ECLI:NL:CBB:2026:163

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/515, 25/130 en 25/152 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaken tussen Stille maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] (maatschap) (gemachtigde: mr. D.J. Meijer), en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma) Procesverloop in (hoger) beroep 23/515 Met het besluit van 29 april 2022 heeft de minister de derogatievergunning van de maatschap voor het jaar 2019 ingetrokken en de maatschap voor het jaar 2023 uitgesloten van derogatie. Met het besluit van 11 januari 2023 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De maatschap heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. 25/130 en 25/152 De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 januari 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:208) (zaaknummer 25/130). Ook de maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak (zaaknummer 25/152). De minister en de maatschap hebben reacties op elkaars hogerberoepschriften ingediend. Alle zaken De zitting was op 24 november 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen namens de maatschap [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde, en de gemachtigde van de minister. Grondslag van het geschil 1.1 De maatschap exploiteert een veehouderij met onder meer melkvee, startkalveren voor rosévlees en roodvleesstieren. In 2019 beschikte zij over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de maatschap in dat jaar een verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 250 kg stikstof per hectare (derogatienorm) van toepassing. 1.2 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure over de boete en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende. 1.3 Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in 2020 een onderzoek ingesteld naar de naleving van de gebruiksnormen door de maatschap in 2019. De toezichthouders hebben daarvan een rapport van bevindingen opgemaakt op 8 februari 2021 (rapport van bevindingen). Daarin hebben zij geconcludeerd dat de maatschap in 2019 de derogatienorm met 32.957 kg, de stikstofgebruiksnorm met 17.432 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 16.450 kg heeft overschreden. 1.4 Op grond van het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 29 april 2022 de derogatievergunning van de maatschap ingetrokken en haar voor het jaar 2023 uitgesloten van derogatie. Redengevend hiervoor is dat door het overschrijden van de gebruiksnormen, waaronder de derogatienorm, de maatschap niet voldoet aan een van de voorwaarden voor derogatie. Daarnaast heeft de minister met hetzelfde besluit aan de maatschap een boete opgelegd van € 163.500,- wegens overschrijding van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof met 44.644 kg, de stikstofgebruiksnorm met 15.509 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 16.257 kg. De boeteberekening is toegelicht in een bij het besluit gevoegd rapport. Als gevolg van de intrekking van de derogatievergunning geldt in 2019 de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Volgens de minister leiden genoemde overschrijdingen op grond van de wettelijk voorgeschreven boetebedragen tot een boete van in totaal € 456.203,-. De minister heeft aanleiding gezien dat bedrag te matigen tot € 166.000,-, na afweging van het geheel van factoren en specifieke omstandigheden. De minister heeft de boete verder gematigd met € 2.500,- wegens overschrijding van de beslistermijn. 1.5 Met de beslissing op bezwaar, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (wat betreft de boete) en waartegen beroep is ingesteld bij het College (wat betreft de intrekking en uitsluiting), heeft de minister het bezwaar van de maatschap Ook wijst zij op een bedrijfsoverzicht CRV Mineraal en de omstandigheid dat de mestopslagcapaciteit van de maatschap veel kleiner is dan wat zij op papier in voorraad had. De maatschap stelt dat uit de overgelegde stukken ter onderbouwing van genoemde berekening blijkt dat de beginvoorraad 2019 en de mestproductie in 2019 lager waren dan waarvan de minister uitgaat en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overgeschreden. Dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden volgt volgens de maatschap ook uit de grondmonsters die door haar zijn overgelegd. 6.4 Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de beginvoorraad mest van het jaar 2019 op grond van de regelgeving (artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling) gelijk is aan de eindvoorraad van het jaar 2018, en dat de minister daarbij is uitgegaan van de door de maatschap in het formulier aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2018 opgegeven hoeveelheid. Ook is niet in geschil dat de maatschap in 2019 geen gebruik maakte van de BEX-handreiking die is gemaakt voor melkveehouders die willen afwijken van de wettelijke excretieforfaits, en dat de minister de mestproductie in 2019 volgens de regelgeving (artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) heeft berekend aan de hand van de forfaitaire productienormen. Partijen zijn het er niet over eens of de maatschap, met de door haar overgelegde alternatieve berekening die zij met verwijzing naar de BEX-handreiking alsnog heeft opgesteld en met de overgelegde stukken, aannemelijk heeft gemaakt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. 6.5 Het College is van oordeel dat de maatschap daarin niet is geslaagd. Op grond van de vrije bewijsleer kan de maatschap aannemelijk maken dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat daarvoor wel nodig is dat de maatschap dit met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwt en inzichtelijk maakt. Deze onderbouwing heeft de maatschap onvoldoende gegeven. De minister heeft in de beslissing op bezwaar uitgebreid uiteengezet waarom de BEX-handreiking in beginsel niet geschikt is om de excretie van MRIJ-koeien vast te stellen. Daarnaast heeft de minister toegelicht waarom in dit geval ook niet op andere wijze met bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk is gemaakt dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode, in haar specifieke geval, een te hoog resultaat oplevert. Daarbij heeft de minister gewezen op de onjuistheden die in de berekeningen staan en op het ontbreken van onderliggende bewijsstukken. Het College ziet geen reden om de minister hierin niet te volgen. De maatschap stelt weliswaar dat het standpunt van de minister onjuist is, maar heeft geen inhoudelijke gronden naar voren gebracht waaruit dat blijkt. Ook met de grondmonsters heeft de maatschap niet aannemelijk gemaakt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Grondanalyses zeggen immers niets over aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van de maatschap. Bovendien kunnen er vele andere factoren van invloed zijn op de verschillende stoffen in de bodem, zodat op grond van dergelijke gegevens niet geconcludeerd kan worden dat de mest niet is uitgereden. Het was aan de maatschap om juiste opgaven te doen van de voorraad mest op haar bedrijf. Met de gestelde omstandigheid dat de mestopslagcapaciteit kleiner is dan de beginvoorraad, heeft de maatschap de eerdere opgave niet ontkracht met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens. 6.6 De maatschap voert aan dat een deskundige moet worden benoemd om de mestproductie van haar koeien te onderzoeken. Het College ziet daarvoor geen aanleiding, alleen al omdat de maatschap geen verifieerbare gegevens heeft overgelegd waaruit de veronderstelde afwijkende mestproductie blijkt. 6.7 Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht vastgesteld dat de maatsc Weliswaar ondervindt de maatschap (financieel) nadeel omdat zij door de intrekking en uitsluiting van derogatie minder mest mag uitrijden op haar eigen grond, maar dat maakt het besluit op zichzelf niet onevenredig. De maatschap heeft niet met stukken onderbouwd dat zij door de intrekking en uitsluiting financieel in de problemen is gekomen, zodat het College niet kan beoordelen of de intrekking en uitsluiting financiële gevolgen heeft die onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen. Dat de maatschap de mestboekhouding heeft overgelaten aan haar voormalige boekhouder, maakt de intrekking en uitsluiting van derogatie evenmin onevenwichtig. Het was namelijk de eigen verantwoordelijkheid van de maatschap om de gebruiksnormen na te leven. Wie de maatschap daarbij inschakelt, komt voor haar rekening en risico. De overige omstandigheden die de maatschap naar voren brengt in het kader van de evenredigheid zien op de vraag of sprake is geweest van overschrijding van de gebruiksnormen. Het College heeft onder 6.5 al geoordeeld dat de maatschap met deze omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Gelet op deze uitkomst kunnen de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand blijven voor zover het de intrekking van de derogatie betreft. Beoordeling door het College van de boete (25/130 en 25/152) Relativiteitsbeginsel 9.1 De maatschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het relativiteitsbeginsel eraan in de weg staat om de beslissing op bezwaar te vernietigen. Zij voert aan dat het in haar belang was dat de zaak zou zijn overgedragen aan het Openbaar Ministerie omdat de procedure in het strafrecht met meer waarborgen is omkleed en dat de straffen in het strafrecht lager zijn voor vergelijkbare overtredingen. 9.2 Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft onder verwijzing naar vaste rechtspraak terecht geoordeeld dat artikel 5:44, tweede en derde lid, van de Awb en artikel 55 van de Msw niet tot bescherming van de belangen van de maatschap strekken, en dat het relativiteitsbeginsel er daarom aan in de weg staat dat de bestuursrechter het besluit vernietigt wegens strijd met deze bepalingen. Het College onderschrijft wat de rechtbank daarover in haar uitspraak onder 7.1 en 7.1.1 heeft overwogen, en voegt daaraan toe dat uit het boetebeleid van de minister ook niet valt af te leiden dat deze zaak volgens dat beleid per definitie aan het Openbaar Ministerie had moeten worden voorgelegd. Overschrijding gebruiksnormen 10.1 In de uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat de maatschap niet met (voldoende) bedrijfsspecifieke en verifieerbare gegevens de door de maatschap gestelde, van het forfait afwijkende mestproductie, heeft onderbouwd. Volgens de rechtbank heeft de maatschap tegenover die onderbouwing niets aangevoerd waaruit volgt dat het standpunt van de minister onjuist is. Wat betreft de beginvoorraad 2019 overweegt de rechtbank dat de minister overeenkomstig artikel 94, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling terecht is uitgegaan van de door de maatschap zelf opgegeven eindvoorraad 2018. Als de maatschap van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het op haar weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Volgens de rechtbank is de maatschap daarin niet geslaagd met de overgelegde herberekening en het bedrijfsoverzicht CRV Mineraal, omdat daarin de voor het jaar 2018 opgegeven eindvoorraad buiten beschouwing is gelaten. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om een deskundige te benoemen. De maatschap heeft volgens de rechtbank namelijk geen verifieerbare gegevens overgelegd waaruit de veronderstelde afwijkende mestproductie blijkt. Ook kan een eventuele deskundige volgens de rechtbank niet met terugwerkende kracht feitelijk onderzoeken wat de mestproductie en voorraden jaren geleden zijn gewee Dat betekent dat voor het jaar 2019 de lagere, in artikel 9, eerste lid, van de Msw bepaalde reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt. Dit volgt uit artikel 27c van de Uitvoeringsregeling. De lagere gebruiksnorm dierlijke meststoffen geldt dan ook niet pas (met terugwerkende kracht) door intrekking van de derogatievergunning. Gelet op genoemde regelgeving was deze terugval voor de maatschap ook voldoende voorzienbaar. Overigens was sprake van een hoge overschrijding van de voor de maatschap geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen. Er is daarom geen sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel. De minister heeft de boete dus terecht gebaseerd op de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. Hoogte van de boete 12.1 In de uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de door de maatschap aangevoerde inhoudelijke gronden geen aanleiding geven om de boete (verder) te matigen. De geringe financiële draagkracht van de maatschap is volgens de rechtbank in dit specifieke geval wel een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om de boete van € 163.500,- te matigen. Daaraan legt de rechtbank ten grondslag dat uit de door de minister opgestelde draagkrachtmeting blijkt dat normaliter geadviseerd zou kunnen worden om boetematiging te verlenen, maar dat het (zwaar gefinancierde) eigen vermogen van het bedrijf hoger is dan de opgelegde boete, en dat om die reden volgens het geldende beleid van de minister niet is gematigd. De getroffen betalingsregeling van € 1.000,- per maand leidt er toe dat het totale boetebedrag in ongeveer dertien jaar zal zijn voldaan. Dit acht de rechtbank onredelijk, omdat het aannemelijk is dat de maatschap niet kan blijven voortbestaan, nu is gebleken dat er geen investeringsruimte, ook niet voor vervangingsinvesteringen, meer is en de behoefte aan investeringen zich in dertien jaar onvermijdelijk voor zal doen. De rechtbank oordeelt dat de beslissing op bezwaar in strijd is met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en stelt de boete vast op € 60.000,-. De rechtbank acht een termijn van vijf jaar waarin de maatschap de maandelijkse betaling van € 1.000,- moet voldoen, redelijk. 12.2 Zowel de minister als de maatschap zijn het in hoger beroep niet eens met de matiging van de boete door de rechtbank. De door hen daartegen aangevoerde hogerberoepsgronden lenen zich voor gezamenlijke bespreking. Het College zal hierna eerst hun standpunten weergeven en deze daarna beoordelen. 12.3 De maatschap vindt de matiging van de boete door de rechtbank tot € 60.000,- te beperkt, omdat die boete nog altijd onevenredig hoog is. Volgens haar leidt voortzetting van de maandelijkse betalingen tot verdere financiële problemen. De maatschap wijst er verder op dat het haar eerste overtreding van de Msw is. Daarnaast stelt zij dat zij de gebruiksnormen niet bewust heeft overschreden, maar naïef is geweest door haar vorige adviseur de mestboekhouding te laten verzorgen. 12.3 De minister is het ook niet eens met de matiging van de boete door de rechtbank. Volgens de minister doet de matiging in verband met de geringe draagkracht van de maatschap geen recht aan het afschrikwekkende karakter van de bestuurlijke boete. 12.4 Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612)) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het boetebedrag is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:2)) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van d 13.3 Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:466)) geldt in een zaak waarin een boete is opgelegd het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De boete wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld. 13.4 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 7 april 2021. Op het moment van de uitspraak van de rechtbank (16 januari 2025) was de redelijke termijn van twee jaar met 21 maanden overschreden. De rechtbank heeft, in het gegeven dat de minister de boete met € 2.500,- heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete, terecht aanleiding gezien om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. De rechtbank heeft echter de boete ten onrechte verder gematigd met € 2.500,- voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er (anders dan de rechtbank heeft gedaan) geen aanleiding voor een verdergaande aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660 onder 7.4)). De rechtbank heeft de boete voor de overschrijding van de redelijke termijn tot een jaar dan ook ten onrechte gematigd tot € 57.500,-. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn in beroep (namelijk met negen maanden) heeft de rechtbank naar bevind van zaken gehandeld. Het College volgt de rechtbank voor zover zij in die resterende overschrijding van de redelijke termijn aanleiding heeft gezien om de boete verder te matigen met € 5.000,-. Dit betekent dat de rechtbank de boete had moeten verlagen tot € 55.000,- De hogerberoepsgrond van de minister slaagt. 13.5 Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in hoger beroep van vier jaar met iets meer dan twaalf maanden overschreden. Er is dan ook geen sprake van een verdere overschrijding van de redelijke termijn dan in beroep. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dit betekent dat het College de boete zal vaststellen op € 55.000,- Slotsom 23/515 (intrekking derogatievergunning) 14 Het beroep zal gegrond worden verklaard, omdat de minister bij het intrekken van de derogatievergunning in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb geen belangenafweging heeft gemaakt. Het College zal de beslissing op bezwaar daarom in zoverre vernietigen. Het College ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolge