ECLI:NL:CBB:2026:11

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1700 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van: Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] (de maatschap) (gemachtigde: P.J. Houtsma) tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 31 juli 2023, 22/1838, in het geding tussen de maatschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa) Procesverloop in hoger beroep De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 31 juli 2023 (niet gepubliceerd). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De maatschap heeft nadere stukken ingediend. De zitting was op 13 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens de maatschap zijn ook [naam 2] en [naam 3] verschenen. De maatschap heeft verzocht om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Grondslag van het geschil 1.1 De maatschap exploiteert een veebedrijf. In 2018 hield zij (deels) melkvee en vleesvee. 1.2 Met het besluit van 10 februari 2021 (het boetebesluit) heeft de minister voor het jaar 2018 aan de maatschap boetes opgelegd van in totaal € 133.736,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht. 1.3 Met het bestreden besluit van 2 september 2022, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het boetebesluit gehandhaafd. Volgens de minister heeft de maatschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 10.677 kg stikstof overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 8.721 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.337 kg fosfaat. Voor deze overtredingen heeft de minister een boete opgelegd van € 112.616,-. Daarnaast heeft de minister geconcludeerd dat de maatschap in 2018 niet aan de mestverwerkingsplicht heeft voldaan, omdat zij in dat jaar 1.920 kg te weinig fosfaat heeft verwerkt. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 21.120,-. 1.4 In beroep heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit op enkele onderdelen moet worden gewijzigd. De boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht moet worden verlaagd naar € 19.866,-. De minister heeft vervolgens vastgesteld dat de maatschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2.807 kg stikstof heeft overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 2.629 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm in 2018 niet heeft overtreden. Uit de nieuwe berekening blijkt dat de overgebleven overschrijdingen van de gebruiksnormen tot een boete van € 28.850,50 leiden. De minister heeft de rechtbank verzocht om het beroep gegrond te verklaren en de boetes uit het bestreden besluit te verlagen tot in totaal € 48.716,50 (€ 28.850,50 + € 19.866,-). Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen en de hoogte van de boetes vastgesteld op in totaal € 43.844,85 (€ 48.716,50 – 10% wegens overschrijding van de redelijke termijn). De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. “5.3 Uit het voorgaande volgt dat er een reden is dat de berekening van een stikstofgat alleen bij staldieren wordt toegepast en niet bij graasdieren. Deze reden komt de rechtbank niet onredelijk voor. Gelet hierop heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat op dit punt sprake is van willekeur of van een ongerechtvaardigd onderscheid bij de vaststelling van de mestproductie van staldieren enerzijds en die van graasdieren anderzijds. Voor zover eiseres van mening is dat de excretieforfaits voor graasdieren o Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. 4.2 Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724). Stikstofcorrectie 5.1 Partijen zijn verdeeld over de vraag of de maatschap aannemelijk heeft gemaakt dat de gasvormige verliezen op haar bedrijf voor graasdieren groter zijn dan waar de minister van is uitgegaan. 5.2 Niet in geschil is dat de minister conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de mestproductie van de graasdieren heeft berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals uit 4.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Dat een bijstelling van de correctie heeft plaatsgevonden per 1 januari 2025, betekent niet dat de voor de maatschap gebruikte forfaits voor 2018 onjuist zijn en dat de minister daarvan om d