ECLI:NL:CBB:2025:129

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/986 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2025 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. Z. Türk)

Met de brief van 23 december 2022 heeft de minister aan [naam] een “Overzicht Maatregelen en Meldingen Identificatie & Registratiesysteem (I&R)” (OMM) toegestuurd, waarop is te zien dat de minister ambtshalve een afvoermelding van een schaap met landcode en levensnummer […] (schaap) in het systeem heeft geplaatst. Met het besluit van 2 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen de brief van 23 december 2022 (kennelijk) ongegrond verklaard. [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 20 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam] en de gemachtigde van de minister.

Wettelijk kader 1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

2.1 [naam] houdt als hobby een schaapskudde. 2.2 Voor het schaap is een aanvoermelding in het I&R-systeem geplaatst met als datum van de gebeurtenis 10 november 2022. Dat is de datum waarop het schaap is aangevoerd bij een slachthuis. 2.3 Omdat voor het schaap geen afvoermelding onder het uniek bedrijfsnummer (UBN) van [naam] was geplaatst in het I&R-systeem, heeft de minister met de brief van 25 november 2022 een OMM aan [naam] toegestuurd en daarbij aangegeven dat het schaap is verplaatst zonder dat [naam] daarvoor een afvoermelding heeft gedaan. Met de brief heeft de minister [naam] in de gelegenheid gesteld binnen 21 dagen, en daarmee voor 16 december 2022, de afvoermelding voor het schaap te registreren. Van die mogelijkheid heeft [naam] , om hem moverende redenen, geen gebruik gemaakt. 2.4 Op 20 december 2022 was in het I&R-systeem geen afvoermelding voor het schaap ontvangen. De minister heeft daarop die dag in dat systeem onder het UBN van [naam] de afvoermelding van het schaap geplaatst. 2.5 De minister heeft vervolgens de brief van 23 december 2022 aan [naam] toegezonden. Nadat [naam] daartegen bezwaar had gemaakt, heeft de minister het bestreden besluit genomen. Ontvankelijkheid van het bezwaar tegen de brief van 23 december 2022 3.1 Het College ziet zich eerst ambtshalve gesteld voor de vraag of de minister het bezwaar van [naam] gericht tegen de brief van 23 december 2022 terecht ontvankelijk heeft geacht. 3.2 Gelet op de artikelen 7:1 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan uitsluitend bezwaar worden gemaakt tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 3.3.1 Het College is van oordeel dat de brief van 23 december 2022 niet is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar openstond voor [naam] . Het College neemt hierbij het volgende in aanmerking. 3.3.2 Het College stelt vast, en tussen partijen is ook niet in geschil, dat [naam] zelf geen afvoermelding van het schaap in het I&R-systeem heeft gedaan, ook niet nadat de minister hem met de brief van 25 november 2022 de gelegenheid had geboden zelf over te gaan tot het volgens de minister benodigde herstel van de onvolledige registratie. 3.3.3 Over de bevoegdheid voor de minister tot het ambtshalve herstellen van onjuiste of onvolledige registratie van informatie in het I&R-systeem als de houder van een dier onjuiste of onvolledige registratie niet zelf herstelt, is in de Toelichting bij de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 april 2021, nr. WJZ/ 21072840, houdende regels met betrekking tot de preventie en bestrijding van dierziekten en tot wijziging van onder meer de Regeling houders van dieren (Regeling diergezondheid) (Staatscourant 2021, nr. 17794, p. 109), voor zover van belang, het volgende opgenomen: “Wanneer de overheid signaleert dat er onjuiste of onvolledige informatie geregistreerd is door de exploitant zal de exploitant hier op gewezen worden en de kans krijgen dit te herstellen. In de oude regels was specifiek geregeld dat indien de houder de registratie zelf niet herstelde, de minister hierin kon voorzien op kosten van de exploitant. Deze specifieke bepaling is echter niet nodig aangezien de oude praktijk van herstel door de minister ook gecontinueerd kan worden middels bestuursdwang als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht op grond van artikel 8.5 van de wet.” De regelgever heeft, gelet op deze toelichting, uitdrukkelijk beoogd dat de minister vanaf april 2021 de praktijk van herstel in zaken als de onderhavige zou inkleden aan de hand van zijn bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang. 3.3.4 De gemachtigde van de minister heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat de minister, om hem moverende redenen en in weerwil van de hiervoor weergegeven toelichting, tot nu toe de oude praktijk van herstel van voor april 2021 niet heeft gecontinueerd door middel van het toepassen van bestuursdwang als bedoeld in artikel 8.5 van de Wet dieren en artikel 5:21 van de Awb. Net als voor april 2021 neemt de minister ook sinds april 2021 geen bestuursdwangbesluiten, maar stuurt hij een OMM naar de houder van het dier met de mededeling dat sprake is van een onjuiste melding of dat een melding ontbreekt in het I&R-systeem. Daarbij vermeldt de minister dat de houder van het dier een termijn krijgt om de registratie zelf te herstellen en als de houder dat niet doet de minister ambtshalve overgaat tot herstel. Sinds april 2021 brengt de minister voor dat ambtshalve herstel, anders dan voor april 2021, geen kosten in rekening bij houders van dieren. Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister daarnaast verklaard dat de minister vanaf januari 2025, in lijn met de hiervoor onder 3.3.3 weergegeven toelichting, de oude praktijk van herstel zal continueren door middel van het toepassen van bestuursdwang. De minister zal vanaf dat moment wel bestuursdwangbesluiten nemen als hij merkt dat sprake is van een onjuiste of ontbrekende melding in het I&R-systeem. Hij zal vanaf dan ook kosten in rekening brengen als hij zelf tot herstel, en daarmee het toepassen van bestuursdwang, is overgegaan nadat een houder van een dier de in het bestuursdwangbesluit geboden herstelmogelijkheid niet heeft benut. 3.3.5 Gelet op de bedoeling van de regelgever is de brief van 25 november 2022 naar het oordeel van het College aan te merken als een bestuursdwangbesluit (last onder bestuursdwang). Deze brief en de daarbij behorende toelichting omvatten namelijk de kenmerken van zo’n besluit die zijn opgenomen in de artikelen 5:21, 5:24 en 5:25 van de Awb. De brief kan gelet op de inhoud worden opgevat als een besluit waarbij [naam] is opgedragen de registratie zelf te herstellen binnen een door de minister gestelde termijn van 21 dagen. In de toelichting bij de brief is verder vermeld dat als [naam] het herstel niet zelf uitvoert, de minister zelf het herstel doorvoert en daarvoor kosten bij hem in rekening kan brengen. Daarnaast heeft de minister de brief aan [naam] toegezonden, omdat hij volgens de minister een overtreding heeft begaan door geen afvoermelding van het schaap te doen. Dat onderaan de brief van 25 november 2022 geen rechtsmiddelenclausule is opgenomen, brengt niet met zich dat de brief daarom niet als een besluit zou zijn aan te merken. 3.3.6 Het vervolgens door de minister plaatsen van de afvoermelding in het I&R-systeem op 20 december 2022, nadat [naam] de hersteltermijn van 21 dagen ongebruikt had laten verstrijken waardoor de last dus niet (tijdig) was uitgevoerd, betreft naar het oordeel van het College het feitelijk toepassen van bestuursdwang. 3.3.7 Met de brief van 23 december 2022 heeft de minister [naam] er vervolgens uitsluitend van op de hoogte gesteld dat hij bestuursdwang heeft toegepast. Er zijn geen kosten in rekening gebracht. Deze brief is niet op enig rechtsgevolg gericht en daarom niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 3.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de minister met het bestreden besluit het bezwaar van [naam] (voor zover) gericht tegen de brief van 23 december 2022 niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De minister heeft dit niet onderkend. Tussenconclusie 4 Het beroep is reeds, gelet op het voorgaande, gegrond. Het bestreden besluit komt hierom voor vernietiging in aanmerking.

Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - verklaart het bezwaar van [naam] voor zover gericht tegen de brief van 23 december 2022 niet-ontvankelijk; - verklaart het bezwaar van [naam] voor zover gericht tegen het besluit van 25 november 2022 ongegrond; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit; - veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam] tot een bedrag van € 231,38; - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan [naam] te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025. w.g. M.M. Smorenburg w.g. W.I.K. Baart Bijlage Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende overdraagbare dierziekten Artikel 4, aanhef en onder 24 In deze verordening wordt verstaan onder: […] 24) „exploitant”: iedere natuurlijke of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor dieren of producten, ook als dat voor beperkte duur is, met uitzondering van houders van een gezelschapsdier en dierenartsen; […]. Artikel 113, eerste lid, aanhef en onder c 1. De exploitanten die tot een schapen- of geitensoort behorende gehouden dieren houden: […] c) geven de gegevens over de verplaatsingen van die gehouden dieren van en naar de inrichting door aan het geautomatiseerde gegevensbestand, bedoeld in artikel 109, lid 1. Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/2035 van de Commissie van 28 juni 2019 tot aanvulling van Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft regels voor inrichtingen waar landdieren worden gehouden en broederijen, alsmede voor de traceerbaarheid van bepaalde gehouden landdieren en broedeieren Artikel 49, aanhef en onder b De bevoegde autoriteit slaat de in artikel 109, lid 1, onder b), van Verordening (EU) 2016/429 bedoelde gegevens met betrekking tot gehouden schapen en geiten op in een geautomatiseerd gegevensbestand overeenkomstig de volgende regels: […]; b) voor elke verplaatsing van die dieren naar en van de inrichting moeten de volgende gegevens worden geregistreerd: […]; iii) de datum van aankomst; iv) de datum van vertrek. Wet dieren Artikel 8.5 Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. Regeling houders van dieren Artikel 5b.54, eerste lid, aanhef en onder a 1. In aanvulling op artikel 113, eerste lid, onderdeel c, van verordening (EU) nr. 2016/429 geeft een exploitant die schapen of geiten houdt, de volgende gegevens door aan het geautomatiseerde gegevensbestand: a. de gegevens, bedoeld in artikel 49, aanhef, onderdeel b, van verordening (EU) nr. 2019/2035; Algemene wet bestuursrecht Artikel 1:3, eerste lid 1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Artikel 5:21 Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Artikel 5:24 1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen. 2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd. 3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager. Artikel 5:25, eerste lid 1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Artikel 7:1, eerste lid 1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij: […]. Artikel 8:1 Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Artikel 8:72, eerste lid, en derde lid, aanhef en onder b 1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk. […] 3. De bestuursrechter kan bepalen dat: […] b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

Het College komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep en daarmee ook niet aan een beoordeling van de inhoudelijke beroepsgrond van [naam] dat de minister hem voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit had moeten horen. Het College zal echter wat [naam] over de afvoermelding heeft aangevoerd hierna, onder 5, betrekken bij de beoordeling van het bezwaarschrift, voor zover dat gericht moet worden geacht tegen het besluit van 25 november 2022. Finale geschilbeslechting 5.1 Het College ziet ruimte het geschil finaal te beslechten door op de voet van artikel 8:72, derde lid en onder b, van de Awb op de hierna volgende wijze zelf in de zaak te voorzien. 5.2 Zoals het College hiervoor onder 3.3.5 heeft overwogen is de brief van 25 november 2022 aan te merken als een bestuursdwangbesluit. Daartegen stond bezwaar open. De minister heeft het bezwaarschrift van [naam] van 26 december 2022, gericht tegen de brief van 23 december 2022, diezelfde dag ontvangen. Het bezwaarschrift is daarmee bij de minister ingediend binnen de termijn van zes weken waarbinnen tegen het bestuursdwangbesluit van 25 november 2022 bezwaar kon worden gemaakt. Het College zal het bezwaarschrift van [naam] gelet hierop opvatten als ook te zijn gericht tegen het besluit van 25 november 2022 en het bezwaar in zoverre inhoudelijk beoordelen. Het College zal daarbij ook betrekken wat [naam] in zijn beroepschrift en op de zitting naar voren heeft gebracht. 5.3 Het College gaat ervan uit dat [naam] bij die beoordeling nog belang heeft. De gemachtigde van de minister heeft daar op de zitting vraagtekens bij geplaatst, omdat de minister geen kosten bij [naam] in rekening heeft gebracht voor het doorvoeren van de afvoermelding van het schaap in het I&R-systeem en niet is gebleken dat aan [naam] een aan- en afvoerverbod is opgelegd vanwege het niet doen van een afvoermelding van het schaap in het I&R-systeem. De gemachtigde van de minister heeft echter desgevraagd verklaard dat hij niet kan garanderen dat aan [naam] (door de NVWA) geen boete zal worden opgelegd wegens het niet doen van de afvoermelding van het schaap in het I&R-systeem. Omdat [naam] in een eventuele boeteprocedure kan worden tegengeworpen dat hij onder meer de artikelen 113, eerste lid en onder c, van Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende overdraagbare dierziekten (Verordening 2016/429) en 5b.54, eerste lid, van de Regeling houders van dieren heeft overtreden, zal een eventuele procedure daarover in wezen om hetzelfde gaan als waar het in de voorliggende zaak om gaat. 5.4 [naam] voert aan dat hij niet op de hoogte was van de afvoer van het schaap naar een slachthuis, zodat hij daarvan ook geen melding heeft kunnen doen. Iemand anders heeft het schaap afgevoerd naar het slachthuis. [naam] heeft er alles aan gedaan om uit te zoeken wat er met het schaap is gebeurd. Bij het slachthuis en de minister heeft hij nagevraagd wie het schaap bij het slachthuis heeft aangevoerd, maar zowel het slachthuis als de minister weigeren gegevens over die persoon aan hem te verstrekken. De minister heeft zich er te gemakkelijk van afgemaakt door te stellen dat [naam] aangifte had moeten doen, zodat de politie de gegevens had kunnen opvragen. 5.5 De minister stelt zich op het standpunt dat [naam] als houder van schapen verantwoordelijk is voor de juiste registratie van verplaatsingen van zijn schapen van en naar zijn bedrijf (zoals geboorte, aanvoer, afvoer, vermissing en diefstal), zodat [naam] een melding van het afvoeren van het schaap in het I&R-systeem had moeten doen. Het schaap is immers aangevoerd bij een slachthuis en is daarmee afgevoerd van het UBN van [naam] . Dat het schaap zonder medeweten van [naam] is aangevoerd bij een slachthuis is volgens de minister niet van belang. 5.6 Het College stelt vast dat [naam] houder was van het schaap dat op 10 november 2022 is aangevoerd bij een slachthuis. [naam] was als houder van het schaap daarvoor verantwoordelijk en hij was daarmee aan te merken als exploitant als bedoeld in artikel 4, onder 24, van Verordening 2016/429. Een exploitant is verplicht gegevens over de verplaatsingen van de dieren die hij houdt van en naar de inrichting door te geven aan het (in geval van Nederland) I&R-systeem. Deze verplichting geldt op basis van artikel 113, eerste lid en onder c, van Verordening 2016/429, artikel 49, aanhef en onder b, van de Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/2035 van de Commissie van 28 juni 2019 tot aanvulling van Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft regels voor inrichtingen waar landdieren worden gehouden en broederijen, alsmede voor de traceerbaarheid van bepaalde gehouden landdieren en broedeieren (Verordening 2019/2035) en 5b.54, eerste lid, van de Regeling houders van dieren. Niet in geschil is dat het schaap is verplaatst van de inrichting van [naam] naar een slachthuis zonder dat [naam] daarvoor een verplichte afvoermelding heeft gedaan in het I&R-systeem. Dit betekent dat sprake is van een overtreding van de genoemde bepalingen. Gelet op het belang van een juiste registratie en een adequaat functionerend I&R-systeem, mocht de minister in verband hiermee gebruik maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Dat [naam] aanvankelijk geen weet had van de verplaatsing van het schaap naar een slachthuis en hij er daarom voorafgaand aan het besluit van 25 november 2022 geen melding van heeft kunnen doen in het I&R-systeem is niet van belang. Verwijtbaarheid speelt bij het opleggen van een last onder bestuursdwang vanwege het niet doen van een verplichte melding of het doen van een onjuiste melding in het I&R-systeem geen rol. 5.7 Het College zal gelet op het bovenstaande het bezwaar van [naam] voor zover gericht tegen het besluit van 25 november 2022 ongegrond verklaren. Gelet op wat onder 3 is overwogen zal het College het bezwaar voor zover gericht tegen de brief van 23 december 2022 alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit. 6 Het voorgaande leidt ertoe dat de ambtshalve registratie in het I&R systeem van de afvoer van het schaap door de minister ongewijzigd blijft. Van [naam] wordt wat betreft de registratie van dit schaap verder niets meer verwacht. Hij heeft op de zitting ook erkend dat hij inziet dat de afvoermelding van het schaap op zichzelf (blijvend) in het I&R-systeem moet worden opgenomen. Griffierecht en proceskosten 7.1 Het College zal de minister opdragen het betaalde griffierecht van € 184,- aan [naam] te vergoeden. 7.2 Het College veroordeelt de minister daarnaast op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) in de door [naam] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 231,38, bestaande uit € 180,- (6 uur x € 30,-) aan verletkosten en € 51,38 aan reiskosten (openbaar vervoer per bus/trein (2e klasse) van [plaats] naar Den Haag (2 x € 25,69 enkele reis). De door [naam] gevraagde parkeerkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze niet tot de reiskosten kunnen worden gerekend (zie het arrest van de Hoge Raad van 14 april 2023, ECLI:NL:HR:2023:574).