak voor al uw katten en de leefomgeving. 6.5.1 De staatssecretaris heeft op basis van de vaststellingen van de dierenarts die zijn ontvangen na de inspectie van 18 november 2021 geconcludeerd dat de dierhouder niet de nodige (medische) zorg heeft gegeven aan zijn katten, omdat zijn katten een structurele en telkens terugkerende vlooienbesmetting hadden. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. 6.5.2 De dierhouder stelt dat op het moment van controle niet is aangetoond dat zijn katten vlooien hadden. De medische geschiedenis toont aan dat de dierhouder in geval van vlooien telkens de juiste behandeling heeft gegeven. Er was dus geen overtreding en er kon evenmin een maatregel worden opgelegd. Ook bevat het dossier geen bewijs dat de katten bij inbeslagname allemaal vlooien hadden. 6.5.3 In het verweerschrift heeft de staatssecretaris erop gewezen dat uit de verklaring van de dierenarts die naar aanleiding van de controle op 18 november 2021 is opgesteld, blijkt dat vlooien een terugkerend probleem zijn bij de dierhouder. In het rapport van hercontrole is de verklaring van de dierenarts opgenomen van 17 december 2021 waaruit blijkt dat de dierhouder geen behandelplan heeft gevraagd voor de vlooienbesmetting. Bij de hercontrole zijn twee willekeurige katten gekamd met een vlooienkam: uit de vacht kwamen vlooienuitwerpselen, wat duidt op een vlooienbesmetting. Er zijn volgens de staatssecretaris tijdens de hercontrole wel degelijk vlooien aangetroffen door de toezichthouder. Ook na inbeslagname is dit bevestigd: bij alle in beslag genomen katten zijn vlooien aangetroffen. Dit blijkt uit de verklaring van de dierenarts van 22 december 2021 en de foto's die zijn gemaakt bij de opslaghouder (foto 11). Tot slot is bij de hercontrole in de kantine braaksel met grote spoelwormen aangetroffen en ook bleken alle katten oormijt en een ernstige worminfectie te hebben (zie de foto's 11 en verder van het toezichtrapport hercontrole). 6.5.4 Naar het oordeel van het College is niet vast komen te staan dat op het moment van inspectie sprake was van vlooien waardoor de dierhouder zijn dieren de nodige (medische) zorg zou hebben onthouden. Artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd schrijft voor dat degene die een dier houdt, er zorg voor draagt dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:40)), is bij aandoeningen zoals vlooien pas sprake van een overtreding als aangetoond is dat de dieren ook daadwerkelijk ziek of gewond zijn door de vlooien. In het toezichtsrapport van 18 november 2021 wordt in het geheel geen gewag gemaakt van vlooien, laat staan dat is geconstateerd dat de dieren ziek zijn ten gevolge van een vlooienbesmetting. Ook tijdens de zitting van het College is door de toezichthouder erkend dat er op 18 november 2021 geen vlooiencontrole is geweest. De dierenartsverklaring waar de staatssecretaris de overtreding op baseert, onderbouwt niet dat er op het moment van controle vlooien aanwezig waren of dat de dieren toen daardoor ziek waren. Naar het oordeel van het College is de enkele verklaring van de dierenarts dat de dieren structureel vlooien hebben onvoldoende om vast te stellen dat de dierhouder zijn dieren daarmee de nodige zorg onthoudt. De behandelhistorie die door de toezichthouder is opgevraagd en als bijlage bij het rapport is gevoegd, toont immers aan dat de dierhouder zijn dieren in geval van vlooien telkens heeft behandeld. Naar het oordeel van het College is de overtreding daarom niet vast komen te staan en is de maatregel onterecht opgelegd. Conclusie last onder bestuursdwang 6.6 Uit het voorgaande volgt dat maatregelen 1, 3 en 4 van de last niet hadden mogen worden opgelegd, omdat in elk van deze gevallen de overtreding niet is komen vast te staan. Het beroep van de dierhouder tegen bestreden besluit 2 slaagt daarom. Dit betekent dat het College het bestreden besluit 2 zal vernietigen voor zover het ziet op maatregelen 1, 3 en 4 en de last onder bestuursdwang zal herroepen voor zover die ziet op de maatregelen 1, 3 en 4. Zaak 22/1118: niet voldaan-brief 6.7.1 De staatssecretaris heeft het bezwaar van de dierhouder tegen de niet voldaan-brief van 23 december 2021 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief volgens de staatssecretaris geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Volgens de dierhouder is dit ten onrechte gebeurd, omdat de brief de last bevat dat de dierhouder de kosten van inbewaringneming zal moeten dragen. 6.7.2 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de niet voldaan-brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De brief bevat geen nieuwe last, maar een informerende, feitelijke beschrijving van de situatie en de gevolgen ervan. De brief beoogt (nog) geen rechtsgevolg in het leven te roepen. Het kostenbesluit, dat ook onderdeel uitmaakt van het beroep van de dierhouder, bevat het beoogde rechtsgevolg: de concrete betalingsverplichting van de dierhouder voor de kosten van inbewaringneming. 6.7.3 Het beroep van de dierhouder voor zover gericht tegen de niet voldaan-brief is ongegrond. Zaak 22/1118: Kostenbesluit 6.8 De staatssecretaris heeft in de niet voldaan-brief uiteengezet dat hij vanwege het niet voldaan hebben aan maatregelen 1, 3 en 4 van de last, op 21 december 2021 in totaal 24 dieren in beslag heeft genomen. Met hetgeen in 6.6 is geoordeeld, is de grondslag onder de inbewaringneming komen te ontvallen. De 24 dieren van de dierhouder zijn dan ook ten onrechte in beslag genomen. Daarmee is ook de grondslag komen te ontvallen aan het kostenverhaalsbesluit van 21 november 2024 waarmee de staatssecretaris de kosten van inbewaringneming ter hoogte van € 17.956,75 op de dierhouder heeft verhaald op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb. Conclusie in zaak 22/1118 6.9 Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris voor zover het gaat om de maatregel 1, 3 en 4 ten onrechte een last onder bestuursdwang aan de dierhouder opgelegd en zijn de dieren ten onrechte in bewaring genomen. Dit betekent dat zowel de last onder bestuursdwang als het kostenbesluit niet in stand kunnen blijven. 6.10 Het beroep het tegen bestreden besluit 2 en tegen het kostenbesluit slaagt. Het beroep van de dierhouder voor zover gericht tegen de niet voldaan-brief slaagt niet. Slotsom 7 Het College zal het beroep in zaak 22/1119 gegrond verklaren en het bestreden besluit voor zover het ziet op maatregel 3 vernietigen en de last onder dwangsom voor zover het op maatregel 3 ziet, herroepen. Ook wat de invordering betreft, zal het College het bestreden besluit voor zover dat ziet op het invorderen van de dwangsom vanwege het niet-naleven van maatregel 3 vernietigen en de invorderingsbeschikking herroepen voor zover die betrekking heeft op het niet hebben nageleefd van maatregel 3. Het College zal de in te vorderen dwangsom vaststellen op € 1.250,-. Voor het overige blijft het bestreden besluit 1 in stand. De reeds betaalde dwangsom van € 250,- vanwege het niet naleven maatregel 3 zal de staatssecretaris terug moeten betalen aan de dierhouder. 8 Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit 1 in zaak 22/1118 gegrond verklaren, het bestreden besluit voor zover het ziet op de maatregelen 1, 3 en 4 vernietigen en de last onder bestuursdwang voor zover die ziet op de maatregelen 1, 3 en 4 herroepen. Het beroep tegen het kostenverhaalsbesluit slaagt ook. Dit besluit zal het College vernietigen. Eventuele al ingevorderde kosten van de kostenverhaalsbeschikking zal de staatssecretaris terug moeten betalen aan de dierhouder. 9 Het College veroordeelt de staatssecretaris in beide zaken tot vergoeding van de door de dierhouder gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep en ook in de proceskosten met betrekking tot de kostenverhaalsbeschikking. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 4.134,- (bestaande uit een bedrag van € 2.802,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen de bestreden besluiten 1 en 2, 1 punt voor het beroepschrift tegen de kostenverhaalsbeschikking, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in alle zaken; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1) en uit een bedrag van € 1.332,- in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting; waarde per punt € 666,- en wegingsfactor 1)).