ECLI:NL:CBB:2025:353

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 24/739 en 24/740 uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2025 op de hoger beroepen van: [naam 1] AG, te [woonplaats] (Duitsland), ( [naam 1] ) (gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. M. Kuilman), en Stichting Autoriteit Financiële Markten, (AFM) (gemachtigden: mr. C. de Rond en mr. W.J. Poot). tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2024, kenmerk ROT 22/3994 en ROT 23/308, in het geding tussen [naam 1] enAFM.

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 12 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:6458) (zaaknummer 24/739). De AFM heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 12 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:6458) (zaaknummer 24/740). Partijen hebben een reactie op elkaars hogerberoepschriften ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die de AFM verplicht is over te leggen, heeft zij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 18 februari 2025 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. [naam 1] heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen. Het College heeft de zaken op 19 maart 2025 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen namens [naam 1] : de gemachtigden, [naam 2] en [naam 3] en namens de AFM: de gemachtigden, mr. [naam 4] , mr. [naam 5] en mr. [naam 6] .

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 [naam 1] is een Duitse vennootschap en beschikt over een bankvergunning van de Duitse toezichthouder Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin). Zij maakt onderdeel uit van de [naam 1] groep, waarvan de aan de beurs in Frankfurt genoteerde onderneming [naam 1] AG de moedervennootschap is. [naam 7] B.V. ( [naam 7] ) was een Nederlandse vennootschap en beschikte van 17 september 2009 tot 7 mei 2021 over een vergunning van de AFM als beleggingsonderneming. [naam 7] was een online broker die haar beleggingsdiensten aanbood aan particulieren en professionele cliënten. Op 7 mei 2021 is [naam 7] door een juridische fusie opgegaan in [naam 1] . Zij heeft haar activiteiten op de Nederlandse markt voortgezet als bijkantoor van [naam 1] dat is gevestigd in Amsterdam. 1.3 In augustus 2020 is de AFM een onderzoek gestart naar de naleving door [naam 7] van de meldplicht van ongebruikelijke transacties aan de Financial Intelligence Unit (FIU) in de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 juni 2020. Desgevraagd heeft [naam 7] 36 niet geanonimiseerde meldrapporten en bijbehorende documenten aan de AFM verstrekt. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het onderzoeksrapport van 22 juli 2021. 1.4 Met het besluit van 23 december 2021 heeft de AFM aan [naam 1] een bestuurlijke boete van € 2.000.000,- opgelegd wegens overtredingen van artikel 16, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) in de periode van 10 oktober 2019 tot en met 29 juni 2020 (boetebesluit) en besloten tot openbaarmaking van het boetebesluit (publicatiebesluit 1). Op 28 juni 2022 heeft de AFM het boetebesluit openbaar gemaakt. 1.5 Met het besluit van 19 juli 2022 heeft de AFM beslist op de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit en publicatiebesluit 1. Daarbij heeft zij het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het boetebesluit in zoverre herroepen, de bestuurlijke boete verlaagd tot € 1.700.000,- en het boetebesluit voor het overige en publicatiebesluit 1 geheel in stand gelaten (bestreden besluit 1). De gedeeltelijke gegrondverklaring en de boeteverlaging berustten op de omstandigheid dat de AFM niet langer aan [naam 1] tegenwierp dat zij bij tien meldingen aan de FIU een onjuiste transactiedatum heeft opgenomen, maar slechts nog in drie gevallen. Op 30 november 2022 heeft de AFM besloten tot openbaarmaking van bestreden besluit 1 (publicatiebesluit 2, tevens – via rechtstreeks beroep bij de rechtbank – bestreden besluit 2). Op 12 december 2022 heeft de AFM bestreden besluit 1 openbaar gemaakt. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard. De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd voor zover het de overtreding in SAR 30 (SAR staat voor ‘Suspicious Activity Report’) en de hoogte van de boete betreft. De rechtbank heeft voorts het bezwaar gegrond verklaard voor zover het de overtreding in SAR 30 en de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, de hoogte van de boete vastgesteld op € 750.000,- en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1. 2.2 De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang en kort weergegeven, het volgende overwogen. 2.3 De AFM is bevoegd om [naam 1] te beboeten. De AFM heeft buiten redelijke twijfel aangetoond dat [naam 7] in een periode van nog geen jaar 27 ongebruikelijke transacties in strijd met artikel 16, eerste lid, van de Wwft niet tijdig heeft gemeld. Met betrekking tot SAR 30 was van een onjuist melden geen sprake. Alleen ten opzichte van SAR 48 en 55 is een onjuiste melding gedaan en artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wwft overtreden. 2.4 De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de AFM niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid om een boete op te leggen aan [naam 1] als rechtsopvolgster van [naam 7] . 2.5 Omdat in de loop van de procedure meerdere overtredingen zijn komen te vervallen, heeft de AFM de hoogte van de boete terecht gematigd. Deze matiging is naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende, gelet op het in beroep wegvallen van de overtreding met betrekking tot SAR 30, de in dit geval specifiek door [naam 7] getroffen maatregelen ter voorkoming van herhaling van overtreding van de Wwft en vooral gelet op de evenredigheid in het algemeen. Daarom acht de rechtbank een boete van € 800.000,- in dit geval passend en geboden. 2.6 Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar minder dan twaalf maanden, wordt de boete met 10% gematigd, zij het dat de matiging (die rekenkundig € 80.000,- bedraagt) wordt beperkt tot € 50.000,-, zodat de boete uitkomt op € 750.000,-. 2.7 Ten slotte overweegt de rechtbank dat [naam 1] niet heeft onderbouwd dat sprake is van een individuele bijzondere situatie op grond waarvan de AFM had moeten afzien van publicatie.

Standpunt partijen 3.1 Samengevat heeft de rechtbank volgens [naam 1] ten onrechte geconcludeerd dat de AFM bevoegd is om [naam 1] te beboeten voor vermeende overtredingen van artikel 16 van de Wwft en om die boete openbaar te maken, omdat [naam 1] als bankinstelling onder het toezicht van DNB valt. De AFM heeft daarnaast onzorgvuldig gehandeld door BaFin, als autoriteit die primair bevoegd is op grond van de anti-witwasregels en als primaire toezichthouder voor [naam 1] , en DNB niet aan te merken als belanghebbende en hen niet te horen voor het opleggen van de boete. Volgens [naam 1] is geen sprake van een (structurele) overtreding van artikel 16, eerste en tweede lid, van de Wwft. Het opleggen van een boete was niet opportuun en de hoogte van de boete is niet evenredig. De rechtbank heeft de boete wel terecht gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn, maar had dit zonder maximering moeten doen. De AFM had niet mogen overgaan tot vroegtijdige openbaarmaking van de boete en had bij de openbaarmaking rekening moeten houden met de actuele stand van zaken. 3.2 Het hoger beroep van de AFM heeft betrekking op de hoogte van de door de rechtbank passend en geboden geoordeelde boete. Volgens de AFM heeft de rechtbank de boete te veel gematigd vanwege de evenredigheid in het algemeen. De rechtbank heeft de boete wel terecht gematigd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, maar had hierbij niet af mogen wijken van de gebruikelijke maximering van € 2.500,- tot een jaar overschrijding. 3.3 Partijen hebben gemotiveerd verweer gevoerd in elkaars hoger beroep. Hun stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden, worden besproken en dan voor zover nodig nader worden weergegeven. Het College zal de hogerberoepgronden over de door de rechtbank toegepaste matiging van de hoogte van de boete gezamenlijk bespreken. Bevoegdheid AFM 4.1 [naam 1] heeft in hoger beroep het standpunt dat niet de AFM maar DNB bevoegd is om [naam 1] te beboeten herhaald. De AFM betoogt dat de rechtbank gevolgd kan worden in haar oordeel dat de AFM bevoegd was om [naam 1] te beboeten. 4.2 In artikel 30, aanhef en onder a, van de Wwft is bepaald dat de toezichthoudende autoriteit een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van – voor zover hier van belang – de bij of krachtens artikel 16 van deze wet gestelde regels. Uit artikel 1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1d, eerste lid, van de Wwft volgt dat onder toezichthoudende autoriteit moet worden verstaan het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering en handhaving van deze wet, te weten, kort gezegd: DNB, in het geval van banken en de AFM in het geval van – bijvoorbeeld – een beleggingsonderneming. 4.3 Niet in geschil is dat ten tijde van de verweten gedragingen [naam 7] als beleggingsonderneming onder toezicht stond van de AFM. Duidelijk is dan ook dat de AFM destijds de instantie was die bevoegd was [naam 7] te beboeten in geval van overtreding van de bij of krachtens artikel 16 van de Wwft gestelde regels. De AFM is in augustus 2020 een onderzoek begonnen naar de naleving van deze regels door [naam 7] . Daarna, op 7 mei 2021, is [naam 7] door een juridische fusie opgegaan in [naam 1] . [naam 1] is daarmee de rechtsopvolger onder algemene titel van [naam 7] . Het College ziet niet in dat door deze gang van zaken de AFM niet langer bevoegd was een boete op te leggen. De bepalingen in de Wwft over de bevoegdheid tot het opleggen van een boete voorzien niet in een situatie als de onderhavige. Een redelijke uitleg van deze bepalingen brengt in dit geval met zich dat de instantie die ten tijde van de verweten gedragingen bevoegd was om een boete op te leggen, bevoegd is gebleven. 4.4 De rechtbank heeft dan ook met juistheid geconcludeerd dat de AFM bevoegd was om [naam 1] (als rechtsopvolger van [naam 7] ) te beboeten en in het verlengde daarvan de publicatiebesluiten te nemen. Deze hogerberoepsgrond van [naam 1] slaagt niet. Samenwerkingsplicht, zorgvuldigheidsbeginsel en hoorplicht 5.1 [naam 1] voert in hoger beroep aan dat de rechtbank heeft miskend dat de AFM onzorgvuldig heeft gehandeld door de andere toezichthouders (DNB en BaFin) niet te betrekken in het hele proces, door hen niet aan te merken als belanghebbende en hen niet te horen voor het nemen van het boetebesluit. De AFM onderschrijft de overwegingen hierover van de rechtbank. 5.2 Het College is van oordeel dat niet duidelijk is geworden welke belangen DNB en BaFin zouden hebben bij deze besluiten en in hoeverre deze belangen geschonden zouden kunnen zijn. Het feit dat [naam 1] als Duitse bank met een bijkantoor in Amsterdam onder het toezicht van BaFin en DNB valt, is daartoe onvoldoende. Het College kan niet vaststellen welke belangen van de toezichthouders rechtstreeks geraakt worden door de besluiten van de AFM. De AFM heeft DNB en BaFin bovendien tijdens de procedure op de hoogte gebracht van de besluiten en geen van de toezichthouders heeft kenbaar gemaakt hier bezwaren tegen te hebben of bij de besluitvorming betrokken te willen zijn. Daarbij acht het College van belang dat [naam 1] niet inzichtelijk heeft gemaakt welke informatie DNB of BaFin in verband met bedoelde belangen hadden kunnen verstrekken die van invloed zou kunnen zijn geweest op de besluitvorming. 5.3 Voor zover [naam 1] een beroep doet op het samenwerkingsconvenant tussen DNB en de AFM kan dat niet slagen. Dit convenant voorkomt overlap bij het uitoefenen van toezicht en strekt niet tot bescherming van derden. 5.4 Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en dat deze hogerberoepsgrond van [naam 1] niet slaagt. Overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft 6.1 Dit betreft het te laat melden van ongebruikelijke transacties. Volgens [naam 1] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat sprake is van een (structurele) overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft, omdat de AFM en de rechtbank uitgaan van een onjuist peilmoment. [naam 1] heeft slechts tien, hooguit twaalf, ongebruikelijke transacties niet onverwijld gemeld. Een alert moet eerst door de beoordelingsprocedure die [naam 1] heeft ingericht. Pas als daarvan de conclusie is dat de transactie als ongebruikelijk heeft te gelden en moet worden gemeld, gaat de termijn lopen. De AFM stelt dat de rechtbank wel van het juiste peilmoment is uitgegaan en daarom is volgens de AFM sprake van 27 te laat gemelde ongebruikelijke transacties. 6.2 Zoals het College al eerder heeft overwogen, bestaat de verplichting tot het doen van een melding als bedoeld in artikel 16 van de Wwft niet slechts wanneer er concrete aanwijzingen bestaan dat sprake is van witwassen of het financieren van terrorisme. Artikel 16 van de Wwft heeft een (veel) ruimere strekking: iedere ongebruikelijke transactie moet worden gemeld. Hiervan is al sprake als er aanleiding is te veronderstellen dat de transactie verband kan houden met witwassen of financiering van terrorisme. Daarvoor is een vermoeden voldoende (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 september 2016, ECLI:NL:CBB:2016:305, onder 5.4). 6.3 Uit het onderzoeksrapport en uit de door de AFM ter zitting gegeven toelichting blijkt dat de AFM elke melding apart heeft beoordeeld. Het is niet zo dat de AFM de alert zelf heeft genomen als startmoment van de meldingstermijn. Gekeken is naar wat er in de alert of in de latere commentaren van de medewerkers van [naam 7] stond.

12.1 Het hoger beroep van de AFM over de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn slaagt. Het hoger beroep van [naam 1] over bestreden besluit 2 slaagt. Voor het overige slagen de hoger beroepen niet. 12.2 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de aan [naam 1] wegens overtreding van de meldplicht opgelegde boete betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College de boete als volgt vaststellen. 12.3 Het College acht, net als de rechtbank, een boete van € 800.000,- passend en geboden. Deze boete wordt wegens overschrijding van de redelijke termijn gematigd met € 2.500,-. Dit leidt tot een boete van € 797.500,-. 12.4 Het College zal de aangevallen uitspraak ook vernietigen, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College dat beroep alsnog gegrond verklaren, en bestreden besluit 2 vernietigen, voor zover niet naar de huidige stand van zaken is gepubliceerd. Bestreden besluit 2 zal daarom op de website van de AFM worden aangevuld, zoals hierboven onder 11.8 is vermeld. De uitvoering hiervan berust bij de AFM. 12.5 Het College zal de AFM veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). 12.6 Het College zal de AFM opdragen het griffierecht in hoger beroep van € 559,- aan [naam 1] te vergoeden.

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft en voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard; stelt de hoogte van de boete vast op € 797.500,-; bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 1; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dit besluit, voor zover daarbij niet naar de actuele stand van zaken is gepubliceerd; vult bestreden besluit 2 in die zin aan dat daaraan in het bericht op de website van de AFM de hiervoor onder 11.8 weergegeven tekst wordt toegevoegd, met hyperlink naar het overzicht van de actuele stand van zaken; bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 2; draagt de AFM op het betaalde griffierecht van € 559,- aan [naam 1] te vergoeden; veroordeelt de AFM in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.814,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. S.C. Stuldreher en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2025. w.g. J.L.W. Aerts w.g. C.S. de Waal

Zodra er een opmerking gemaakt is waaruit afgeleid kan worden dat de transactie meldingswaardig is, in welke bewoording dan ook, gaat de meldingstermijn lopen, aldus de AFM. In sommige gevallen is dat al bij de eerste medewerker die ernaar kijkt, maar het kan ook de tweede of derde medewerker zijn. 6.4 Het College is van oordeel dat de rechtbank en de AFM aldus zijn uitgegaan van een juist peilmoment. Als aanvang van de termijn om een ongebruikelijke transactie onverwijld (lees: binnen veertien dagen) te melden is steeds genomen het moment waarop een behandelaar aanleiding heeft gezien op te merken dat de transactie verband kon houden met witwassen of financiering van terrorisme (dus ongebruikelijk is). Dit kan al door de eerste behandelaar worden opgemerkt, maar dat kan ook later in de beoordelingsprocedure plaatsvinden. Dit betekent dat inderdaad in 27 gevallen te laat is gemeld. 6.5 Het College benadrukt dat aan [naam 1] niet is verweten dat [naam 7] een vier-ogen-principe hanteerde en/of dat het beleid niet voldeed, maar dat er bij de in geding zijnde transacties tussen het moment waarop voor het eerst aanleiding werd gezien een transactie als ongebruikelijk aan te merken, en het moment waarop uiteindelijk werd gemeld, zoveel tijd verstreek dat geen sprake was van onverwijld melden. Nader onderzoek naar de ongebruikelijkheid van een transactie is niet uitgesloten, maar de beoordelingsprocedure dient wel zo ingericht te zijn dat nog binnen de termijn kan worden gemeld. In een aantal gevallen duurde deze beoordelingsprocedure meer dan twee en soms zelf meer dan vijf maanden. 6.6 Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de AFM buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat [naam 7] in een periode van nog geen jaar 27 ongebruikelijke transacties in strijd met artikel 16, eerste lid, van de Wwft niet tijdig heeft gemeld. De grond van [naam 1] hiertegen slaagt dus niet. Overtreding van artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wwft 7.1 Dit betreft onjuistheden in de melding van een ongebruikelijke transactie. In hoger beroep zijn nog twee overtredingen in geschil, namelijk de onjuiste meldingen ten aanzien van SAR 48 en van SAR 55. Volgens de AFM en de rechtbank is sprake van overtredingen vanwege het volgende. Bij SAR 48 is in het daartoe bestemde veld van het meldformulier een onjuiste transactiedatum opgenomen, en bij SAR 55 is eveneens in dat veld een onjuiste transactiedatum vermeld, namelijk één die ten tijde van de melding nog in de toekomst lag. 7.2 [naam 1] stelt dat geen sprake is van een overtreding, omdat de norm niet voorschrijft dat het tijdstip van de transactie in het daarvoor bestemde veld van het FIU-meldformulier moet zijn ingevuld. De AFM stelt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [naam 7] een onjuiste datum aan de FIU heeft gemeld. 7.3 Artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wwft bepaalt dat bij het melden van een ongebruikelijke transactie de aard, het tijdstip en de plaats van de transactie worden verstrekt. 7.4 Het College wijst erop dat de wet niet voorschrijft in welke vorm een melding kan worden gedaan. Als alle gegevens die in artikel 16, tweede lid, aanhef en onder a tot en met g, van de Wwft correct zijn verstrekt, is sprake van een volledige en juiste melding. In dit geval is niet in geschil dat zowel bij SAR 48 als bij SAR 55 een onjuiste datum van de transactie was vermeld in het daarvoor bestemde veld van het meldformulier van FIU. [naam 7] heeft daarmee in beide gevallen artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wwft overtreden. Aan die vaststelling doet niet af of bij aandachtige bestudering van de toelichting bij het meldformulier wellicht de juiste transactiedatum had kunnen worden achterhaald. Net als de rechtbank is het College evenwel van oordeel dat de omstandigheid dat bij SAR 48 de correcte transactiedatum wel – op eenvoudige wijze – is af te leiden uit de toelichting bij het meldformulier met zich brengt dat die overtreding van zodanig geringe ernst is dat deze op zichzelf het opleggen van een boete niet rechtvaardigt. Uit de toelichting bij SAR 55 is de juiste transactiedatum niet te herleiden, zodat daarin geen reden is gelegen de oplegging van een boete niet gerechtvaardigd te achten. 7.5 De hogerberoepsgrond van [naam 1] dat geen sprake is van een overtreding van artikel 16, tweede lid, van de Wwft slaagt daarom niet. Opportuniteit van de boete 8.1 [naam 1] voert aan dat het niet opportuun en evenredig is om [naam 1] een punitieve sanctie op te leggen, mede gezien de beperkte ernst, duur en verwijtbaarheid van de overtredingen. De AFM betoogt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de AFM de boete had mogen opleggen, omdat sprake is van structurele overtredingen van de meldplicht. 8.2 Zoals hierboven al is vastgesteld door het College heeft [naam 7] 27 keer te laat gemeld en twee keer een onjuiste melding gedaan, waarvan één onjuiste melding de oplegging van een boete niet zelfstandig rechtvaardigt. Hierdoor staat vast dat de meldplicht meermaals is overtreden. Nu sprake is van overtredingen kan de AFM deze ook beboeten. De AFM heeft hiertoe gebruik gemaakt van de haar ten tijde hier in geding op grond van artikel 30, aanhef en onder a, van de Wwft toegekende bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen aan een beleggingsonderneming die artikel 16 van de WWft heeft overtreden. Het gaat hierbij om een (al dan niet met beleidsregels ingevulde) discretionaire bevoegdheid. De hogerberoepsgrond van [naam 1] houdt in dat de AFM in dit geval geen gebruik mocht maken van die bevoegdheid en dat de AFM door dat wel te doen, heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook voor boetebesluiten geldt in zoverre dat bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285, ‘Harderwijk-uitspraak’) genoemde elementen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol spelen. Deze drietraptoets van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid hoeft niet bij elk bestreden besluit categorisch uit te worden gevoerd. De bestuursrechter moet van geval tot geval, in het verlengde van de aangevoerde beroepsgronden, bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid uitdrukkelijk bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken. Deze uitgangspunten voor de toetsing van een besluit dat berust op een discretionaire bevoegdheid aan het evenredigheidsbeginsel, zijn nadien in verschillende andere (grote kamer) uitspraken van de verschillende hoogste bestuursrechters bevestigd. 8.3 Het opleggen van een boete is in dit geval een geschikt middel om het met het opleggen van een boete beoogde doel te bereiken. [naam 1] heeft erop gewezen dat de haar verweten gedragingen zich wat langer geleden hebben afgespeeld – namelijk in de jaren 2019 en 2020 – en intussen zijn stappen gezet om de regelgeving aan te passen. Dat deze recente ontwikkelingen over de meldplicht mogelijk leiden tot een wijziging in de regelgeving, zoals [naam 1] betoogt, in die zin dat alleen nog maar verdachte meldingen in plaats van alle ongebruikelijke transacties gemeld hoeven te worden, heeft voor deze zaak echter geen gevolgen. Deze regelgeving is immers nog niet ingevoerd. Het gaat om wat er ten tijde van de overtredingen gold en dat was de verplichting tot het tijdig melden van ongebruikelijke transacties. Dat maakt niet dat een boete niet meer geschikt zou zijn om het beoogde doel, naleving van de anti-witwasregelgeving, te bereiken.

Ook de stelling van [naam 1] dat de AFM in dat jaar maar weinig boetes heeft opgelegd, namelijk slechts twee andere, leidt niet tot het oordeel dat een boete geen geschikt middel meer zou zijn. De vastgestelde overtredingen hebben ook een structureel karakter. Van de 36 onderzochte meldingen waren er in ieder geval 27 niet tijdig gemeld. In verhouding tot het aantal onderzochte meldingen zijn er dus veel te late meldingen. Reeds gelet hierop valt niet in te zien dat geen sprake zou zijn van een noodzaak om een boete op te leggen, daargelaten of dat in het geval van een geringer aantal overtredingen anders zou liggen. Een minder ingrijpend middel zal hier niet het gewenste, afschrikwekkende effect hebben. Wat [naam 1] verder heeft aangevoerd, levert geen bijzondere omstandigheden op waarom het opleggen van een boete op zichzelf in dit concrete geval voor haar onevenwichtig zou uitpakken. 8.4 In dit geval is het College dan ook van oordeel dat het evenredig was om een boete op te leggen aan [naam 1] . De rechtbank heeft dit dan ook terecht overwogen. De hogerberoepsgrond van [naam 1] slaagt dus niet. Hoogte van de boete 9.1 [naam 1] voert aan dat de rechtbank de boete niet voldoende gematigd heeft en die matiging niet voldoende gemotiveerd heeft. De AFM heeft ook hoger beroep ingesteld tegen de door de rechtbank vastgestelde hoogte van de boete, omdat zij vindt dat de rechtbank de boete teveel heeft gematigd en bovendien niet duidelijk heeft gemotiveerd waarom zij dit heeft gedaan. 9.2 Het gaat hier om een omzetgerelateerde boete op grond van artikel 32 van de Wwft. De AFM berekent beleidsmatig bij het vaststellen van de omzetgerelateerde boete in principe de boete op dezelfde wijze als bij een boete met een wettelijk basisbedrag. Op grond van artikel 31, derde lid, van de Wwft geldt voor deze overtreding een basisbedrag van € 2.500.000,-. 9.3 Mede gezien het feit dat in de loop van de procedure meerdere overtredingen zijn komen te vervallen, hebben de AFM en de rechtbank de hoogte van de boete terecht gematigd. Met partijen is het College van oordeel dat de rechtbank met de hiervoor onder 2.5 weergegeven gronden, niet voldoende heeft gemotiveerd waarom zij in beroep, na het wegvallen van één overtreding van artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wwft, tot verdere matiging is gekomen. 9.4 In artikel 1b, eerste lid, van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs) is het volgende bepaald: 1. Onverminderd de artikelen 3.4 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht, houdt de toezichthouder bij het vaststellen van een bestuurlijke boete in ieder geval rekening met de volgende omstandigheden, voor zover die van toepassing zijn:a. de ernst en de duur van de overtreding; b. het voordeel dat de overtreder door de overtreding heeft verkregen; c. de verliezen die derden wegens de overtreding hebben geleden en de schade die is toegebracht aan de werking van de markten of aan de economie in bredere zin; d. de gevolgen van de overtreding voor het financieel stelsel; e. de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten; f. eerdere overtredingen van de overtreder; g. de mate waarin de overtreder meewerkt bij het vaststellen van de overtreding; h. maatregelen die de overtreder na de overtreding heeft genomen om herhaling van de overtreding te voorkomen. 9.5 Artikel 1b, eerste lid, van het Bbbfs is van toepassing op zowel omzetgerelateerde boetes als boetes die zijn gebaseerd op een wettelijk basisbedrag. De omstandigheid dat de AFM in dit geval beleidsmatig bij het vaststellen van de omzetgerelateerde boete de boete op dezelfde wijze berekent als bij een boete met een wettelijk basisbedrag, staat er dan ook niet aan in de weg dat het College bij het bepalen van de hoogte van de boete de in artikel 1b van het Bbfs genoemde omstandigheden betrekt. De AFM doet dit zelf beleidsmatig ook. Rekening houdend met die omstandigheden, voor zover van toepassing, komt het College tot het volgende oordeel over de hoogte van de aan [naam 1] opgelegde boete. 9.6 Wat betreft de ernst en de duur van de overtreding benadrukt het College dat het in deze zaak niet gaat om het niet melden van de ongebruikelijke transacties maar om gebrekkige meldingen (niet tijdig en niet correct) van ongebruikelijke transacties, wat minder ernstige overtredingen zijn dan in het geheel niet melden. Een overtreding van de meldplicht rechtvaardigt weliswaar het opleggen van de boete, maar gelet op de in verhouding minder grote ernst van de overtreding ziet het College reden om de boete te matigen. Gezien die ernst is een matiging van 50% van het basisbedrag naar het oordeel van het College niet toereikend. 9.7 De overige omstandigheden, te weten het ontbreken van voordeel dat de overtreder heeft verkregen, het feit dat er geen derden benadeeld zijn, [naam 1] medewerking heeft verleend aan het onderzoek en de afwezigheid van een mogelijke herhaling van de overtreding geven eveneens aanleiding om de boete te matigen. 9.8 Het College acht, net als de rechtbank, zij het met een aangepaste motivering, in dit geval een boete van € 800.000,- passend en geboden. Overschrijding van de redelijke termijn 10.1 De rechtbank heeft de boete gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarbij heeft zij verwezen naar de uitgangspunten die zij sinds haar uitspraak van 10 april 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:4735) hanteert bij boetezaken in het financieel-economisch bestuursrecht, waar hoge boetes aan de orde kunnen zijn. Deze uitgangspunten zijn neergelegd in een ook in de aangevallen uitspraak opgenomen tabel. Overeenkomstig de uitgangspunten heeft zij de in geding zijnde boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar minder dan twaalf maanden, gematigd met 10%, tot het voor dergelijke overschrijdingen door haar gehanteerde maximum van € 50.000,-. 10.2 Zowel [naam 1] als de AFM hebben zich in hun hoger beroepen tegen deze matiging van de boete gekeerd. [naam 1] betoogt dat er geen reden is voor het hanteren van een maximumbedrag bij de procentuele matiging. De AFM stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om bij boetes in het financieel-economisch bestuursrecht af te wijken van de doorgaans in andere zaken toegepaste maximering van de procentuele matiging van het boetebedrag, wat hier volgens haar zou neerkomen op een matiging tot een maximumbedrag van € 2.500,-. 10.3 Het College wijst er allereerst op dat in geschil is of de rechtbank de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn op de juiste wijze en tot het juiste bedrag heeft gematigd. Omdat het College in deze zaak binnen de daarvoor geldende termijn van twee jaar uitspraak heeft gedaan, is nadere matiging van de boete wegens verdergaande overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep niet aan de orde. Partijen hebben daar ook geen aanspraak op gemaakt. 10.4 In bestuurlijke boetezaken geldt dat de redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die een langere termijn rechtvaardigen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval het moment waarop het voornemen tot boeteoplegging door de AFM ter kennis van [naam 7] is gebracht, te weten: 2 augustus 2021.

Vanaf dat moment tot aan de datum van de uitspraak van de rechtbank is een periode van twee jaar en (ruim) elf maanden verstreken, zodat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat de redelijke termijn is overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan twaalf maanden. Van bijzondere omstandigheden die een verlenging van die termijn rechtvaardigen is niet gebleken. 10.5 Zoals het College in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316) heeft overwogen, wordt de boete in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. In de regel past het College alleen bij boetes op grond van de Mededingingswet (kartelboetes) een ruimere matiging toe, namelijk met 5% per half jaar overschrijding van de redelijke termijn (ook na overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden), met een maximumbedrag van € 5.000,- per half jaar overschrijding. 10.6 Het College ziet in de overwegingen van de rechtbank geen reden af te wijken van de onder 10.5 weergegeven uitgangspunten voor boetezaken in het financieel-economisch bestuursrecht. De matiging van een boete wegens overschrijding van de redelijke termijn is een vorm van immateriële schadevergoeding wegens ondervonden spanning en frustratie als gevolg van de lange duur van de procedure. In de wijze waarop de hoogste bestuursrechters die matiging hebben vormgegeven, ligt besloten dat de hoogte van de matiging enigszins meebeweegt met de hoogte van de boete, maar dat meebewegen vindt bij een overschrijding tot één jaar zijn grens in het maximum van € 2.500,-. Bij die overschrijding wordt ervan uitgegaan dat de ondervonden spanning en frustratie afdoende zijn gecompenseerd met dat bedrag. Het College ziet niet in dat dit bij boetezaken in het financieel-economisch bestuursrecht anders zou liggen. Dat het daarbij kan gaan om hoge boetebedragen, is daarvoor op zichzelf onvoldoende reden. Ook in andere boetezaken kan het namelijk gaan om hoge bedragen. Dat in het geval van een hoge boete een matiging met maximaal € 2.500,- in de bewoordingen van de rechtbank “nauwelijks gewicht in de schaal legt”, is niet relevant, omdat de matiging niet verder hoeft te gaan dan de compensatie voor ondervonden spanning en frustratie. Wat betreft de vergelijking die de rechtbank heeft gemaakt met de matiging van boetes op grond van de Mededingingswet (kartelboetes), overweegt het College dat het in die zaken vanwege de grotere complexiteit en bewerkelijkheid ook uitgaat van een langere redelijke termijn dan (doorgaans) in andere zaken, te weten: drie jaar voor een procedure tot aan de uitspraak van de rechtbank en vijf en een half jaar voor een procedure tot aan de uitspraak van het College (zie de uitspraak van het College van 8 april 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BM1588). In die zin gaat de gemaakte vergelijking dan ook mank. De maximering van de matiging is in de bedoelde zaken bovendien op veel lagere bedragen vastgesteld (zie 10.5) dan de bedragen die de rechtbank volgens de tabel in de aangevallen uitspraak hanteert. Het College onderkent – zoals ook de rechtbank heeft gedaan – dat in de rechtspraak niet altijd (kenbaar) eenduidig is omgegaan met de maximering van de matiging van in het bijzonder hoge boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn, maar ook dit is geen reden om van de onder 10.5 weergegeven uitgangspunten af te wijken. 10.7 Het vorenstaande brengt met zich dat de rechtbank in het geval van [naam 1] de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte heeft gemaximeerd tot € 50.000,-. Zij had die matiging moeten beperken tot € 2.500. Dit betekent dat het hoger beroep van de AFM op dit punt slaagt en het hoger beroep van [naam 1] niet. 10.8 Het College wijst er wellicht ten overvloede op dat deze zaak alleen betrekking heeft op de matiging van boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn bij een overschrijding van die termijn met ten hoogste twaalf maanden. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld. De maximering van de matiging tot € 2.500,- geldt dan niet. Dit laat ruimte voor maatwerk. Openbaarmaking 11.1 [naam 1] handhaaft in hoger beroep haar stelling dat de (vroegtijdige) openbaarmaking van het boetebesluit uitgesteld, dan wel geanonimiseerd had moeten worden. De AFM is volgens [naam 1] uitgegaan van een onjuist criterium. Ook als hierbij de recente uitspraak van het College van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:102) in aanmerking wordt genomen, komen de bestreden besluiten 1 en 2 wat betreft de openbaarmaking voor vernietiging in aanmerking. De AFM betwist dit en sluit zich aan bij de overwegingen van de rechtbank. 11.2 De AFM heeft het boetebesluit op grond van artikel 32f, vierde lid van de Wwft vroegtijdig openbaar gemaakt. Artikel 32g, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wwft bepaalde ten tijde hier van belang dat openbaarmaking wordt uitgesteld of in zodanige vorm geschiedt dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn of voor zover betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Artikel 32g, eerste lid aanhef en onder a en b, van de Wwft komt overeen met artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op het financieel toezicht (Wft), zoals dit artikel luidt met ingang van 1 juli 2018. Het gaat dus om dezelfde uitzonderingsgronden voor uitstel van openbaarmaking of geanonimiseerde openbaarmaking. 11.3 In de uitspraak van 25 februari 2025 heeft het College wat betreft de beoordeling of betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend als bedoeld in het hiervoor genoemde artikel 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wft als volgt geoordeeld. Uitgangspunt is dat de AFM een evenwichtigheidsbeoordeling moet uitvoeren die er onder omstandigheden toe kan leiden dat openbaarmaking moet worden uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden. Uitgestelde of geanonimiseerde openbaarmaking is aangewezen, voor zover volledige openbaarmaking betrokken partijen in onevenredige mate schade zou berokkenen. Het criterium “onevenredige mate van schade” veronderstelt dat moet worden beoordeeld of er sprake is van schade die in verhouding tot de met de niet-geanonimiseerde (volledige) openbaarmaking na te streven doelen en daarmee te dienen belangen van dien aard is dat openbaarmaking uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden. De doelen die in het algemeen worden nagestreefd met openbaarmaking en de belangen die daarmee worden gediend, zijn (1) het doel het publiek zo ruim mogelijk kennis te kunnen laten nemen van het optreden van de toezichthouders en de gronden daarvoor, (2) het doel andere instellingen die onder toezicht staan te laten weten welke gedragingen kunnen leiden tot handhaving en inzicht te laten krijgen in de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft, (3) het doel personen, die door de inbreuk schade hebben geleden, eventueel hun rechten jegens de overtreder geldend te kunnen laten maken en (4) het doel andere personen en ondernemingen die onder toezicht staan te ontmoedigen om overtredingen te begaan. Dit betekent dat de toezichthouder de belangen die met het nastreven van deze vier doelen worden gediend, moet betrekken in zijn beoordeling van de evenwichtigheid tussen enerzijds de mate van schade die een niet-geanonimiseerde openbaarmaking voor de betrokkene met zich brengt en anderzijds het belang dat in het concrete geval met openbaarmaking wordt gediend.

11.4 Wat in de uitspraak van 25 februari 2025 is overwogen over de vereiste evenwichtigheidsbeoordeling bij de beantwoording van de vraag of betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend, is ook van toepassing wat betreft de identieke uitzonderingsgrond in de Wwft. Hoewel die uitspraak op die uitzonderingsgrond is toegespitst, is het College van oordeel dat hetzelfde heeft te gelden voor de hiervoor genoemde andere uitzonderingsgrond of bekendmaking van bedoelde persoonsgegevens onevenredig zou zijn. Het College wijst op de in de uitspraak van 25 februari 2025 geciteerde overwegingen van de wetgever over de met openbaarmaking nagestreefde doelen, de belangen die daarmee worden gediend en de belangenafweging die de toezichthouder moet maken om te beoordelen of er sprake is van een onevenredige aantasting van onder andere de met de twee hiervoor genoemde uitzonderingen beschermde belangen van de overtreder. Er zijn geen aanknopingspunten om aan te nemen dat wetgever met de identieke wettelijke bepalingen in de Wwft niet hetzelfde voor ogen heeft gestaan. Uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 32g van de Wwft (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 808, nr. 3, blz. 76) blijkt ook dat dat artikel de toezichthoudende autoriteit verplicht tot een belangenafweging die ertoe kan leiden dat openbaarmaking moet worden uitgesteld of een besluit geanonimiseerd openbaar moet worden gemaakt. 11.5 De AFM was ten tijde van de openbaarmaking nog niet bekend met de uitspraak van het College van 25 februari 2025 en wat daarin is overwogen over de vereiste evenwichtigheidsbeoordeling. Ter zitting heeft de AFM toegelicht dat zij, ook indien zij rekening zou hebben kunnen houden met die beoordeling, zou zijn overgegaan tot publicatie. 11.6 Het College stelt vast dat uit bestreden besluit 1 blijkt dat de AFM beknopt aandacht heeft geschonken aan de uitzonderingsgronden van artikel 32 van de Wwft, waaronder die in de onderdelen a en b, en er daarbij op heeft gewezen dat zij een belangenafweging moet verrichten. In bestreden besluit 2 is de AFM ingegaan op deze uitzonderingsgronden en heeft zij geconcludeerd dat er geen reden is om aan te nemen dat die in dit geval van toepassing zijn. De AFM heeft in deze besluiten weliswaar niet de hiervoor in 11.3 en 11.4 genoemde evenwichtigheidsbeoordeling verricht, maar het College verbindt daaraan geen gevolgen wat betreft bestreden besluiten 1 (voor zover dat gaat over openbaarmaking) en 2. [naam 1] heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom er sprake zou zijn van tot afzonderlijke natuurlijke personen herleidbare gegevens en bekendmaking van persoonsgegevens onevenredig zou zijn, dan wel van onevenredige schade door de publicatie. Zo is onduidelijk gebleven welk nadeel [naam 1] daadwerkelijk heeft ondervonden door de publicatie. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de enkele stelling dat sprake zal zijn van reputatieschade daarvoor onvoldoende is. Het College ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de AFM het boetebesluit niet openbaar mocht maken. Om die reden slaagt het hoger beroep van [naam 1] tegen bestreden besluit 1, voor zover daarbij het bezwaar tegen publicatiebesluit 1 ongegrond is verklaard, dan ook niet. 11.7 Dit neemt niet weg dat de AFM op grond van artikel 32f, zesde lid, van de Wwft de uitkomst van de gevoerde procedures ook openbaar moet maken. De AFM stelt dat in bestreden besluit 1, onder 251, ook is vermeld dat zij dat zal doen: “Mochten de uitkomsten in bezwaar, beroep of hoger beroep leiden tot een wijziging in het eerdere Boetebesluit, dan worden die wijzigingen binnen het publicatieregime met de navolgende verplichte publicaties openbaar gemaakt.” In bestreden besluit 2, waarbij is besloten tot openbaarmaking van bestreden besluit 1, is vermeld dat de AFM dit zal doen door onder de titel “Boete [naam 1] voor te late en onjuiste meldingen van ongebruikelijke transacties” van het eerder gepubliceerde persbericht de volgende link toe te voegen: “Dit persbericht is niet langer actueel. Bekijk hier de actuele stand van zaken.” Met deze link wordt een pdf-bestand geopend met een weergave van de actuele stand van zaken. Ook is vermeld dat de AFM de tekst van bestreden besluit 1 bij het reeds gepubliceerde persbericht zal plaatsen. Het College heeft vastgesteld dat, kennelijk ter uitvoering van bestreden besluit 2, op de website van de AFM een link onder de publicatie staat die leidt naar een tabel waarin de actuele stand van zaken is opgenomen. Dit acht het College echter niet voldoende. Het is hieruit namelijk niet meteen duidelijk dat er wijzigingen zijn in het boetebesluit naar aanleiding van de bezwaarprocedure. Een geïnteresseerde zal eerst moeten doorklikken en vervolgens moeten nagaan op basis van de tabel wat er precies is gewijzigd. Dit doet onvoldoende recht aan de noodzakelijke transparantie over de gewijzigde situatie naar aanleiding van de uitkomst van de bezwaarprocedure. Gelet hierop slaagt het hoger beroep van [naam 1] , voor zover dit betrekking heeft op bestreden besluit 2. 11.8 Het College zal met het oog op de finale beslechting van het geschil op dit punt zelf in de zaak voorzien en bestreden besluit 2 in die zin aanvullen dat daaraan in het bericht op de website van de AFM de hierna te formuleren tekst wordt toegevoegd, met hyperlink naar de tabel met de actuele stand van zaken. Het College betrekt daarbij niet alleen de ontwikkelingen in de bezwaarprocedure, maar ook die in de beroeps- en hogerberoepsprocedure. Daarom zal aan het bericht op de website het volgende worden toegevoegd, direct onder de kop: “Bij de beslissing op bezwaar van 19 juli 2022 is de boete verlaagd naar € 1.700.000,-. De rechtbank heeft in beroep de boete verlaagd naar € 750.000, onder andere omdat de rechtbank minder overtredingen bewezen achtte. In hoger beroep heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de boete vastgesteld op € 797.500,-. Zie hier de actuele stand van zaken.”