ECLI:NL:CBB:2025:331

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/226 uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2025 op het hoger beroep van: v.o.f. [naam] , te [woonplaats] (onderneming)(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten) tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 december 2022, kenmerk SHE 21/1627 in het geding tussen de onderneming en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van Oost-Brabant (rechtbank) van 12 december 2022 met kenmerk SHE 21/1627 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5410). De minister heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 april 2025. Aan de zitting hebben genoemde gemachtigden deelgenomen. Het College bevestig de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juni 2025. de voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen R.W.L. Koopmans w.g. P.M. Beishuizen bijlage Meststoffenwet Artikel 7Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen; de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Artikel 9, eerste lid1. De gebruikersnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 10, eerste lid1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 11, eerste lid1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram per hectare bouwland. Artikel 12, eerste, tweede en vierde lid1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. 2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen. 4. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen. Artikel 14, eerste, tweede en derde lid1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. 2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd. 3. De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen. Artikel 211. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren. 2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 21b en 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert, b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert, c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert, d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot: 1°. laat verwerken, 2°. voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, 3°. brengt op of in de in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden, 4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of 5°. produceert met dieren waarvan ten minste 90% behoort tot een diercategorie die bij algemene maatregel van bestuur kan worden aangewezen of is gehuisvest in een huisvestingssysteem dat bij die maatregel kan worden aangewezen, omdat hierbij overwegend meststoffen worden geproduceerd met een hoog gehalte aan organische stof in de vorm van stro en die voldoen aan regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld. 3. Het melkveefosfaatoverschot dat in enig jaar voor mestverwerking als bedoeld in het tweede lid, onderdeel d, in aanmerking komt is het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan, vermeerderd met: a. ten hoogste 100% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare lager is dan 20 kg/ha; b. ten hoogste 75% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare gelijk is aan of hoger is dan 20kg/ha en gelijk is aan of lager is dan 50 kg/ha; c. ten hoogste 50% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare hoger is dan 50 kg/ha. 4. Het overschot per hectare, bedoeld in het derde lid wordt berekend door de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf in kilogrammen fosfaat in het voorgaande kalenderjaar, verminderd met de fosfaatruimte van het bedrijf in het voorgaande kalenderjaar te delen door het aantal hectaren tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in het voorgaande kalenderjaar. Indien een landbouwer meldt en aantoont dat een deel van de grond in het voorgaande kalenderjaar tijdelijk niet kon worden gebruikt als landbouwgrond vanwege de aanleg van of onderhoud van publieke infrastructuur, wordt die grond voor de toepassing van het derde lid en dit artikellid beschouwd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 5. Het derde lid is niet van toepassing op een bedrijf dat: a. voor 1 februari 2016 heeft aangetoond dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid leidt tot disproportionele financiële last en b. het bedrijf binnen drie maanden na afloop van elk kalenderjaar aantoont dat het melkveefosfaatoverschot is verwerkt door degene met wie de financiële verplichtingen, bedoeld in onderdeel a, is aangegaan. 6. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1. 7. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e. 8. Indien een landbouwer voor 1 april 2017 meldt en aantoont dat het melkveefosfaatoverschot dat in 2014 is ontstaan, bedoeld in het derde lid, door buitengewone omstandigheden lager is wordt voor het kalenderjaar 2014 gerekend met het melkveefosfaatoverschot waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 9. Van buitengewone omstandigheden als bedoeld in het achtste lid is uitsluitend sprake indien: a. het melkveefosfaatoverschot dat in 2014 is ontstaan lager is door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg van of onderhoud van publieke infrastructuur; b. de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat in 2014 minimaal vijf procent lager is door: 1°. dierziekten of ernstige diergezondheidsproblemen, 2°. ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of 3°. vernieling van de stal waar het melkvee werd gehouden. 10. Een melding als bedoeld in het vierde en achtste lid wordt ingediend met gebruikmaking van een middel dat door Onze Minister beschikbaar wordt gesteld. 11. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de voorwaarden waaronder de productie van dierlijke meststoffen door melkvee, en de aanwending van zodanige meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen een landbouwer die de meststoffen produceert enerzijds en een landbouwer met een bedrijf binnen een bij die maatregel vastgestelde straal van het bedrijf van die producent anderzijds, meetellen in de berekening van het melkveefosfaatoverschot. 12. Het ontwerp van een krachtens het elfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordracht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Artikel 33a1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert; b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, 2° voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of 3° brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden; c. op zijn bedrijf een bedrijfsoverschot produceert dat dusdanig in omvang is dat de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, bedoeld in onderdeel b, kleiner is dan een bij regeling van Onze Minister vast te stellen omvang, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar diersoort of diercategorie; d. op zijn bedrijf meststoffen produceert: 1 °met dieren waarvan ten minste 90% behoort tot een diercategorie die bij algemene maatregel van bestuur kan worden aangewezen of is gehuisvest in een huisvestingssysteem dat bij die maatregel kan worden aangewezen, omdat hierbij overwegend meststoffen worden geproduceerd met een hoog gehalte aan organische stof in de vorm van stro, en 2° die voldoen aan regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld, of e. het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden. 3. Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan: a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°; b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b. 4. Een ondernemer die een andere onderneming voert als bedoeld in het derde lid, onderdeel b, draagt in een kalenderjaar de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor hij met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten als bedoeld in het derde lid, onderdeel b, heeft gesloten, over of laat deze overdragen aan een verwerkende onderneming. 5. Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b. 6. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de mogelijkheid van het sluiten van een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, tussen een landbouwer die op zijn bedrijf in overwegende mate dierlijke meststoffen produceert van één of meer diersoorten of diercategorieën en een landbouwer die op zijn bedrijf in overwegende mate dierlijke meststoffen produceert van één of meer andere diersoorten of diercategorieën. 7. Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld ten aanzien van een landbouwer of afnemer als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 2°. Artikel 571. In geval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. 2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast. 3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor de dierlijke meststoffen is overschreden. Artikel 58aIn geval van overtreding van artikel 21, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer de beperking als bedoeld in artikel 21, derde lid, niet in acht heeft genomen. De boete wordt vermeerderd met € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 21, tweede lid, onderdeel d, voor zover het kilogrammen fosfaat betreft die niet reeds als gevolg van de eerste volzin voor de bepaling van de boeteomvang in aanmerking zijn genomen. Artikel 59 1. In geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b. 2. In geval van overtreding van artikel 33a, vierde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. 3. In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. 4. In geval van overtreding van het krachtens artikel 33a, zevende lid, bepaalde, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. 5. In geval van overtreding van artikel 33d, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. Uitvoeringsregeling meststoffenwet Artikel 28, eerste lid1. Als hoeveelheid stikstof als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet wordt vastgesteld de hoeveelheid stikstof die in bijlage A, tabel 1, bij het desbetreffende gewas onder het desbetreffende jaar is vermeld, uitgedrukt in kilogrammen stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, zoals deze in voorkomend geval is onderscheiden naar de grondsoort van het perceel waarop de teelt plaatsvindt, het aantal voorafgaande teelten van hetzelfde gewas in het desbetreffende jaar, de in het desbetreffende jaar aan de betrokken teelt voorafgaande of op de betrokken teelt volgende teelt van andere gewassen, het tijdstip waarop het desbetreffende perceel is beteeld, alsmede de bij de teelt toegepaste landbouwpraktijk, met dien verstande dat: a t/m g Artikel 29, eerste lid1. Bij de bepaling van de in artikel 12, tweede lid, van de wet bedoelde hoeveelheid meststoffen wordt de hoeveelheid stikstof in dierlijke en andere in bijlage B vermelde organische meststoffen slechts in aanmerking genomen voor het percentage dat in de tabel van die bijlage is vermeld voor de desbetreffende meststof en, indien sprake is van dierlijke meststoffen die op bouwland op kleigrond of veengrond op of in de bodem zijn gebracht, voor de desbetreffende periode waarin de meststoffen op of in de bodem zijn gebracht, met dien verstande dat het bij de omstandigheid ‘op bedrijf met beweiding’ of ‘op bedrijf zonder beweiding’ vermelde percentage uitsluitend geldt indien op het desbetreffende bedrijf de in bijlage A, tabel 1, bij ‘grasland met beweiden’ onderscheidenlijk ‘grasland met volledig maaien’ vermelde hoeveelheid stikstof als stikstofgebruiksnorm wordt toegepast. Artikel 29aDe indicator voor de fosfaattoestand van grasland en bouwland is de combinatie van: het P-CaCl2-getal dat wordt uitgedrukt in milligrammen P2O5 per kilogram grond; en het P-AL-getal dat wordt uitgedrukt in milligrammen P2O5 per 100 gram grond. Artikel 30De fosfaattoestand van grasland wordt, overeenkomstig de indeling genoemd in artikel 21a, eerste lid, van het besluit, gekwalificeerd volgens tabel I en de fosfaattoestand van bouwland wordt gekwalificeerd volgens tabel II waarbij het P-AL-getal wordt afgerond in gehele getallen en het P-CaCl2-getal wordt afgerond in decimalen. Artikel 711. Het verwerkingspercentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van de wet, bedraagt voor: het in bijlage I bij de wet als gebied II omschreven gebied: 59 procent; het in bijlage I bij de wet als gebied I omschreven gebied: 52 procent; het deel van Nederland dat niet behoort tot de gebieden, bedoeld in de onderdelen a en b: 10 procent. 2. Indien een bedrijf bestaat uit verschillende productielocaties die zijn gelegen in verschillende gebieden als bedoeld in het eerste lid, geldt in een kalenderjaar voor het bedrijf het hoogste verwerkingspercentage. Artikel 1261. Het verbod, bedoeld in artikel 7 van de wet, is niet van toepassing op bedrijven die onder het toepassingsbereik van artikel 4.791 of 4.791h van het Besluit activiteiten leefomgeving vallen. 2. Op het bedrijf, of deel van het bedrijf, bedoeld in het eerste lid, wordt ten hoogste 170 kilogram stikstof in de vorm van dierlijke meststoffen op of in de bodem gebracht. Inleiding 1.1 De onderneming exploiteert een melkvee- en varkensbedrijf. Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben de onderneming gecontroleerd op naleving van de Meststoffenregelgeving in het jaar 2015. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 augustus 2018. 1.2 De minister heeft met het besluit van 8 december 2020 de onderneming een gematigde boete opgelegd van in totaal € 69.414,70 op grond van de Meststoffenwet (Msw) voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm, de fosfaatgebruiksnorm en het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM) in 2015. De minister heeft de boete gematigd in verband met overschrijding van de beslistermijn. 1.3 Met het besluit van 26 mei 2021 heeft de minister het besluit van 8 december 2020 gehandhaafd. 1.4 De minister heeft bij brief van 31 oktober 2022 te kennen gegeven dat de berekening van de boete over 2015 niet juist is geweest. De minister had namelijk moeten nagaan welke berekening van de omvang van de voorraden dierlijke meststoffen het meest gunstig is voor het bedrijf wanneer op het bedrijf wordt gewisseld van systematiek (forfaitair of op basis van de best beschikbare gegevens). Een juiste berekening op grond van forfaitaire normen leidt volgens de minister tot een totale gematigde boete van € 69.106,20. De aangevallen uitspraak 2 De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2021 vernietigd, het boetebesluit herroepen en de boete gematigd en vastgesteld op € 65.650,89 wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de minister terecht heeft aangenomen dat de onderneming niet heeft voldaan aan haar verantwoordingsplicht omdat de onderneming niet door middel van een mestboekhouding of anderszins aannemelijk heeft gemaakt dat acht vrachten zijn afgevoerd van haar bedrijf. Deze acht vrachten heeft de minister dan ook terecht buiten beschouwing gelaten bij de berekening van de gebruiksnormen en geconcludeerd dat die normen zijn overschreden. De rechtbank is van oordeel dat de minister heeft aangetoond dat de onderneming in 2015 als gebruiker van dierlijke meststoffen artikel 7, in samenhang met artikel 8 Msw, heeft overtreden. Hierin ligt ook besloten dat de onderneming niet heeft voldaan aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de onderneming te allen tijde zelf verantwoordelijk blijft om binnen de gebruiksnormen te blijven en dat schuld in de zin van verwijtbaarheid bij overtredingen van de Msw geen bestanddeel is dat bewezen moet worden. De onderneming had kunnen controleren of Daas cruciale vervoersgegevens op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) naar waarheid had ingevuld. Ook is de onderneming verplicht om een afschrift van de VDM’s in haar administratie te bewaren. Dit heeft de onderneming nagelaten. 3 In dit geding moet worden beoordeeld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van de in het bestreden besluit vermelde overschrijding van gebruiksnormen en dat niet wordt voldaan aan de eigen mestverwerkingsplicht en de mestverwerkingsplicht van de VGM. 4 De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. 5 Daarnaast heeft de grote kamer van het College in diezelfde uitspraak (onder 7.2.1 sub 2) een oordeel gegeven over de bewijsmaatstaf bij een boete voor het niet naleven van de verantwoordingsplicht. Uit artikel 14 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 39-42) blijkt het volgende. Voor de sturingskracht van het gebruiksnormensysteem is essentieel dat over de afvoer van elke vracht dierlijke mest administratief verantwoording wordt afgelegd, zodat de meststroom in de hele keten van producent tot eindgebruiker kan worden gevolgd. Om een adequate verantwoording in de hele keten te verzekeren is nodig dat elke schakel in die keten (ook grondloze bedrijven en intermediairs) zelfstandig en op gelijkwaardige wijze kan worden aangesproken op niet-verantwoorde mestafzet. Om de meststroom in de hele keten van producent tot eindgebruiker te kunnen volgen moet bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest een VDM worden opgemaakt. Met dat VDM worden de overgedragen hoeveelheden fosfaat en stikstof in de vracht verantwoord (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 54). De verantwoordingsplicht brengt mee dat degene die zich beroept op een uitzondering op de verplichting een VDM op te maken aannemelijk moet maken dat deze uitzondering zich heeft voorgedaan. Dit neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat artikel 14 van de Msw is overtreden. 6 De bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen is van overeenkomstige toepassing op een boete voor het niet naleven van het stelsel van de mestverwerking (artikelen 33a tot en met 33d van de Msw; zie de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet), Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, blz. 40-41 en de uitspraak van het College van 3 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:862 onder 7.1.2). Overtreding van de Msw en verwijtbaarheid. 7 In hoger beroep heeft de onderneming, net als bij de rechtbank, betoogd dat geen sprake is van overtreding van de gebruiksnormen of van de mestverwerkingsplicht. Volgens haar zijn de acht vrachten wel degelijk van haar bedrijf afgevoerd en mocht zij erop vertrouwen dat Daas dit volgens de voorwaarden die in de regelgeving worden gesteld, heeft uitgevoerd. Volgens de onderneming kan haar geen boete worden opgelegd omdat haar niets kan worden verweten. De beweerdelijke overtredingen hebben allemaal plaatsgevonden buiten medeweten van de onderneming. Bovendien weigerde Daas ondanks herhaaldelijk verzoek van de onderneming, om de vervoersdocumenten aan de onderneming te geven. 8 Naar het oordeel van het College slaagt het betoog van de onderneming niet. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank in haar uitspraak onder 9. en 10. heeft overwogen. Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen. In aanvulling daarop overweegt het College dat uit genoemde memorie van toelichting blijkt dat de onderneming, als leverancier van mest, ervoor moet zorgen dat bij het vervoer van die mest de VDM’s naar waarheid worden ingevuld. Dat de onderneming erop heeft vertrouwd dat Daas dit volgens de regels zou doen, kan haar niet baten omdat dit voor rekening en risico van de onderneming komt. 9 De onder 3 vermelde vraag moet dan ook bevestigend worden beantwoord. Redelijke termijn 10 Over het verzoek van de onderneming om (aanvullende) matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 17 juni 2020, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met 12 maanden overschreden. 11 Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454 onder 5.12). Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% per half jaar, in dit geval dus eenmaal 5%, met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de rechtbank de boete al met 5% heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. 12 Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de onderneming de gebruikersnormen heeft overschreden en dat de minister bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen. 13 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.