ECLI:NL:CBB:2025:557

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 24/278 uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2025 in de zaak tussen [naam 1] , te [woonplaats] (de vennootschap) (gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen) Met het besluit van 14 november 2023 (het kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 33% (randvoorwaardenkorting) vastgesteld op alle door de vennootschap voor het jaar 2021 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Met het besluit van 5 maart 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het kortingsbesluit gehandhaafd. De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij brief van 3 juli 2025 heeft de minister het College en de vennootschap bericht aanleiding te zien om de randvoorwaardenkorting te verlagen. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 17 juli 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de vennootschap was verder aanwezig [naam 2] en voor de minister [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Het College: - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - herroept het kortingsbesluit en stelt de randvoorwaardenkorting voor de vennootschap vast op 23% op alle subsidies van het GLB die zij in 2021 heeft aangevraagd; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; - wijst het verzoek om schadevergoeding af; - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan de vennootschap te vergoeden; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 1.814,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2025. w.g. A. Venekamp w.g. A. Graefe Aanleiding voor deze procedure 1.1 De vennootschap exploiteert een akkerbouwbedrijf. Zij heeft voor het jaar 2021 de basis- en vergroeningsbetaling aangevraagd. 1.2 Op 10 mei 2021 heeft Wetterskip Fryslan (waterschap) een controle uitgevoerd op een perceel van de vennootschap in het kader van het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Tijdens de controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat er op dit perceel gewasbeschermingsmiddelen zijn gebruikt binnen de teeltvrije/spuitvrije zone en op het sloottalud. 1.3.1 Op 7, 10 en 12 december 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA (fysieke) controles uitgevoerd op het bedrijf van de vennootschap. Tijdens die controles heeft de toezichthouder geconstateerd dat op 20 percelen (46.08 ha.) na de teelt van mais geen vanggewas was geteeld. 1.3.2 In het naar aanleiding hiervan opgemaakte inspectieverslag van 16 maart 2022 staat, voor zover hier van belang, het volgende: “[…] Veel percelen waren na de oogst verreden. Maar ook enkele percelen waren droog en goed, van de 21 percelen mais op zandgrond waren er 2 waar een heel geringe opkomst zichtbaar was van een vanggewas en 1 perceel waar een duidelijke opkomst zichtbaar was. [naam] wist in eerste instantie niet hoeveel percelen mais er volgens zijn GDI waren opgegeven. Volgens [naam] zijn het wel zijn percelen mais en is hij verantwoordelijk voor de teelt van de mais en van het vanggewas. Alle werkzaamheden mbt de teelt van de mais zijn uitbesteed aan loonwerkers. […]” Bij het inspectieverslag zijn foto’s van de betreffende percelen gevoegd. 1.3.3 In het naar aanleiding van de controles door de NVWA opgemaakt proces-verbaal van 17 maart 2022 staat, voor zover hier van belang, het volgende. “[…]De percelen mais genummerd 52, 54, 55, […], 73, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 92, 137, […] en 147, bestaan uit zandgrond.[…] Op de dagen 7 december 2021, 10 december 2021 en 12 december 2021 heb ik, [naam toezichthouder] steekproefsgewijs, percelen geïnspecteerd die in 2021 bij [naam vennootschap] in gebruik waren […]. […] Op 7 december 2021, 10 december 2021 en 12 december 2021 heb ik, [naam toezichthouder] geconstateerd dat er op 16 percelen in gebruik bij [naam vennootschap] aansluitend na de teelt van maïs op zandgrond, niet direct een vanggewas werd geteeld noch dat er sprake was van een zichtbaar aanwezig vanggewas. […]” In de bij dat proces-verbaal gevoegde bijlage 4 staan de zestien geïnspecteerde percelen beschreven waarop in 2021 mais was geteeld op zandgrond en zijn foto’s van die percelen opgenomen. 1.4 De minister heeft de vennootschap een randvoorwaardenkorting van 33% opgelegd. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat de vennootschap niet heeft voldaan aan de verplichting meteen een vanggewas te telen na de teelt van mais op zand- en lössgrond (waarvoor de korting 30% is) en de vennootschap gewasbeschermingsmiddelen niet op de juiste manier en volgens de voorschriften heeft gebruikt (waarvoor de korting 3% is). Standpunten van partijen 2 De vennootschap is het niet eens met de vastgestelde randvoorwaardenkorting van 33%. Over de vastgestelde korting van 30% wegens de constatering dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting meteen een vanggewas te telen na de teelt van mais op zandgrond voert zij aan dat op bepaalde percelen (52, 73, 81, 82, 83, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 92 en 137) onderzaai is toegepast en dat deze niet of slechts ten dele is aangeslagen en dat voor alle percelen geldt dat als gevolg van extreme natheid het zaaien van een vanggewas niet mogelijk was. De vennootschap doet om die reden een beroep op overmacht. Over de vastgestelde korting van 3% wegens de constatering dat de vennootschap gewasbeschermingsmiddelen niet op de juiste manier en volgens de voorschriften heeft gebruikt voert de vennootschap aan dat zij de nieuwste technieken hanteert om gewasbeschermingsmiddelen toe te passen. Als gevolg van een windvlaag is een deel van het middel over het talud gewaaid. Ook hier doet de vennootschap een beroep op overmacht. 3 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Het regelgevend kader 4.1 Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde beheerseisen (randvoorwaarden) in acht nemen. Wanneer deze landbouwer niet voldoet aan de beheereisen, krijgt hij op grond van artikel 91, eerste lid, van Verordening 1306/2013 een administratieve sanctie opgelegd. 4.2 In bijlage II van Verordening 1306/2013 wordt onder meer verwezen naar artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Daarin is bepaald dat een juist gebruik inhoudt dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken worden toegepast, en dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 31 van Verordening 1107/2009 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven. Op grond van artikel 20, eerste lid, van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden is het verboden in strijd te handelen met artikel 55 van Verordening 1107/2009 of de ter uitvoering daarvan vastgestelde verordeningen. 4.3 In genoemde bijlage II wordt verder verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen. Ter uitvoering daarvan wordt in punt 1.14 van bijlage 3 behorende bij de Uitvoeringsregeling gewezen op de verplichting omtrent het telen van een vanggewas na de teelt van maïs op zand- en lössgronden. Daarbij wordt verwezen naar artikel 8a van het Besluit gebruik meststoffen. In artikel 8a, eerste lid, onder a, van het Besluit gebruik meststoffen is bepaald dat op zand- en lössgronden na de teelt van maïs direct aansluitend en uiterlijk op 1 oktober van het desbetreffende jaar een bij ministeriële regeling aangewezen gewas wordt geteeld. Bij brief van 30 september 2021 (Tweede Kamer, 2021–2022, 35 925 XIV, nr. 4) heeft de minister de uiterste inzaaidatum voor het jaar 2021 verschoven naar 31 oktober onder de voorwaarde dat het vanggewas binnen drie etmalen na de maisoogst wordt ingezaaid. 4.4 Op grond van de hiervoor onder 4.1 weergegeven bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van randvoorwaarden. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Niet-naleving van de verplichting omtrent het telen van een vanggewas na de teelt van mais op zand- en lössgronden 5.1 Over de achtergrond van de verplichting vanggewas in te zaaien na de teelt van mais op zandgronden is in de Nota van toelichting bij het Besluit van 29 oktober 2018 tot wijziging van het Besluit gebruik meststoffen en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ter uitvoering van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn en enkele overige aanpassingen (Stb. 2018, 400) onder meer het volgende opgemerkt. “[…] Deze maatregel is erop gericht om tot een verbetering van nitraat opname uit de bodem te komen na de oogst van maïs. Vanwege de vaak late oogst van snijmaïs, werd ook veelvuldig pas in de loop van oktober een vanggewas ingezaaid. De opname van nitraat uit de bodem is dan onvoldoende. Doordat uiterlijk op 1 oktober een vanggewas moet worden geteeld, moet de maïs voor die tijd geoogst worden of moet onderzaai van gras plaatsvinden. Ervan uitgaande dat gemiddeld in de tweede week van oktober wordt geoogst als er gras is ondergezaaid in mei/juni, is de nitraatopname bij onderzaai vergelijkbaar met de nitraatopname van een vanggewas dat op 1 oktober is ingezaaid. Wanneer gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om het vanggewas na de teelt van biologische maïs en maïs, niet zijnde snijmaïs, tussen 1 oktober en 31 oktober in te zaaien, is sprake van een geringere verbetering van de nitraatopname. De milieuwinst die zou worden behaald door ook voor deze typen maïs de datum van 1 oktober te hanteren, weegt niet op tegen de beperkingen die dit voor de teelt zou opleveren. De mogelijkheid om na de teelt van maïs op uiterlijk 31 oktober de teelt aan te vangen met een ander hoofdgewas, zoals wintertarwe, dat goed in staat is nitraat uit de bodem op te nemen, is vooral bedoeld voor maïsteelten waarbij later moet worden geoogst dan wel een dergelijk hoofdgewas in het teeltplan is opgenomen, zoals in de biologische teelt.[…]”. 5.2 Zoals het College in onder meer zijn uitspraak van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1031) heeft overwogen mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 5.3 De toezichthouder heeft in het hiervoor onder 1.3.3 weergegeven proces-verbaal verklaard dat op de daarin genoemde zestien percelen aansluitend na de teelt van maïs op zandgrond, niet direct een vanggewas werd geteeld noch dat er sprake was van een zichtbaar aanwezig vanggewas. In wat de vennootschap heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de minister niet mocht uitgaan van de bevinding van de toezichthouder. 5.4 Op basis van het proces-verbaal heeft de minister terecht vastgesteld dat de vennootschap in strijd met artikel 8a, eerste lid, onder a, van het Besluit gebruik meststoffen niet heeft voldaan aan de verplichting meteen een vanggewas te telen na de teelt van mais op zandgrond. Met de minister is het College verder van oordeel dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Niet-naleving van de verplichting dat het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorschriften moet worden gebruikt 6 Niet in geschil is en ook voor het College staat vast dat de vennootschap een hoeveelheid glyfosaathoudend gewasbeschermingsmiddel heeft gebruikt binnen de spuitvrijezone van een perceel suikerbieten en op het sloottalud en dat daardoor sprake is van niet-naleving van artikel 55 van Verordening 1107/2009. Deze niet-naleving is het gevolg van nalatigheid. Overmacht 7.1 Wanneer de niet-naleving van de randvoorwaarden het gevolg is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, wordt de overeenkomstige administratie sanctie (korting) als bedoeld in artikel 91, eerste lid, van Verordening 1306/2013 niet toegepast. Dit is bepaald in artikel 4, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014). 7.2 Het beroep van de vennootschap op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden ten aanzien van de niet naleving van de verplichting omtrent het telen van een vanggewas na de teelt van mais op zand- en lössgronden en ten aanzien van de niet-naleving van de verplichting dat het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorschriften moet worden gebruikt, slaagt niet. 9.1 Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Het College zal dat besluit vernietigen. Het College ziet, anders dan de vennootschap heeft betoogd, geen beletsel om zelf in de zaak te voorzien. Het College zal het kortingsbesluit herroepen en de randvoorwaardenkorting voor de vennootschap op alle subsidies van het GLB die zij in het jaar 2021 heeft aangevraagd vaststellen op 23% en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 9.2 Het College zal bepalen dat de minister de door de vennootschap gemaakte proceskosten in beroep moet vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Niet gebleken is dat zij dit binnen de daartoe in artikel 4, tweede lid, van Verordening 640/2014 gestelde termijn van vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor haar mogelijk was schriftelijk bij de daartoe bevoegde toezichthouder en/of de minister heeft gemeld. Daarnaast rechtvaardigt dat wat de vennootschap heeft aangevoerd ook geen succesvol beroep op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 79) moet het begrip “overmacht” inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Van dergelijke abnormale en onvoorziene omstandigheden is in de situatie van het niet telen van een vanggewas, noch in de situatie van het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel gebleken. De hoogte van de korting 8.1 De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% van het totale steunbedrag wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend, op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, eerste tot en vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. 8.2 Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% op het totale steunbedrag toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend, op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria, besluiten om – kort gezegd – dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van dat totale bedrag dan wel in bepaalde gevallen om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving of in het geheel geen verlagingen op te leggen. 8.3 Zoals hiervoor overwogen is sprake van een opzettelijke niet-naleving van de verplichting omtrent het telen van een vanggewas na de teelt van mais op zand- en lössgronden, waarvoor de randvoorwaardenkorting in de regel dus 20% bedraagt. Anders dan de vennootschap aanvoert, kon hier dan ook niet met een waarschuwing worden volstaan. De minister heeft met zijn brief van 3 juli 2025 bericht dat hij aanleiding ziet om de door hem vastgestelde randvoorwaardenkorting voor de niet-naleving van deze verplichting te verlagen van 30% naar 20%. In wat de vennootschap heeft aangevoerd ziet het College gelet op de hiervoor weergegeven criteria geen reden te oordelen dat de korting lager moet zijn dan 20%. De minister heeft in het bestreden besluit terecht uiteengezet dat het beoogde doel van het telen van een vanggewas na de teelt van maïs is dat het nitraat-, fosfaat- en stikstofhoudende stoffen vasthoudt in de grond en dan met name in de herfst en de winter, zodat deze stoffen niet uitspoelen naar het grondwater of water in oppervlaktelichamen. Dit doel wordt nu niet meer gehaald, zodat de niet-naleving daarom een permanent karakter heeft. 8.4 Zoals hiervoor overwogen is de niet-naleving van de verplichting dat het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorschriften moet worden gebruikt het gevolg van nalatigheid, waarvoor de randvoorwaardenkorting in de regel dus 3% bedraagt. In wat de vennootschap heeft aangevoerd ziet het College gelet op de hiervoor weergegeven criteria geen reden te oordelen dat de korting lager moet zijn dan 3%. Ook in zoverre kon niet worden volstaan met het geven van een waarschuwing. 8.5 Uit het voorgaande volgt dat aan de vennootschap een totale randvoorwaardenkorting van 23% (20% + 3%) moet worden opgelegd. Voor zover de vennootschap betoogt dat zij door de toepassing van de korting van 23% op de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling onevenredig zwaar wordt getroffen en daarmee een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College 8 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:81). Redelijke termijn 8.6 De vennootschap heeft gesteld dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij volgens haar geldt dat sprake is van een punitieve sanctie. Het College volgt de vennootschap hierin niet. Het Hof heeft in bestendige rechtspraak geoordeeld dat sancties op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet strafrechtelijk van aard zijn (zie onder andere het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C- 489/10, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319). De hier opgelegde randvoorwaardenkorting kan dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Om die reden is geen sprake van een punitieve sanctie. 8.7 In een procedure als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift op 30 november 2023 ontvangen. Het College stelt vast dat op het moment van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar niet is overschreden. Er bestaat daarom geen aanleiding voor schadevergoeding.