ECLI:NL:CBB:2025:455

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 25/611 uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 september 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen Koninklijke PostNL B.V. en PostNL N.V., te Den Haag (PostNL) (gemachtigden: mr. C.E. Schillemans, mr. J.E.W.A. Smit, mr. A.B. van der Pol en mr. E. de Krom) en de minister van Economische Zaken (gemachtigden: mr. M.R. Botman, mr. M. Koppenol, mr. J. Kennis en mr. M. Stoffer) Met het besluit van 30 juni 2025 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van PostNL om een subsidie afgewezen. PostNL heeft tegen het afwijzingsbesluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De zitting was op 27 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] namens PostNL, de gemachtigden van PostNL en de gemachtigden van de minister. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 september 2025. w.g. D. Brugman w.g. F. Willems Afschrift verzonden aan partijen op: Bijlage Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) Artikel 1 Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. Richtlijn 97/67/EG van het Europees parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de gemeenschap en de verbetering van kwaliteit van de dienst (Postrichtlijn) Financiering van de universele dienst Artikel 7 1. De lidstaten verlenen of handhaven geen exclusieve of bijzondere rechten voor het vestigen of aanbieden van postdiensten. De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst financieren op een of meer van de in de leden 2, 3 en 4 vermelde wijzen, of op een andere met het Verdrag verenigbare wijze. 2. De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst waarborgen door deze dienst aan te besteden in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften voor het plaatsen van overheidsopdrachten, waaronder ook, overeenkomstig Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlementen de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, de concurrentiegerichte dialoog en procedures van gunning door onderhandelingen met of zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van een opdracht. 3. Wanneer een lidstaat vaststelt dat de universeledienstverplichtingen als vastgelegd in deze richtlijn voor de aanbieder(s) van de universele dienst nettokosten, berekend volgens de richtsnoeren van bijlage I, met zich brengen en een onredelijke financiële last inhouden, kan hij: a. a) een regeling instellen om de betrokken onderneming(en) compensatie uit overheidsmiddelen te bieden; of b) een regeling instellen voor het delen van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen door de aanbieders van de diensten en/of de gebruikers. 4. Ingeval de nettokosten uit hoofde van lid 3, onder b), worden gedeeld, kunnen de lidstaten een compensatiefonds instellen dat door middel van bijdragen van aanbieders van diensten kan worden gefinancierd, en dat door een van de begunstigde of begunstigden onafhankelijke instantie wordt beheerd. De lidstaten kunnen het uit hoofde van artikel 9, lid 2, verlenen van machtigingen aan aanbieders van diensten onderwerpen aan de verplichting om financieel aan dit fonds bij te dragen of aan de universeledienstverplichtingen te voldoen. De in artikel 3 bedoelde verplichtingen van de aanbieder(s)van de universele dienst kunnen op deze wijze worden gefinancierd. 5. De lidstaten zien erop toe dat bij de instelling van dit compensatiefonds en de vaststelling van het niveau van de in de leden 3 en 4 bedoelde financiële bijdragen de beginselen van transparantie, non-discriminatie en proportionaliteit worden nageleefd. De in overeenstemming met de leden 3 en 4 genomen besluiten berusten op objectieve en verifieerbare criteria en worden openbaar gemaakt. Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (Kaderwet) Artikel 2 1. Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat kan subsidies verstrekken voor activiteiten die passen in het beleid inzake: (…) e. post; (…). Artikel 3 1. Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt, nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld. Artikel 4 Onze Minister verstrekt slechts subsidie op grond van een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3, tenzij het een subsidie betreft: a. als bedoeld in artikel 4:23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht of b. waarvan de voorgenomen verstrekking tevoren schriftelijk is medegedeeld aan de beide Kamers der Staten-Generaal. Algemene wet bestuursrecht (Awb) Artikel 4:23 1. Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. 2. Indien een zodanig wettelijk voorschrift is opgenomen in een niet op een wet berustende algemene maatregel van bestuur, vervalt dat voorschrift vier jaren nadat het in werking is getreden, tenzij voor dat tijdstip een voorstel van wet bij de Staten-Generaal is ingediend waarin de subsidie wordt geregeld. 3. Het eerste lid is niet van toepassing: a. in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden; b. indien de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of de Europese Commissie vastgesteld programma wordt verstrekt; c. indien de begroting de subsidie-ontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt, of d. in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt. 4. Het bestuursorgaan publiceert jaarlijks een verslag van de verstrekking van subsidies met toepassing van het derde lid, onderdelen a en d. Kamerstukken II 2013/2014, 34024, nr. 3. Kamerstukken II 2019/2020, 35423, nr. 3. ACM rapport De postmarkt in transitie, Bouwstenen voor een visie op de postmarkt, van 24 april 2025. Aanbiedingsbrief van 30 juni 2025 bij het onderzoek van de ACM naar de postmarkt (zie noot 3). HvJ 24 november 2011, ECLI:EU:C:2011:771; HvJ 22 januari 2013, ECLI:EU:C:2013:28; HvJ 21 mei 2019, ECLI:EU:C:2019:432; EHRM 6 december 2022, ECLI:CE:ECHR:2022:1206JUD003985914 en EHRM 23 september 1982, ECLI:CE:ECHR:1982:0923JUD000715175. Beoordelingskader voor het verzoek om voorlopige voorziening 1.1 Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen zijn niet bindend voor de hoofdzaak. 1.2 Het toepasselijke wettelijk kader is met de volledige citeertitel opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Achtergrond en besluitvorming 2.1 PostNL heeft de minister op 20 februari 2025 verzocht om een incidentele subsidie van respectievelijk € 30 miljoen voor het jaar 2025 en € 38 miljoen voor het jaar 2026 op grond van artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb. Ter onderbouwing van haar verzoek heeft PostNL erop gewezen dat sprake is van een structureel krimpende postmarkt met eveneens structureel stijgende kosten. Inmiddels kan PostNL deze trend niet meer opvangen met kostenbesparingen. Dat heeft tot gevolg dat de Universele Postdienst (de UPD; de aan PostNL opgedragen wettelijke taak), en daarmee de postdienstverlening, voor PostNL niet meer rendabel is. Deze situatie zal in de toekomst alleen maar verder verslechteren. Er zijn structurele maatregelen nodig om te voorkomen dat PostNL zich genoodzaakt ziet de UPD terug te geven. De minister heeft wel aangekondigd de UPD-verplichtingen te versoepelen, maar dit wetgevingsproces duurt inmiddels al zes jaar zonder dat uitzicht bestaat op een oplossing. Van PostNL kan niet worden verlangd dat zij structurele verliezen bij de uitvoering van haar publieke taak compenseert met het rendement dat zij behaalt uit andere delen van haar bedrijf, nog daargelaten dat PostNL maar een beperkt rendement haalt uit haar pakkettenbedrijf. PostNL heeft recht op compensatie op grond van het Europese recht, omdat ongewijzigde voortzetting van de UPD voor PostNL tot een onevenredige last zou leiden. In veel andere Europese landen wordt de UPD-uitvoerder ook gesubsidieerd. 2.2 Met het afwijzingsbesluit heeft de minister de aanvraag van PostNL afgewezen. De minister heeft de aanvraag van PostNL beoordeeld aan de hand van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 4, van de Kaderwet. Daarbij heeft de minister ook zijn beleid met betrekking tot post en artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van de Postrichtlijn betrokken. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de subsidieverstrekking niet past binnen zijn algemene beleid met betrekking tot post. Hij verwijst hierbij naar het beleid dat sinds 2013 is ingezet en is vastgelegd in onder andere de memorie van toelichting bij de Postwet uit 2014 en het wetsvoorstel tot wijziging van de Postwet 2009. Daarin is toegelicht dat het de voorkeur heeft om de UPD-eisen aan te passen. 2.3 In lijn met deze beleidsinzet heeft de minister de Autoriteit Consument en Markt (ACM) eind 2024 gevraagd onderzoek te doen naar de postmarkt en om daarbij alternatieve maatregelen in kaart te brengen. Volgens de ACM is het vanwege de krimp van de postmarkt onvermijdelijk om de huidige wettelijke kaders te versoberen om de postbezorging van de UPD rendabel te kunnen uitvoeren. In aansluiting op dit advies heeft de minister een voorstel voor versoepelingsmaatregelen uitgewerkt. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 30 juni 2025 heeft de minister nader toegelicht welke structurele maatregelen hij van plan is te treffen. Hij wil onder andere de overkomstduur verlengen per 1 juli 2026 naar twee dagen (D+2), in combinatie met een bezorgzekerheid van 95%, en op termijn, mogelijk al op 1 januari 2028, naar een overkomstduur van drie dagen (D+3). Verder krijgt PostNL meer vrijheid om de tarieven voor derden voor toegang op haar netwerk vast te stellen. Daartoe zal wet- en regelgeving worden voorbereid. 2.4 De voorgestelde maatregelen beogen een blijvend rendabele UPD-dienst te borgen. Daarmee wordt toegewerkt naar een toekomstbestendige en concurrerende postmarkt, waarin marktwerking en het gebruiker-betaalt-principe leidend zijn. Hierin vormt het aanpassen van het wettelijk kader een structurele oplossing voor de problemen van PostNL. De eventuele verliezen van PostNL in 2025 en 2026 zullen naar verwachting zeer tijdelijk van aard zijn. Bovendien heeft PostNL de UPD het afgelopen decennium winstgevend kunnen uitvoeren. De behaalde winsten op de UPD worden op vertrouwelijke basis door de toezichthouder ACM geregistreerd. Deze winsten zijn hoger dan de nettokosten die PostNL in 2025 en 2026 stelt te zullen hebben. Financiële compensatie in de vorm van subsidie is dan ook niet nodig en zou met verschillende nadelige effecten gepaard gaan. Subsidieverlening werkt marktverstorend, houdt kunstmatig lage posttarieven in stand en remt de transitie naar digitale alternatieven, terwijl die digitale ontwikkeling maatschappelijk en beleidsmatig wenselijk is. Daarnaast vergroot subsidie de toetredingsdrempels voor nieuwe marktpartijen, waardoor concurrentie wordt belemmerd en de maatschappelijke kosten op termijn toenemen, aldus de minister. 2.5 PostNL heeft bezwaar gemaakt tegen het afwijzingsbesluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Zij verzoekt de voorzieningenrechter het afwijzingsbesluit te schorsen totdat de minister op het bezwaar van PostNL heeft beslist en de minister verder op te dragen een voorschot op de aangevraagde subsidie te verstrekken van € 15 miljoen per jaar voor de jaren 2025 en 2026. Volgens PostNL laten de versoepelingsmaatregelen te lang op zich wachten en helpen zij bovendien te weinig. De voorschotten zijn nodig om onomkeerbare gevolgen te voorkomen. Spoedeisend belang 3.1 Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in ieder geval vereist dat sprake is van een spoedeisend belang. PostNL heeft hierover aangevoerd dat de winst zich negatief zal ontwikkelen ondanks de maatregelen die de minister wil doorvoeren. Deze ontwikkeling is al jaren zichtbaar. PostNL heeft daar al meerdere malen met de minister over gesproken en daarbij aangedrongen op aanpassing van het huidige UPD-verplichtingen. De bedrijfsvoering dreigt ernstig in de problemen te komen. Daarbij wordt niet alleen de uitvoering van de UPD-verplichting, maar ook de continuïteit van de gehele onderneming bedreigd. Verhoging van het postzegeltarief zal niet tot een hogere omzet leiden. Het voorschot is noodzakelijk om de UPD te kunnen voortzetten. PostNL heeft toegelicht dat de komende periode cruciaal is voor haar financiële positie en dat het daarom van belang is om snel uitsluitsel te krijgen over de door haar verzochte subsidie. 3.2 Volgens de minister heeft PostNL geen spoedeisend belang bij de verzochte voorziening. Hij acht het niet aannemelijk dat PostNL in een acute financiële noodsituatie is komen te verkeren die rechtvaardigt dat een voorlopige voorziening moet worden getroffen. De moedermaatschappij van Koninklijke PostNL B.V., PostNL N.V., is een beursgenoteerd bedrijf dat over 2024 een omzet van € 3,3 miljard en een winst van € 18 miljoen heeft behaald. Ook uit de laatste cijfers blijkt niet dat er een onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld faillissement, of dat er acute financiële nood is. Daarin staat dat PostNL verwacht dat haar financiële resultaten in 2025 in lijn zullen liggen met 2024. De verkiezingspost die PostNL in 2025 zal moeten verzorgen, zal ook nog positief bijdragen aan het resultaat over dat jaar. Verder is van belang dat PostNL de door ACM vastgestelde tariefruimte nog niet volledig heeft benut. Zij zou haar tarieven dus nog kunnen verhogen. 6.1 De voorzieningenrechter ziet, gelet op wat hierboven is overwogen, voorshands geen grond voor het oordeel dat sprake is van een verplichting van de minister om PostNL subsidie te verlenen. Nationaalrechtelijk is die verplichting er niet, omdat de minister beschikt over beleidsruimte bij verlening van een (incidentele) subsidie op grond van de Kaderwet en de Awb. De minister heeft er terecht op gewezen dat in artikel 7, derde lid, van de Postrichtlijn evenmin een verplichting kan worden gelezen. Wat betreft artikel 1 van het EP betwijfelt de voorzieningenrechter ten eerste of de aan PostNL opgelegde verplichting om de UPD uit te voeren, op zichzelf een inbreuk kan vormen op artikel 1 van het EP. Zou dat in principe mogelijk zijn, dan is het vervolgens de vraag of de uitvoering van de UPD onder de huidige omstandigheden een onevenredige financiële last vormt die de minister verplicht tot compensatie. Uit wat PostNL over haar financiële situatie en de nettokosten van de UPD naar voren heeft gebracht, en gelet op de beoordelingsruimte waarover de minister beschikt bij het vaststellen van een rechtvaardig evenwicht, trekt de voorzieningenrechter op dit moment niet die conclusie. Daar komt bij dat, zelfs indien de minister in het licht van artikel 1 van het EP gehouden zou zijn om PostNL voor de uitvoering van de UPD te compenseren, hij zou beschikken over de nodige beleidsruimte met betrekking tot de mate waarin en de wijze waarop hij dat doet. Van een verplichting om financiële steun te geven is ook dan niet zonder meer sprake. De minister kan er namelijk ook voor kiezen andere maatregelen te treffen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is verder niet gebleken dat de financiële situatie van PostNL zo nijpend is, dat de minister om die reden gehouden is thans over te gaan tot (tijdelijke) subsidieverlening. Hieruit volgt dat de voorzieningenrechter geen grond ziet voor toewijzing van de gevraagde voorziening. 6.2 Dit neemt niet weg dat PostNL wel met concrete stukken heeft onderbouwd dat sprake is van een toenemende noodzaak tot het nemen van maatregelen ten aanzien van de UPD en dat inmiddels sprake is van een zekere urgentie. De voorzieningenrechter begrijpt de zorgen van PostNL over de mate waarin en het tempo waarmee deze maatregelen worden getroffen. Naarmate uitvoering van de wettelijke UPD-verplichtingen voor PostNL een steeds zwaardere (verlieslatende) last wordt, kan van PostNL op enig moment redelijkerwijs niet meer worden gevergd deze onverminderd uit te voeren. Het is echter aan de minister en aan de wetgever om met de nodige voortvarendheid de benodigde structurele maatregelen beleidsmatig vorm te geven en door te voeren. Zoals gezegd kunnen dat ook andere maatregelen zijn dan het verstrekken van subsidie. 7.1 Uit het voorgaande volgt dat de voorzieningenrechter verwacht dat het afwijzingsbesluit in bezwaar stand zal houden. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. De minister kan zich voorstellen dat een (eerste) verlies op de UPD in 2025 een impact zou kunnen hebben op de bedrijfsvoering van PostNL, maar die impact is volgens hem niet zodanig dat vooruitlopend op de beslissing op bezwaar een voorschot op de gevraagde subsidie moet worden toegekend. 3.3 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het spoedeisend belang van PostNL bij het treffen van de door haar gevraagde voorlopige voorziening niet zonder meer gegeven. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat een financieel belang daarvoor volgens vaste rechtspraak op zichzelf niet voldoende is. Het treffen van een voorlopige voorziening kan, in het kader van de belangenafweging, wel in beeld komen indien het financiële belang van dien aard is dat de vermogenspositie van PostNL zodanig wordt aangetast dat de bedrijfsvoering hierdoor in ernstige problemen zou kunnen komen. Wat PostNL in dit verband over de ernst van haar financiële situatie en de met de UPD gemoeide nettokosten heeft aangevoerd, vindt de voorzieningenrechter voor die conclusie niet overtuigend. De voorzieningenrechter ziet wel dat het rendement op de UPD een negatieve trend vertoont zonder dat uitzicht op verbetering bestaat. Dat nu al sprake is van een verlieslatende situatie, die bovendien zodanig veel impact heeft dat de bedrijfsvoering van het gehele bedrijf van PostNL in ernstige problemen zou kunnen komen als geen voorziening wordt getroffen, is echter onvoldoende gebleken. 3.4 Voor het treffen van een voorlopige voorziening kan toch aanleiding zijn als de afwijzing van de subsidie evident onrechtmatig is. Dat is naar het oordeel van de voorzieningenrechter hier niet het geval. De voorzieningenrechter licht dit als volgt toe. Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het afwijzingsbesluit Wettelijke grondslag 4.1 Anders dan de minister in het afwijzingsbesluit veronderstelt, kan de wettelijke grondslag voor de subsidieverlening niet worden gevonden in artikel 2 van de Kaderwet. Artikel 2 van de Kaderwet somt globaal de belangrijkste beleidsterreinen op in het kader waarvan de minister activiteiten subsidieert. Met die opsomming heeft de wetgever echter nog niet voorzien in een zelfstandige wettelijke grondslag voor subsidieverlening, zoals vereist in artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. Uit artikel 4 van de Kaderwet volgt dat die wettelijke grondslag, behalve in de daar genoemde uitzonderingen, in een algemene maatregel van bestuur dan wel ministeriële regeling moet worden vastgelegd. Het betoog van PostNL dat de grondslag voor subsidieverlening in dit geval, bij gebreke van een nadere regeling, moet worden gezocht in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb (de incidentele subsidie), is naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook juist. 4.2 Voor zover het afwijzingsbesluit op dit punt leidt aan een gebrek, is dat echter geen reden voor de conclusie dat dit in bezwaar niet in stand zal blijven. Dit gebrek kan immers in bezwaar worden hersteld. Verder is van belang dat de minister zowel bij een subsidiebesluit op grond van de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet als bij de incidentele subsidie op grond van artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder d, van de Awb beleidsruimte heeft bij de keuze voor welke activiteiten hij (geen) subsidie wenst te verlenen. Bij gebreke van een (nadere) regeling is die beleidsruimte verder niet ingekaderd. Is er een verplichting tot subsidieverlening? 5.1 Volgens PostNL is de minister in de gegeven omstandigheden verplicht subsidie te verlenen voor de uitvoering van de UPD. Tijdens de zitting heeft PostNL nader toegelicht dat de grondslag voor deze verplichting moet worden gevonden in artikel 1 van het EP en de daarbij behorende rechtspraak. Zij verwijst daartoe naar uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Uit deze rechtspraak volgt volgens PostNL dat indien de overheid aan een onderneming een verplichting oplegt die die onderneming normaliter niet zou uitvoeren en die bovendien verlieslatend is, een verplichting tot compensatie bestaat. Anders is sprake van een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht. Artikel 7 van de Postrichtlijn bevestigt volgens PostNL de mogelijkheid tot het verstrekken van compensatie in het geval de UPD een onredelijke financiële last oplegt. 5.2 De minister betwist dat artikel 1 van het EP dwingt tot subsidieverlening. Als artikel 1 van het EP in deze situatie al van toepassing zou moeten worden geacht, wat de minister betwist, dan is volgens hem geen sprake van een onredelijke of individuele en buitensporige last die de minister verplicht tot compensatie. Artikel 7 van de Postrichtlijn verplicht de minister ook niet tot subsidieverlening; daarin wordt slechts gezegd dat (onder bepaalde voorwaarden) een compensatieregeling kan worden ingesteld. Tot slot beschikt de minister over een ruime beoordelingsmarge bij de invulling van het rechtvaardige evenwicht dat bij een inmenging moet worden bereikt. Daarbij zijn bovendien naast financiële compensatie ook andere aanvullende maatregelen denkbaar. 5.3 De voorzieningenrechter is met de minister van oordeel dat uit artikel 7, derde lid, van de Postrichtlijn geen verplichting voor de minister voortvloeit om compensatie te bieden. 5.4 Wat betreft artikel 1 van het EP stelt de voorzieningenrechter voorop dat de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden de door de minister aan PostNL opgelegde wettelijke verplichting om de UPD uit te voeren een inmenging kan vormen op het door artikel 1 van het EP beschermde recht op eigendom, een complexe kwestie is. Die vraag leent zich niet goed voor beantwoording in het kader van deze voorlopige voorziening. PostNL heeft betoogd dat van een dergelijke inmenging sprake zou kunnen zijn in de situatie dat van PostNL wordt verlangd dat zij de UPD-verplichting blijft uitvoeren, terwijl dat voor haar een onredelijke financiële, dan wel buitensporige, individuele, last is (geworden). Dat betoog overtuigt de voorzieningenrechter niet op voorhand, omdat in die situatie niet zonder meer sprake lijkt te zijn van ontneming of regulering van eigendom in de zin van artikel 1 van het EP. Zou niettemin worden uitgegaan van de juistheid van het betoog van PostNL, dan zou bij de beoordeling van de concrete situatie onder meer de vraag aan de orde komen of de inmenging in dit geval proportioneel is, wat wil zeggen dat er een rechtvaardig evenwicht moet bestaan tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de (fundamentele) rechten van PostNL. Pas als geen sprake zou zijn van een rechtvaardig evenwicht, zou zonder compensatie sprake zijn van strijd met artikel 1 van het EP. Daarbij geldt dat de vorm waarin de compensatie wordt geboden, niet per se van financiële aard hoeft te zijn, maar ook op andere wijze kan worden vormgegeven. 5.5 Indien zou worden toegekomen aan de vraag of in dit geval sprake zou zijn van een ongerechtvaardigde inmenging, acht de voorzieningenrechter bij de beantwoording daarvan van belang dat PostNL de UPD-verplichting in 2009 opgelegd heeft gekregen. Toen was de postmarkt nog aantrekkelijk en uitvoering van de UPD-verplichting zonder twijfel winstgevend. Die voor PostNL positieve situatie heeft jaren voortgeduurd. Inmiddels is de situatie ten nadele van PostNL veranderd. PostNL heeft onderbouwd dat de uitvoering van de UPD financieel minder aantrekkelijk is geworden. Naar verwachting zal de uitvoering van de UPD in de nabije toekomst verlieslatend worden, als die situatie nu al niet is bereikt. Het is niet de verwachting dat deze trend nog zal ombuigen. Daarom erkent ook de minister dat structurele maatregelen nodig zijn.