ECLI:NL:CBB:2026:160

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/965 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] (gemachtigde: mr. J.J.W. Lamme) en de minister van Economische Zaken (gemachtigde: mr. N. Adams) Procesverloop Met het besluit van 6 juni 2024 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de subsidieaanvraag van [naam 1] op grond van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, paragraaf 4.2.10 Demonstratie energie- en klimaatinnovatie (DEI+) (Regeling) afgewezen. Met het besluit van 1 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard. [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. [naam 1] heeft gereageerd op het verweerschrift. De zitting was op 20 februari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor [naam 1] waren tevens aanwezig [naam 2] en [naam 3]. Overwegingen Achtergrond van het geschil 1.1 [naam 2] is bestuurder van [naam 2] Invest B.V. ([naam 2] Invest). [naam 2] Invest heeft op 13 maart 2014 [naam 4] B.V. ([naam 4] I) opgericht. De activiteiten van deze onderneming waren het verlenen van diensten op het gebied van consultancy, (interim)management en bedrijfsvoering. Op 20 december 2020 is [naam 1] als handelsnaam van [naam 4] I in het handelsregister toegevoegd. 1.2 [naam 2] was een van de oprichters van [naam 5] Textile Systems B.V. ([naam 5] Textile Systems), een ontwikkelaar van CO2-dyeingtechnologie. Nadat zijn directe betrokkenheid bij die onderneming in 2014 was gestopt, is [naam 2] actief geworden als consultant. In 2018 en 2019 heeft [naam 2] vanuit [naam 4] I consultancywerkzaamheden verricht voor [naam 5] Textile Systems. 1.3 Op 15 februari 2021 heeft [naam 4] I (handelend onder de naam [naam 1]) een subsidieaanvraag ingediend in het kader van het Operationeel Programma Kansen voor West II voor het project [naam 1]. Met het besluit van 11 augustus 2021 is aan [naam 4] I op grond van (het toen geldende) artikel 5.2.1 van de Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies een subsidie verleend van maximaal € 1,5 miljoen. 1.4 Op 19 maart 2021 heeft [naam 4] I (handelend onder de naam [naam 1]) een subsidieaanvraag ingediend in het kader van de Regeling (DEI+) voor het project [naam 1]. Met het besluit van 25 juni 2021 heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Met het besluit van 7 december 2021 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Volgens de minister paste het project niet binnen de doelstelling van de Regeling, zoals die toen luidde. 1.5 Op 28 februari 2022 heeft [naam 4] I haar statuten gewijzigd. Daarbij is de naam van de onderneming gewijzigd in [naam 1] B.V. en zijn de activiteiten van de onderneming gewijzigd in het duurzaam veredelen van textiel, waaronder mede begrepen het duurzaam voorbehandelen, kleuren en na-behandelen van textiel. In het handelsregister staat [naam 1] ingeschreven met als activiteit textielveredeling (SBI-code: 1330). Daarnaast heeft [naam 2] Invest op 28 februari 2022 [naam 4] B.V. ([naam 4] II) opgericht met als activiteiten het verlenen van diensten op het gebied van consultancy, (interim)management en bedrijfsvoering. 1.6 Op 31 maart 2022 heeft [naam 2] Invest de helft van de aandelen in [naam 1] overgedragen aan [naam 6] Holding B.V., waarvan [naam 3] de bestuurder is. De bestuurders van [naam 1] zijn [naam 4] II ([naam 2]) en [naam 6] Management B.V. ([naam 3]). 1.7 Op 21 november 2023 heeft [naam 1] DEI+-subsidie aangevraagd (aanvraag) voor het project [naam 1] II. Het project heeft als doel de meest duurzame fabriek ter wereld te realiseren voor het kleuren van nieuw en gerecycled textiel van of met polyester, door gebruik te maken van CO2-dyeingtechnologie en MLSE-technologie. 1.8 Met het afwijzingsbesluit heeft de minister de aanvraag afgewezen, omdat [naam 1] een onderneming in moeilijkheden is als bedoeld in het toepasselijke Europese ste Uit de door [naam 1] aangedragen feiten (datum statutenwijziging, naamswijziging, andere activiteiten, aandeelhoudersstructuur) kan objectief worden vastgesteld dat [naam 1] pas sinds 28 februari 2022 bestaat. Als, zoals in dit geval, de aanvrager aan de hand van objectief bepaalde feiten en omstandigheden bestrijdt dat de dag van inschrijving in het handelsregister als start van zijn of haar activiteiten moet worden aangemerkt, kan de minister daar niet aan voorbijgaan door uitsluitend naar de datum van inschrijving in het handelsregister te verwijzen (zie de uitspraak van het College van 31 augustus 2021, ECLI:NL:CBB:2021:845). Ook uit artikel 22 van de AGVV, over starterssteun, blijkt dat registratie niet gelijk staat aan oprichting. Tot slot wijst [naam 1] erop dat de minister zich bij de eerdere afwijzing van de subsidieaanvraag op het standpunt stelde dat [naam 1] een nieuwe toetreder op de markt is, omdat [naam 4] I niet actief is geweest op de markt van het duurzaam veredelen van textiel. 2.4 Met de kennis van nu had [naam 1] zeker gekozen om een nieuwe onderneming op te richten met een eerste inschrijving in het handelsregister. Het was op 28 februari 2022 echter praktischer om de bestaande [naam 4] te wijzigen naar een nieuwe onderneming, omdat er op die manier snel toegang was tot een al bestaande bankrekening. De financiers konden hun financiering direct overmaken voor de start en vervolgens voor de eerste investeringen van [naam 1]. Het openen van een nieuwe bankrekening vergde destijds ongeveer drie tot vier maanden. [naam 1] had geen enkele aanwijzing dat haar werkwijze in de weg zou kunnen staan aan het verkrijgen van een subsidie. Zij ging ervan uit dat in de AGVV wordt geaccepteerd dat een onderneming kan voortkomen uit een andere onderneming en doet een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. De minister legt de AGVV om praktische redenen (te) strikt uit, terwijl de AGVV en het Kaderbesluit, alsook de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het College voorzien in een ruimere interpretatie, waar [naam 1] met het oog op de rechtszekerheid aanspraak op mag maken. 2.5 Met de keuze van de minister voor de strikte benadering bij de bepaling van de duur dat de onderneming bestaat, wordt [naam 1] onevenredig benadeeld in verhouding tot het doel van de AGVV. Het met het bestreden besluit gehandhaafde afwijzingsbesluit is niet geschikt om het doel van de AGVV te bereiken. Het doel van de AGVV is om startende ondernemingen te ontzien en in aanmerking te laten komen voor een subsidie. Gezien de omstandigheden waaruit blijkt dat [naam 1] een nieuwe onderneming is gestart als eerste toetreder op de markt, is het afwijzingsbesluit strijdig met deze doelstelling. Een strikte benadering is ook niet noodzakelijk: een ruimere interpretatie van de AGVV is mogelijk. De gevolgen voor [naam 1] zijn aanzienlijk. Zij heeft een fabriek gebouwd en de eerste CO2-dyeingmachine is in bedrijf. De subsidie is nodig om te zorgen voor een financierbare en rendabele businesscase. [naam 1] zal bij het uitblijven van subsidie op zoek moeten gaan naar € 2,3 miljoen extra externe financiering/kapitaal. 2.6 In haar reactie op het verweerschrift heeft [naam 1] nog gewezen op de toelichting Handleiding DEI 2025, bijlage 10. Over een onderneming in moeilijkheden volgens de AGVV staat daarin onder meer dat een onderneming in beginsel als een nieuw opgerichte onderneming wordt beschouwd gedurende de eerste drie jaar na de aanvang van activiteiten in de betrokken sector. Het gaat in het genoemde geval niet om nieuw aangevangen activiteiten, maar om een voortzetting van activiteiten onder een andere naam. 3 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Beoordeling door het College 4.1 Op grond van artikel 4.2.65. van de (toen geldende) Regeling verstrekt de minister op aanvraag subsidie voor het uitvoeren van – kort gezegd – een DEI+-project. Deze subsidie bevat, voor zover hier van belang, staatssteun (artikel 4.2.70d. van de R Een en ander neemt niet weg dat [naam 4] I als onderneming al eerder bestond. [naam 4] I is op 13 maart 2014 opgericht en niet in geschil is dat zij vanaf dat moment diensten heeft aangeboden op het gebied van consultancy, (interim)management en bedrijfsvoering. Deze activiteiten zijn economische activiteiten, omdat zij bestaan uit het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt. [naam 4] I is dus een onderneming. Verder kan niet worden volgehouden dat [naam 4] I vóór 28 februari 2022 geen economische activiteiten uitoefende in de betrokken sector. Op 15 februari 2021 en 19 maart 2021 heeft [naam 4] I al subsidieaanvragen ingediend voor feitelijk hetzelfde project als waarvoor [naam 1] de onderhavige subsidieaanvraag heeft ingediend. In zoverre zijn de activiteiten van [naam 1] vanaf 28 februari 2022 niet veranderd ten opzichte van de activiteiten die door [naam 4] I in verband met die eerdere subsidieaanvragen werden uitgevoerd. Anders dan [naam 1] aanvoert, kunnen deze activiteiten niet worden losgemaakt van het daadwerkelijk duurzaam veredelen van textiel. Om die reden is standpunt van de minister in de eerdere afwijzing van de subsidieaanvraag van 19 maart 2021 dat [naam 1] nog geen industriële activiteiten met betrekking tot het verven van textiel in Nederland heeft verricht, ook niet tegenstrijdig aan het door hem in deze procedure ingenomen standpunt dat [naam 1] niet minder dan drie jaar bestaat. Aan het feit dat [naam 1] pas sinds 28 februari 2022 met SBI-code 1330 -Textielveredeling staat ingeschreven in het handelsregister, komt hier geen doorslaggevende betekenis toe, omdat het, vanwege de datum van oprichting die is opgenomen in het handelsregister, ook gaat om de activiteiten die [naam 4] I voorafgaand aan de toevoeging van de SBI-code voor textielveredeling heeft uitgeoefend. Dat [naam 1], zoals zij stelt, om praktische reden ervoor heeft gekozen geen nieuwe onderneming op te richten, komt voor haar rekening en kan niet ertoe leiden dat de minister in weerwil van het voorgaande ervan moet uitgaan dat zij pas vanaf 28 februari 2022 bestaat. 4.7 Verder heeft [naam 1] niet kunnen wijzen op een andere – objectief vast te stellen – datum binnen de periode van drie jaar voorafgaand aan de indiening van de subsidieaanvraag waarop [naam 4] I is begonnen met activiteiten in de betrokken sector. [naam 1] heeft in dit verband op de zitting gewezen op de data (15 februari 2021 en 19 maart 2021) waarop [naam 4] I de eerdere subsidieaanvragen heeft ingediend, maar [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het moment van indienen van die subsidieaanvragen moet worden gezien als het moment van aanvang van activiteiten van [naam 4] I in de betrokken sector. In ieder geval is aan het indienen van deze subsidievragen een voorbereiding voorafgegaan. Op welk moment [naam 4] I daarmee is begonnen, is onbekend gebleven. Daarbij komt dat [naam 2] via [naam 4] I in de jaren 2018 en 2019 al consultancywerkzaamheden heeft verricht voor [naam 5] Textile Systems, een onderneming die CO2-dyeingtechnologie ontwikkelde. 4.8 Voor het oordeel dat de minister de AGVV te strikt uitlegt of toepast, bestaat geen grond. Dat [naam 1] ervan uitging dat zij op het moment van de subsidieaanvraag minder dan drie jaar bestond en zij aldus niet zou worden aangemerkt als een onderneming in moeilijkheden waardoor de AGVV wel op haar van toepassing zou zijn, komt voor haar rekening. Verder heeft [naam 1] nog gewezen op artikel 22 van de AGVV, over starterssteun, maar die bepaling is hier niet van toepassing, terwijl ook de redactie van die bepaling geen aanknopingspunt biedt voor het oordeel dat de minister de AGVV en meer in het bijzonder het begrip onderneming in moeilijkheden onjuist uitlegt of toepast. Tot slot komt hier aan de door [naam 1] genoemde rechtspraak van het College over de zogenoemde TVL-regeling niet de betekenis toe die [naam 1] daaraan gehecht wenst te zien. De situatie in die uitspraken is zowel feitelijk als rechtens een an