ECLI:NL:CBB:2025:609

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/503 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming) (gemachtigde: [naam 2] ) en Stichting Skal Biocontrole, (Skal), te Zwolle (gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries)

Met het besluit van 14 februari 2022 heeft Skal bepaald dat de onderneming in 2022 is ingedeeld in het toezichtarrangement normaal. Met de brief van 7 oktober 2022 (afwijkingenbrief 7 oktober 2022) heeft Skal aan de onderneming meegedeeld dat een ernstige afwijking is geconstateerd. Met het besluit van 30 november 2023 heeft Skal bepaald dat de onderneming in 2024 is ingedeeld in het toezichtarrangement hoog. Met de brief van 8 februari 2024 (afwijkingenbrief 8 februari 2024) heeft Skal aan de onderneming meegedeeld dat een kritieke afwijking is geconstateerd. Met het besluit van 30 april 2024 (bestreden besluit) heeft Skal beslist op de bezwaren van de onderneming tegen deze besluiten. De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De onderneming heeft een nader stuk ingezonden. De zitting was op 3 oktober 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder was [naam 3] namens Skal aanwezig. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 23/905. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. De onderneming heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM).

Inleiding 1.1 De onderneming is een groothandel in koffie, thee en cacao in [woonplaats] . Op de bedrijfslocatie in [woonplaats] vinden verschillende activiteiten plaats zoals de aankoop, opslag, het roosteren en branden van koffiebonen (biologisch en gangbaar), de aankoop, opslag en het verpakken in bulk van thee (biologisch en gangbaar), en het vervaardigen van bonbons (alleen biologisch). Deze producten worden verkocht in de winkel van [naam 4] B.V. (een zuster B.V. van de onderneming) in [plaats] . 1.2 De onderneming is bij Skal aangesloten en beschikt over een door Skal afgegeven certificaat voor diverse biologische activiteiten waaronder opslag, verwerking en handel. 1.3 Aan het begin van ieder kalenderjaar factureert Skal de bij haar aangesloten bedrijven voor de jaarlijkse bijdragen. De hoogte van die bijdrage hangt mede af van het aantal controles. Voor de invulling van de controles wordt een risicoclassificatie gemaakt van de gecertificeerde bedrijven. Op basis van deze risicoclassificatie worden de bedrijven ingedeeld. Op basis van de indeling wordt een bedrijf meer of minder vaak geïnspecteerd. Skal heeft de onderneming voor het jaar 2022 ingedeeld in het toezichtarrangement normaal en voor het jaar 2024 in het toezichtarrangement hoog. 1.4 Op 27 september 2022 heeft een inspecteur van Skal de onderneming gecontroleerd. Van die controle is een inspectierapport opgemaakt. Hierin staat vermeld: “Gesproken met dhr. [naam 2] . Er is verschil van inzicht over het certificeren van de locatie [naam 1] B.V., (…). Dhr. [naam 2] weigert niet expliciet of definitief de audit maar wil van Skal eerst duidelijkheid over de juridische uitleg die geldt voor deze locatie. En hoe de aan en verkoopadministratie aangeleverd moet worden voor de winkel te (…) [plaats] en de daaraan gekoppelde webwinkel en de locatie [woonplaats] . Zodra die duidelijkheid er is kan de audit doorgang hebben.” In het rapport staat verder vermeld dat de inspectie voortijdig is afgebroken. 1.5 In de afwijkingenbrief van 7 oktober 2022 wordt, onder verwijzing naar het inspectierapport, gesteld dat de onderneming zich niet houdt aan de voorschriften voor biologische productie, dat een ernstige afwijking is geconstateerd, dat de situatie moet worden hersteld en dat, indien dat niet gebeurt, deze ernstige afwijking kan worden verzwaard naar kritiek, wat betekent dat haar certificatie kan worden opgeschort. 1.6 Op 6 juni 2023 heeft een inspecteur van Skal de onderneming nogmaals gecontroleerd. Ook van die controle is een inspectierapport opgemaakt. Hierin staat vermeld: “Op dinsdag 06 juni 2023 bevond ik mij, inspecteur en toezichthouder bij Skal biocontrole omstreeks 13:15 uur aan het bedrijfspand van [naam 1] B.V. (…) te [woonplaats] . Nadat mij toegang tot de bedrijfsruimte werd verleend, sprak ik daar toen dhr. [naam 2] eigenaar van [naam 1] B.V. Er is een inmiddels langlopend verschil van inzicht over het certificeren van de locatie [naam 1] (…). Dhr. [naam 2] weigert niet expliciet of definitief de audit maar wil van Skal biocontrole duidelijkheid over de juridische uitleg die geldt voor deze locatie. (…) Op dit moment wordt alleen toegang tot de bedrijfsruimte verleend en wordt verder niets inzichtelijk of aantoonbaar gemaakt. Dhr. [naam 2] verklaard uit eigen beweging dat er sinds ongeveer november 2022 geen biologische producten meer verhandeld zijn maar kan daarvoor op deze locatie geen onderbouwing in de administratie tonen.” In het rapport staat verder vermeld dat er geen inzage is gekregen en ook geen toegang tot alle bedrijfsonderdelen, waarvoor toegang is gevraagd. 1.7 In de afwijkingenbrief van 8 februari 2024 wordt onder verwijzing naar dit inspectierapport gesteld dat de onderneming zich niet houdt aan de voorschriften voor biologische productie, dat een kritieke afwijking is geconstateerd, dat deze per direct moet worden hersteld en dat, indien dat niet gebeurt, het certificaat van de onderneming kan worden ingetrokken. 1.8 Met het bestreden besluit heeft Skal de bezwaren van de onderneming tegen de indeling in toezichtarrangement normaal (2022) en hoog (2024) en tegen de afwijkingsbrieven ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd. De beroepsgronden 2 De onderneming is het niet eens met het bestreden besluit. De beroepsgronden zal het College hieronder bespreken bij de beoordeling.

Heeft de onderneming een certificaat nodig? 3.1 Tussen partijen is onder meer in geschil of de onderneming in 2022 en 2024 in het juiste toezichtarrangement is ingedeeld. Skal heeft de onderneming voor het jaar 2022 ingedeeld in het toezichtarrangement normaal en voor het jaar 2024 in het toezichtarrangement hoog. De onderneming voert aan dat dit niet juist is, omdat zij onder de uitzondering van artikel 35, achtste lid, van Verordening (EU) 2018/848 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten (Verordening 2018/848) valt. Op grond van deze bepaling kan een exploitant vrijgesteld worden van de verplichting om over een biocertificaat te beschikken. Op het moment dat de vrijstelling geldt, valt de exploitant tevens onder de uitzondering van artikel 38, derde lid, van Verordening 2018/848 en wordt de exploitant niet onderworpen aan de jaarlijkse controle door Skal. 3.2 In Verordening 2018/848 worden de beginselen van de biologische productie vastgesteld, de voorschriften inzake biologische productie, de gerelateerde certificering en het gebruik van aanduidingen die naar biologische productie verwijzen op etiketten en in reclame. Ook zijn hierin controlevoorschriften opgenomen in aanvulling op de voorschriften die staan in Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen (Verordening 2017/625). Artikel 34, eerste lid, van Verordening 2018/848 bepaalt dat een exploitant zich moet melden bij de toezichthoudende autoriteit (Skal) voordat deze exploitant biologische producten gaat produceren, bereiden, distribueren of opslaan, uit een derde land gaat invoeren, naar een derde land gaat uitvoeren of in de handel gaat brengen. In het tweede lid van dit artikel staat een vrijstelling van de meldingsplicht voor exploitanten die voorverpakte biologische producten rechtstreeks aan de eindconsument of eindgebruiker verkopen. 3.3 Als er geen vrijstelling van de meldingsplicht is voor een exploitant dan moet de exploitant over een certificaat – verstrekt door Skal – beschikken, voordat producten als biologische producten in de handel worden gebracht. Dit staat in artikel 35, eerste en tweede lid, van Verordening 2018/848. Lidstaten kunnen exploitanten die onverpakte biologische producten verkopen, vrijstellen van de verplichting om over een certificaat te beschikken mits voldaan is aan een aantal voorwaarden. Het moet dan gaan om exploitanten die onverpakte biologische producten rechtstreeks aan de eindgebruiker verkopen. Verder mogen de exploitanten deze producten niet produceren, niet bereiden, niet opslaan op een plaats die niet verbonden is met het verkooppunt, dergelijke producten niet invoeren uit een derde land, en de genoemde activiteiten niet uitbesteden aan een derde. Tot slot moet het gaan om een exploitant die biologische producten verkoopt, maar waarvan of (a) de verkochte hoeveelheid niet hoger is dan 5.000 kilogram per jaar, of (b) de jaaromzet met betrekking tot onverpakte biologische producten niet hoger is dan € 20.000 , of (c) de potentiële certificeringskosten van de exploitant hoger zijn dan 2% van de totale omzet met betrekking tot onverpakte biologische producten die door die exploitant zijn verkocht. Dit staat in artikel 35, achtste lid, van Verordening 2018/848. 3.4 Tussen partijen is niet in geschil dat de onderneming niet onder de vrijstelling van de meldingsplicht als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van Verordening 2018/848 valt. Ook niet in geschil is dat de onderneming biologische producten bereidt (onder meer het branden van koffiebonen) en levert aan [naam 4] B.V.. Anders dan is betoogd door de onderneming, moet zij beschikken over een certificaat. De vrijstelling van de certificatieplicht geldt niet voor de onderneming, omdat zij haar producten aan een andere vennootschap levert, namelijk aan [naam 4] B.V.. Deze vennootschap is geen eindgebruiker. Dat de onderneming wel aan andere voorwaarden voldoet, zoals de voorwaarde dat de verkochte hoeveelheid niet hoger is dan 5.000 kilogram per jaar, maakt dit niet anders. De onderneming dient aan alle voorwaarden van genoemde bepaling te voldoen en zij voldoet niet aan de voorwaarde dat rechtstreeks aan eindgebruikers moet worden verkocht. De onderneming wordt niet gevolgd in haar standpunt dat zij en [naam 4] B.V. als eenheid moeten worden gezien omdat zij een fiscale eenheid vormen en de leveringen tussen deze twee B.V.’s niet belast zijn met BTW. Voor de biologische regelgeving worden deze twee B.V.’s niet als een eenheid gezien, maar als twee verschillende exploitanten. Het betoog van de onderneming dat zij niet gecontroleerd hoeft te worden, omdat zij onder artikel 35, achtste lid, van Verordening 2018/848, slaagt dus niet. 3.5 De certificatieplicht van artikel 35, eerste en tweede lid, van Verordening 2018/848 heeft tot gevolg dat een exploitant ten minste eenmaal per jaar aan een controle op de naleving wordt onderworpen. Dit staat in artikel 38, derde lid, van Verordening 2018/848. Op grond van artikel 18 van het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1-1-2021) valt de onderneming dan in de categorie normaal risico en daarbij hoort het toezichtarrangement normaal. Skal heeft de onderneming voor het jaar 2022 terecht ingedeeld in het toezichtarrangement normaal. 3.6 Ten aanzien van het besluit van Skal om de onderneming in 2024 in te delen in toezichtarrangement hoog heeft zij aanvullende gronden geformuleerd. Hieronder in punt 3.12 en verder zal daar op in worden gegaan. De afwijkingenbrieven 3.7 Over de vraag of Skal in de afwijkingenbrieven terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een ernstige en een kritieke afwijking, omdat de inspecties voortijdig zijn afgebroken en geen inzage is gekregen en toegang tot alle bedrijfsonderdelen, overweegt het College als volgt. 3.8 In Verordening 2017/625 staan regels opgenomen met verplichtingen voor exploitanten bij controles. Artikel 15, eerste lid, van deze verordening bepaalt dat exploitanten bij de uitvoering van officiële controles toegang moeten verlenen aan de bevoegde autoriteiten tot onder meer gebouwen, de geautomatiseerde informatiemanagementsystemen, de goederen, documenten en elke andere relevante informatie. Op grond van het tweede lid dienen de exploitanten de autoriteiten bij de uitvoering van hun taken te ondersteunen en samen te werken. In artikel 39 van Verordening 2018/848 staan nog aanvullende verplichtingen voor exploitanten opgesomd, zoals het bijhouden van een register om de naleving van deze verordening aan te tonen. 3.9 Tussen partijen is niet in geschil dat op 27 september 2022 de inspectie voortijdig is afgebroken omdat [naam 2] eerst duidelijkheid wilde van Skal over het verschil van inzicht over de toepasselijkheid van artikel 35, achtste lid, van Verordening 2018/848. Evenmin is in geschil dat [naam 2] op 6 juni 2023 de inspecteur van Skal wederom geen inzage en toegang heeft gegeven tot alle bedrijfsonderdelen, waarvoor toegang is gevraagd, vanwege dit verschil van inzicht. 3.10 Op grond van artikel 15 van Verordening 2017/625 en artikel 39 van Verordening 2018/848 is de onderneming verplicht om toegang en alle medewerking te verlenen aan het toezicht door Skal. Er is geen ruimte voor een onderneming om voorwaarden te stellen aan een controle, zoals de onderneming heeft gedaan. Bovengenoemde bepalingen zijn dwingende bepalingen, zodat de onderneming daaraan gevolg had moeten geven.

5.1 Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. 5.2 Het College zal Skal veroordelen tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 2.000,- aan de onderneming.

Het College: verklaart het beroep ongegrond; veroordeelt Skal tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 2.000,- aan de onderneming. Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van J. Bustin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025. w.g. B. Bastein w.g. J. Bustin Op grond van artikel 10, tweede lid van de Landbouwkwaliteitswet stelt Skal een reglement vast waarin zij onder meer de wijze waarop de controles plaatsvinden regelt. Hiertoe heeft Skal het Skal-Reglement certificatie en toezicht vastgesteld. In de uitspraak van het College van 1 juni 2021 heeft het College bepaald dat vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en omwille van de rechtsbescherming alle afwijkingenbrieven van Skal gelijk zullen worden gesteld met een besluit (ECLI:NL:CBB:2021:515). De zevende variabele is niet van toepassing op MTC want dat betreft een variabele voor de landbouw, zoals Skal ter zitting uiteen heeft gezet.

Door dat niet te doen, heeft Skal terecht vastgesteld dat de onderneming deze bepalingen niet heeft nageleefd. Dat, zoals de onderneming in dit verband heeft aangevoerd, de biologische integriteit niet in het geding is geweest omdat de producten niet als biologisch, maar als gangbaar zijn verkocht, doet niet ter zake omdat de onderneming bij Skal aangesloten was en wenste te blijven. De onderneming dient in dat geval aan de opgelegde verplichtingen, zoals een controle, mee te werken. 3.11 Op grond van artikel 22, derde lid, van het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1-1-2021 en versie 1-1-2023) wordt de niet-naleving van de regelgeving – in dit geval de niet-naleving van bovengenoemde artikelen - als een ernstige afwijking gekwalificeerd. Skal heeft dan ook terecht de onderneming in de afwijkingenbrief van 7 oktober 2022 gewaarschuwd. Dit geldt ook voor de afwijkingenbrief van 8 februari 2024. Op grond van artikel 22, vierde lid, van het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1-1-2023) wordt een niet binnen de gestelde termijn herstelde vastgestelde ernstige non-conformiteit (NC) als een kritieke afwijking gekwalificeerd. Gelet op het feit dat de onderneming niet de volledige medewerking heeft verleend bij het toezicht door Skal op 6 juni 2023, heeft Skal terecht de onderneming in de afwijkingenbrief van 8 februari 2024 gewaarschuwd en dat als een kritieke afwijking gekwalificeerd. Toezichtarrangement hoog 3.12 De onderneming heeft aangevoerd dat Skal haar ten onrechte voor het jaar 2024 ingedeeld heeft in het toezichtarrangement hoog. De onderneming is het niet eens met de risicoprofielscore zoals opgesteld door Skal en heeft een eigen berekening overgelegd, met een totaalscore van 185 punten in plaats van de 480 punten die Skal heeft berekend. 3.13 Op grond van artikel 9, eerste lid, van Verordening 2017/625 en artikel 38, tweede lid, van Verordening 2018/848 moet Skal risicogebaseerde officiële controles uitvoeren waarbij rekening wordt gehouden met verschillende risico’s. Skal gebruikt daarvoor een risicomodel. In artikel 17bis ‘Risicomodel’ van het Skal-Reglement certificatie en toezicht (versie 1-1-2023) wordt dit nader uitgewerkt. In dat risicomodel bepalen een aantal variabelen het risicoprofiel. Voor die variabelen worden punten toegekend: hoe meer punten, hoe hoger het risicoprofiel. Skal ontleent de variabelen in het risicomodel aan de hierboven genoemde biologische verordeningen. Voor de onderneming spelen zes variabelen een rol: de registratieduur bij Skal, het aantal producten op het biocertificaat, de omvang van de bio- omzet, het aantal NC’s in de laatste twee jaar, wel of geen combinatie van gangbaar en bio en de aard van de bedrijfsactiviteit. 3.14 Naarmate een bedrijf langer bij Skal staat geregistreerd, vermindert het aantal punten. Hoe meer producten op het bio-certificaat van een bedrijf staan, hoe groter het aantal punten. Een hogere bio-omzet levert meer punten op dan een lagere. Een groter aantal geregistreerde fouten in de afgelopen twee jaar levert meer punten op dan een kleiner aantal, een ernstigere fout weegt daarbij zwaarder dan een minder ernstige fout. Wanneer een bedrijf biologische en gangbare activiteiten combineert, wordt het aantal punten verhoogd. Ten slotte is ook de aard van de bedrijfsactiviteit een bepalende factor bij de puntentoedeling. 3.15 Het risicomodel trekt de grens tussen hoog risico en normaal risico in het jaar 2024 bij 455 punten. Die grens is zodanig getrokken dat 10% van de bij Skal aangesloten bedrijven in de categorie hoog valt en daardoor aan meer intensief toezicht is onderworpen. 3.16 De onderneming betwist ten eerste de 140 punten die Skal heeft toegekend voor het aantal NC’s in de laatste twee jaar. Volgens de onderneming zijn er geen NC’s geweest en hadden hiervoor geen punten mogen worden toegekend. Ook betwist zij de punten die zijn toegekend voor activiteiten als verwerking en handel van in totaal 150 punten. Tot slot, voert de onderneming aan dat voor het aantal producten op het certificaat 0 punten moeten worden toegekend omdat er volgens haar geen certificaat nodig is. 3.17 Het College volgt niet de puntentelling zoals opgesteld door de onderneming. Zoals hierboven door het College is vastgesteld, slagen de gronden tegen de ernstige afwijking en de kritieke afwijking niet, wat betekent dat de 140 punten voor deze twee NC's terecht door Skal in de risicobeoordeling zijn betrokken. Verder is aan de onderneming een bio-certificaat verleend voor verschillende (soorten) activiteiten. Naast opslag (vallend onder 'overig') is de onderneming gecertificeerd voor verwerking en handel (groothandel). Ook daarvoor heeft Skal terecht 150 punten toegekend. Tot slot heeft het College hierboven al vastgesteld dat de onderneming wel over een certificaat moet beschikken en zijn de 5 punten daarvoor terecht door Skal toegekend. Dit brengt het totaal aantal punten op 480. Dit is boven de grens van 455 punten en dit heeft tot gevolg dat Skal terecht de onderneming voor het jaar 2024 ingedeeld heeft in het toezichtarrangement hoog. Overschrijding redelijke termijn 4.1 Over het verzoek van de onderneming om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College het volgende. In deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Hiervan is echter geen sprake. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door Skal is ontvangen en loopt door tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan. 4.2 In dit geval is sprake van vier bezwaren van één onderneming. Deze vier bezwaren zijn in bezwaar en beroep gezamenlijk behandeld. Daarom hanteert het College slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar overschrijding. 4.3 Het eerste bezwaarschrift van de onderneming is op 23 maart 2022 door Skal ontvangen. Skal heeft op 30 april 2024 op de bezwaren beslist. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met bijna 20 maanden. Dit betekent dat de onderneming recht heeft op € 2.000,- schadevergoeding. De behandeling van het eerste bezwaarschrift heeft meer dan een half jaar in beslag genomen, namelijk twee jaar. De behandeling van het beroep heeft anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan Skal toe te rekenen.