ECLI:NL:CBB:2025:427

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/649 uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [woonplaats] (maatschap)(gemachtigde: W.C. Bikker) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 januari 2023, kenmerk 20/5707 en 20/5727 in het geding tussen de maatschap en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. M. Leegsma) en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat) De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 januari 2023 met zaaknummers 20/5707 en 20/5727 (niet gepubliceerd) (einduitspraak). De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven. De maatschap heeft een nader stuk ingediend en verzocht om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mensen en de fundamentele vrijheden (EVRM). In verband met dit verzoek heeft het College de Staat in de procedure betrokken. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de maatschap zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Het College: 2016 - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boete over 2016; - bevestigt de aangevallen uitspraak ten aanzien van 2016 voor het overige; - stelt de hoogte van de boete voor 2016 vast op € 2.639,25 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit I; 2017 - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op 2017; - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap tegen het besluit op bezwaar II gegrond en vernietigt dit besluit; - herroept het boetebesluit II; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 1.814,-; - veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade aan de maatschap van € 2.000,-; - veroordeelt de Staat in de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 453,50; - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- terugbetaalt. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2025. w.g. R.W.L. Koopmans w.g. P.M. Beishuizen Bijlage Meststoffenwet Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, m en II 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: h. landbouwgrond: grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend; m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is; II fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar 1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, en 2°. ingevolge de krachtens de artikelen 7 en 15 van de Wet bodembescherming geldende voorschriften mag worden aangebracht op een in Nederland gelegen natuurterrein dat de hoofdfunctie natuur heeft en dat in het desbetreffende kalenderjaar op een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen datum bij het bedrijf in gebruik is; Artikel 3, tweede lid 2. Hoofdstuk III van deze wet is niet van toepassing op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben. Artikel 7Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8, aanhef en sub a en bHet in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; Artikel 9, eerste lid1. De gebruikersnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 10, eerste lid1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 12, eerste en tweede lid1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. 2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen. Artikel 57, eerste lid, onderdeel a en b en tweede lid1. In geval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden. 2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast. Besluit gebruik meststoffen Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e In dit besluit wordt verstaan onder: e. natuurterrein: grasland dat de hoofdfunctie natuur heeft. Artikel 2 1. Het is verboden dierlijke meststoffen, herwonnen fosfaten, compost of overige organische meststoffen te gebruiken op natuurterrein of op overige grond. 2. Het in het eerste lid gesteld verbod geldt niet voor het gebruik van dierlijke meststoffen of compost op natuurterrein waarop een beheer wordt gevoerd, indien aan het beheer beperkingen zijn verbonden ten aanzien van de gebruikte hoeveelheid dierlijke meststoffen of compost, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat per hectare per jaar, en het gebruik daarmee in overeenstemming is. 3. Het in het eerste lid gesteld verbod geldt niet voor het gebruik van dierlijke meststoffen of compost op natuurterrein, indien op dat terrein geen beheer wordt gevoerd waaraan beperkingen ten aanzien van de gebruikte hoeveelheid dierlijke meststoffen en compost, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat per hectare per jaar zijn verbonden en ten minste aan één van de volgende voorwaarden is voldaan: a. het totaal van de gebruikte hoeveelheid dierlijke meststoffen en compost, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, is niet groter dan 20 kilogram fosfaat per hectare per jaar; b. het natuurterrein is grasland en het totaal van de daarop gebruikte hoeveelheid dierlijke meststoffen en compost, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat en stikstof, is niet groter dan 70 kilogram fosfaat per hectare per jaar en niet groter dan 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. Inleiding 1.1 De maatschap exploiteert een melkveehouderij. Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de maatschap gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden in het jaar 2016 en 2017. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in twee rapporten van bevindingen van 14 januari 2019. 2016 1.2 De minister heeft met het besluit van 23 januari 2020 (boetebesluit I) een boete opgelegd. Volgens de minister heeft de maatschap in 2016 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen overschreden. Ook heeft de maatschap het bemestingsplan niet naar waarheid ingevuld. Verder voldoet de maatschap niet aan de voorwaarde dat in elk geval 80% van de totale oppervlakte landbouwgrond die de maatschap in gebruik had, grasland moet zijn. De minister heeft een gematigde boete opgelegd van € 2.835,- wegens het tijdsverloop tussen het rapport en het besluit. Ook heeft de minister de maatschap gematigde boetes opgelegd van in totaal € 900,-, omdat de maatschap niet heeft voldaan aan een aantal administratieve verplichtingen. 1.3 Met het besluit van 21 oktober 2020 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de maatschap deels gegrond verklaard. De boete van € 2.835,- die is opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de boete van € 270,- vanwege het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de landbouwer, handhaaft de minister. Het boetebedrag is vastgesteld op in totaal € 3.105,-. 2017 1.4 De minister heeft met het besluit van 23 januari 2020 (boetebesluit II) de maatschap een boete opgelegd. Volgens de minister heeft de maatschap in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm overschreden. Ook voldoet de maatschap niet aan de voorwaarde dat in elk geval 80% van de totale oppervlakte landbouwgrond die de maatschap in gebruik had, grasland moet zijn. De minister heeft een gematigde boete opgelegd van € 9609,07, omdat de maatschap niet in de gelegenheid is geweest te anticiperen op de controle over 2016 en vanwege het tijdsverloop tussen het boeterapport en het besluit. Ook heeft de minister de maatschap gematigde boetes opgelegd van in totaal € 600,-, omdat de maatschap niet heeft voldaan aan een aantal administratieve verplichtingen. 1.5 Met het besluit van 21 oktober 2020 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard. De aangevallen uitspraak 2.1 De rechtbank heeft op 10 februari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:799) een tussenuitspraak gedaan. Daarin heeft de rechtbank voor zover van belang het volgende overwogen: “Niet in geschil is dat perceel 25 als Natura 2000-gebied is ingetekend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of eiseres dit perceel in het jaar 2017 als landbouwgrond heeft gebruikt en het perceel volledig heeft meegedraaid in het bedrijfsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen perceel 25 terecht buiten beschouwing gelaten. De rechtbank acht daarbij van belang dat eiseres, daargelaten of zij gerechtigd was het perceel als landbouwgrond te gebruiken, niet met objectieve en verifieerbare stukken aangetoond dat het perceel daadwerkelijk beweid en bemest is. Uit het rapport van bevindingen volgt dat eiseres geen Vervoersbewijs Dierlijke Mest heeft opgemaakt van de afvoer van dierlijke mest op het perceel 25 en de gegevens van de afvoer niet bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland zijn geregistreerd. Ook heeft zij geen stukken overgelegd over de uitscharing van rundvee naar dit perceel. Daarnaast volgt uit de waarnemingen van de inspecteur, zoals ter zitting toegelicht, dat het gelet op de staat van het perceel ten tijde van de controle niet mogelijk is dat het perceel bemest is met 534 ton aan drijfmest (dat is meer dan de overige percelen van eiseres), zoals door eiseres is verklaard. Bij een dergelijke bemesting zou sprake moeten zijn van een zeer strak perceel grasland zonder enige natuurlijke beplanting, bloemen of onkruiden, maar het perceel lag er bij als natuurlijk grasland en niet als een perceel landbouwgrond waarop gras geteeld wordt voor ruwvoer. Eiseres heeft geen gegevens overgelegd, zoals foto’s of getuigenverklaringen, waaruit zou blijken dat deze waarnemingen van de inspecteur onjuist zijn.” 2.2 De rechtbank heeft met de einduitspraak de beroepen tegen bestreden besluit I en II gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes betreft. De rechtbank heeft de boetes vastgesteld op € 2.794,50 (2016) en € 7.765,02 (2017). 2016 en 2017 3.1 De maatschap heeft op de zitting te kennen gegeven dat het hoger beroep is beperkt tot de volgende gronden. Volgens de maatschap heeft de minister ten onrechte perceel 25 niet aangemerkt als landbouwgrond. Verder heeft de rechtbank, in navolging van de minister, ten onrechte geoordeeld dat de maatschap geen objectieve stukken voor de BEX-berekening over 2017 heeft overgelegd. Tot slot moeten volgens de maatschap beide boetebesluiten (verder) worden gematigd in verband met overschrijding van de redelijke termijn. De boete voor het jaar 2017 moet verder worden gematigd vanwege het Boetebeleid Meststoffenwet RVO van de minister. 3.2 Dit betekent allereerst dat de maatschap geen inhoudelijke hoger beroepsgronden heeft gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de boete van 2016. Het College zal hierna (onder 3.3 tot en met 3.10) de genoemde inhoudelijke hoger beroepsgronden die zien op het boetebesluit II beoordelen en daarna (onder 4.1 tot en met 6.2) het beroep op de overschrijding van de redelijke termijn in de procedure over boetebesluit I en boetebesluit II. Boetebesluit II - Is perceel 25 tot het bedrijf behorende landbouwgrond? 3.3 Artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) bevat een verbod om meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet voor zover niet meer meststoffen op of in de bodem worden gebracht dan de in artikel 8 van de Msw geformuleerde gebruiksnormen toestaan. Die gebruiksnormen zijn uitgedrukt in kilogrammen fosfaat of stikstof per hectare per jaar. Het gaat daarbij om de oppervlakte landbouwgrond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw. Dit betekent volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 108) en vaste rechtspraak dat degene die het landbouwbedrijf voert de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen over de grond in die zin dat hij in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren (zie de uitspraken van het College van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:11) onder 5.1 en 11 november 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:400) onder 5.1). 3.4 In artikel 3, tweede lid, van de Msw is bepaald dat hoofdstuk III waarin de gebruiksnormen zijn neergelegd niet van toepassing is op natuurterreinen die de hoofdfunctie natuur hebben. In het Besluit gebruik meststoffen is in artikel 1, aanhef en onder e gedefinieerd wat onder natuurterrein moet worden verstaan: natuurterrein is grasland dat de hoofdfunctie natuur heeft. 3.5 In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 26 oktober 2005, houdende wijziging van het Besluit gebruik meststoffen, het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (aanscherping gebruiksregels meststoffen) (Stb. 2005, 548, p. 28) staat over het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurterrein het volgende vermeld: “Gegeven de ruime definitie van landbouwgrond in de Meststoffenwet, namelijk grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend (artikel 1, eerste lid, onderdeel g) kan, ingeval natuurterrein voor enige vorm van landbouw in gebruik is, de vraag rijzen of sprake is van landbouwgrond, dan wel van natuurterrein. Ingeval sprake is van een beheersregime dat een aanmerkelijke inperking van de landbouwactiviteit en het daarmee samenhangende gebruik van meststoffen met zich brengt, zal dat in het algemeen leiden tot de conclusie dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. De met het oog op bescherming van natuurwaarden gestelde voorwaarden aan beheersregimes betreffen enkel soorten beheer waarbij geen normaal landbouwkundig gebruik aan de orde is en waarbij dus geen sprake kan zijn van landbouwgrond.” 3.6 Gelet op het vorenstaande zal het College aan de hand van de feitelijke omstandigheden beoordelen of sprake is van een zodanige inperking van de landbouwactiviteit dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein (vergelijk uitspraak van het College van 6 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:259)). 3.7 Volgens de minister is sprake van een perceel natuurlijk grasland dat is gelegen in het Natura 2000-gebied [naam 4] met natuuraanduiding kruidenrijk- en faunarijk grasland (beheertype N12.02). Dit betekent dat er een bepaald natuurdoel wordt nagestreefd en dat op het perceel qua bemesting en beweiding niet veel mogelijk is, aldus de minister. De maatschap heeft verder niet met objectieve en verifieerbare stukken aangetoond dat het perceel daadwerkelijk beweid en bemest is. De inspecteur van de NVWA heeft op de zitting bij de rechtbank bevestigd dat sprake is van natuurterrein. Verder kan op dit perceel onmogelijk drijfmest zijn aangewend, gezien de uiterlijke kenmerken van het perceel, aldus de minister. 3.8 Voor het College is komen vast te staan dat perceel 25 ligt in Natura-2000 gebied en dat het op het perceel beheertype N12.02 rust, dat wil zeggen “Kruiden en faunarijk grasland”. Naar het oordeel van het College heeft de minister onvoldoende aangetoond dat sprake is van een aanmerkelijke inperking van landbouwkundige activiteit dat perceel 25 niet als landbouwgrond kan worden beschouwd. Uit de bij dit beheertype behorende beheeradviezen blijken geen beperkingen. Het zijn slechts adviezen. Uit de pachtovereenkomst en de huurovereenkomst tussen de maatschap en de pachter blijken evenmin beperkingen ten aanzien van het landbouwkundig gebruik. Bovendien stelt de maatschap dat op dit perceel dieren zijn geweid en dat het is gemaaid. Naar het oordeel van het College heeft de maatschap dit perceel naar eigen keuze kunnen gebruiken door teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen. Dit betekent dat perceel 25 moet worden aangemerkt als landbouwgrond, met als gevolg dat de maatschap niet 49,60 hectare landbouwgrond in gebruik had, maar de oorspronkelijk opgegeven 56,27 hectare. 3.9 De maatschap heeft daardoor wel voldaan aan de derogatievoorwaarde dat 80% van het land als grasland wordt gebruikt. De minister heeft dan ook ten onrechte vastgesteld dat de derogatie is ontvallen en dat de maatschap terug valt naar de reguliere gebruiksnormen. Ook de boetes die zijn opgelegd voor het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over oppervlakte, gewasteelt en ligging van percelen op de verzamelaanvraag door de landbouwer, voor het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie door de landbouwer en voor het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens door de landbouwer zijn opgelegd vanwege perceel 25. Dit betekent dat de grondslag aan alle aan de maatschap opgelegde boetes van boetebesluit II is komen te ontvallen. 3.10 Omdat de hogerberoepsgrond over perceel 25 slaagt, behoeft de andere hogerberoepsgrond over de BEX geen bespreking meer. Overschrijding redelijke termijn - boetebesluit I 4.1 Over het verzoek van de maatschap om (aanvullende) matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overweegt het College als volgt. In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. 5.1 Het hoger beroep dat is gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover het ziet op boetebesluit I slaagt. De uitspraak van de rechtbank zal voor zover die betrekking heeft op de hoogte van de boete worden vernietigd en zal voor het overige worden bevestigd. De rechtbank had het beroep tegen het bestreden besluit 1 al gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het boetebesluit 1 herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boete. Het College zal de hoogte van de boete vaststellen op € 2.639,25 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit I. 5.2 Het hoger beroep dat is gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover het ziet op boetebesluit II slaagt eveneens. Dit betekent dat het College de aangevallen uitspraak voor zover het boetebesluit II betreft zal vernietigen, het beroep alsnog gegrond zal verklaren, het besluit op bezwaar zal vernietigen en boetebesluit II zal herroepen. Proceskostenveroordeling 6.1 Het College veroordeelt de minister in de door de maatschap gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). 6.2 Het College veroordeelt de Staat in de door de maatschap gemaakte proceskosten voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten heeft het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoek, met een waarde van € 907,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.