ECLI:NL:CBB:2026:161

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/1018 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaak tussen maatschap [naam 1] , te [woonplaats] , en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, (gemachtigden: mr. C.J.M. Daniels en C. Zieleman). Procesverloop Met het besluit van 28 mei 2024 (subsidiebesluit) heeft de minister de aanvraag van de maatschap om subsidie voor haar locatie te [woonplaats] uit de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv) gedeeltelijk toegewezen en aan de maatschap een subsidie verleend van maximaal € [bedrag 1] ,-. Met het besluit van 24 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard, het subsidiebesluit herroepen en een subsidie verleend van maximaal € [bedrag 2] . De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De maatschap heeft aanvullende beroepsgronden ingediend en een eerder ingediende beroepsgrond, die betrekking had op de vergoeding voor de productierechten, ingetrokken. De minister heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. De zitting was op 12 maart 2026. Aan de zitting hebben [naam 2] , namens de maatschap, en de gemachtigden van de minister deelgenomen. Overwegingen Inleiding 1.1 De maatschap exploiteerde een melkveehouderij. Op 12 september 2023 heeft zij subsidie op grond van de Lbv aangevraagd voor de onomkeerbare sluiting van haar veehouderijlocatie te [woonplaats] . 1.2 Het geschil gaat over de vraag of de maatschap nog steeds een aanspraak heeft op het volledige subsidiebedrag als zij voor de onder de twee melkveestallen liggende mestkelders ontheffing krijgt van de sloopverplichting en die mestkelders behoudt. Volgens de minister volgt uit de Lbv dat er geen vergoeding wordt verstrekt voor de beide stallen in het geval dat de mestkelders op grond van een verkregen ontheffing worden behouden. De maatschap beroept zich daarentegen op mededelingen van de minister dat die aanspraak in dat geval wel bestaat. 1.3 Voorafgaand aan het doen van de subsidieaanvraag heeft de toenmalige adviseur van de maatschap contact gehad met een medewerkster van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Uit de door haar gegeven informatie bleek dat als een mestsilo of mestzak met toestemming van de gemeente wordt behouden, dat geen invloed heeft op de hoogte van de subsidie. 1.4 Vervolgens heeft die adviseur op 16 augustus 2023 aan de betreffende medewerkster de (vervolg)vraag gesteld of dat ook geldt voor een mestkelder onder de stal, in het geval dat een veehouder verder wil gaan met akkerbouw en de daarvoor benodigde mest wil opslaan in de mestkelder. In antwoord daarop heeft de medewerkster met de e-mail van 18 augustus 2023 het volgende bericht: “[…]Voor de mestkelder geldt hetzelfde als de mestsilo. De opslag mag behouden worden als de gemeente ermee instemt. De mestkelder mag dan worden behouden en gebruikt (bij goedkeuring), dit heeft geen invloed op de vergoeding in de regeling. Na toestemming van de gemeente, is het van belang dat hier binnen 12 maanden na het tekenen van de overeenkomst ontheffing voor wordt aangevraagd bij RVO. RVO zal dan een besluit nemen op het verzoek. Wij adviseren u met het bevoegde gezag afspraken goed vast te laten leggen zodat op een later moment geen misverstanden kunnen ontstaan of aan de sloopeis is voldaan.[…]” 1.5 Vervolgens heeft de maatschap de subsidieaanvraag ingediend en met het subsidiebesluit heeft de minister die subsidieaanvraag gedeeltelijk toegewezen. Bij het subsidiebesluit was een model-overeenkomst gevoegd die al namens de minister was ondertekend, alsook een bijlage met vereisten en verplichtingen en een berekening van het maximale subsidiebedrag. Bij die berekening was vermeld dat de subsidie wordt toegekend voor het waardeverlies van de productiecapaciteit (dierenverblijven, mest- en voeropslagen). In de bijlage met d een bijdrage in verband met het verlies van de waarde van de voor de veehouderij met productierecht op de veehouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit als gevolg van de onomkeerbare sluiting van de veehouderijlocatie, behoudens voor zover ontheffing van de verplichting tot afbraak en verwijdering van de productiecapaciteit is verleend op grond van artikel 5, tweede lid. Artikel 9 Bijdrage waardeverlies 1. De in artikel 7, onderdeel b, bedoelde bijdrage bedraagt 100% van de gecorrigeerde vervangingswaarde van de voor de veehouderij met productierecht op de veehouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit, behoudens voor zover ontheffing van de verplichting tot afbraak en verwijdering van de productiecapaciteit is verleend op grond van artikel 5, tweede lid. […]” 2.2 In de toelichting bij de Lbv (Stcrt. 2023 nr. 14992) is over de sloopverplichting het volgende opgenomen: “5.5 Sloop productiecapaciteit Voor het definitief en onherroepelijk sluiten van de veehouderijlocatie is van belang dat de bedrijfsgebouwen worden gesloopt. […] Het vereiste om de bedrijfsgebouwen te slopen dient er dus ook toe om te voorkomen dat de regeling resulteert in toenemende leegstand en de daarmee gepaard gaande problemen. 5.5.1 Sloopverplichting en beschermde soorten Er wordt vereist dat de subsidieontvanger de voor de melkvee-, varkens- en pluimveehouderij gebruikte dierenverblijven, mestkelders en -silo’s alsmede sleuf- en voersilo’s laat slopen en van de productielocatie laat afvoeren. […] 5.5.2 Uitzondering sloopverplichting De veehouder kan bij RVO een verzoek indienen voor ontheffing van de verplichting tot sloop van (een deel van) de productiecapaciteit (artikel 5, tweede lid). Ontheffing van de sloopvereiste wordt verleend wanneer de veehouder aannemelijk kan maken dat de te handhaven productiecapaciteit voor langere tijd gebruikt zal gaan worden voor een andere economisch activiteit dan het houden van vee. […] Als ontheffing op het sloopvereiste wordt verleend, dan wordt de te verstrekken bijdrage voor het waardeverlies van de productiecapaciteit hierop aangepast: de oppervlakte van de stallen die hergebruikt gaan worden wordt niet meegenomen in de berekening van de bijdrage voor het waardeverlies. […]” Standpunt van de maatschap 3.1 De maatschap doet allereerst een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij voert aan dat sprake is van een toezegging. Zij heeft zich vooraf in de Lbv verdiept en heeft zich door de RVO laten informeren over de mogelijkheid om de beide mestkelders te laten liggen met behoud van de volledige subsidie. Die vraag speelde bij meerdere melkveebedrijven, daarom heeft haar toenmalige adviseur de casus voorgelegd aan RVO zonder het noemen van namen. Met de e-mail van 18 augustus 2023 werd voor haar duidelijk dat de mestkelders konden blijven liggen zonder dat dit consequenties zou hebben voor de subsidie. Op de vraag van de adviseur kwam namelijk een glashelder antwoord. Over de juistheid van dat antwoord bestond bij haar dan ook geen enkele twijfel. De maatschap heeft op die toezegging vertrouwd. Bij het terugzenden van de overeenkomst is de e-mail van 18 augustus 2023 en een van de website van RVO afkomstige tekst over het laten liggen van de mestkelders aangehecht. Deze stukken zijn daardoor onderdeel geworden van de overeenkomst. Uit de beslissing van 3 september 2024 waarmee het eerste voorschot van het subsidiebedrag werd toegekend, volgt ook dat de minister met de door de maatschap aan de overeenkomst gehechte stukken akkoord is gegaan. De maatschap vond het belangrijk om op deze manier vast te leggen onder welke voorwaarden zij met de beëindigingsregeling akkoord is gegaan, omdat de toezegging van 18 augustus 2023 voor haar essentieel was. Na de beëindiging van de veehouderij wordt namelijk doorgegaan met het akkerbouwbedrijf. De mestkelders zijn essentieel voor de bedrijfsvoering van het akkerbouwbedrijf. Zonder de toezegging dat de mestkelders behouden konden worden zou de maatschap het definitieve besluit om Uit de stukken blijkt verder niet dat de gemeente definitief met het behoud van de mestkelders heeft ingestemd. 4.3 Van bijzondere omstandigheden die maken dat het bestreden besluit onredelijk bezwarend is voor de maatschap is geen sprake. Het enkele feit dat de maatschap voor haar akkerbouwbedrijf geen gebruik kan maken van de mestkelders maakt het door de minister ingenomen standpunt, dat de beide mestkelders gesloopt en verwijderd moeten worden, niet onredelijk bezwarend. Beoordeling van het beroep 5.1 Het College stelt vast dat de e-mail van 18 augustus 2023 een algemeen antwoord inhoudt op een algemene vraag over een bepaalde casus. In zoverre is geen sprake van een toezegging aan de maatschap dat haar mestkelders, zonder gevolgen voor haar subsidie, zouden kunnen blijven liggen. Voor zover de maatschap – in weerwil van de duidelijke bepalingen in de Lbv en de hiervoor weergegeven toelichting over de sloopverplichting – daaraan al enig vertrouwen meende te kunnen ontlenen, is het College van oordeel dat het voor de maatschap in ieder geval met de ontvangst van het subsidiebesluit duidelijk had moeten zijn dat aan haar geen vergoeding wordt verstrekt voor de beide stallen in het geval dat de mestkelders op grond van een verkregen ontheffing worden behouden, en kon zij aan die e-mail geen gerechtvaardigde verwachtingen meer ontlenen. Het subsidiebesluit laat er geen misverstand over bestaan dat de maatschap alle dierenverblijven, mest- en voeropslagen moest slopen en verwijderen. Om aanspraak te maken op de subsidie moest de maatschap de bij het subsidiebesluit gevoegde model-overeenkomst – die al namens de minister was ondertekend – binnen zes maanden ondertekenen en terugsturen. In dat systeem past niet dat de subsidieontvanger daarin éénzijdig wijzigingen aanbrengt. Dit betekent dat de minister niet gebonden is aan inhoud van de stukken die de maatschap – overigens zonder enige toelichting – aan de door haar ondertekende overeenkomst heeft gehecht. Anders dan de maatschap meent, heeft de minister met de beslissing van 3 september 2024 waarbij het eerste voorschot op de subsidie werd toegekend, niet met de inhoud van de aan de overeenkomst gehechte stukken ingestemd. Ook in dat besluit is namelijk expliciet vermeld dat een vaststelling van de subsidie kan worden aangevraagd “nadat u de dierenverblijven, mest- en voeropslagen heeft gesloopt en verwijderd”. Overigens heeft de maatschap het definitieve besluit om haar veehouderij te beëindigen en de koeien af te voeren al op 26 augustus 2024 genomen, zodat niet valt in te zien op welke wijze verwachtingen ontleend aan het besluit van 3 september 2024 een rol hebben gespeeld bij dat definitieve besluit. Bovendien, zoals hiervoor is overwogen, kon de maatschap voor zover zij meende aan de e-mail van 18 augustus 2023 al enig vertrouwen te kunnen ontlenen, dat in ieder geval met de ontvangst van het subsidiebesluit niet meer. Dit brengt het College tot de conclusie dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. 5.2 Het beroep op de onevenredigheid van de aan de subsidie verbonden voorwaarde dat de beide tot het melkveebedrijf behorende mestkelders moeten worden gesloopt en verwijderd, slaagt ook niet. Het College overweegt hierover het volgende. Het door de overheid verstrekken van steun aan bedrijven wordt in beginsel aangemerkt als (verboden) staatssteun. De minister heeft de Lbv met daarin de voorwaarde dat voor de veehouderij met productierecht op de locatie gebruikte productiecapaciteit (te weten de dierenverblijven, mest- en voeropslagen) moet worden afgebroken en verwijderd aan de Europese Commissie voorgelegd. De Commissie heeft geoordeeld dat de Lbv in overeenstemming is met de staatssteunkaders die gelden in de interne markt. Het tegemoetkomen aan de wens van de maatschap om de beide mestkelders te behouden, maar toch het volledige subsidiebedrag te ontvangen zou strijd opleveren met het Europese staatssteunkader. Dit kader kan niet opzij gezet worden door