ECLI:NL:CBB:2025:128

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 23/1086 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V., te [woonplaats] (gemachtigde: F.Th.M. Peters) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 maart 2023, kenmerk ROT 21/3616, in het geding tussen [naam 1] en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout)

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2514). De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De zitting was op 20 januari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaak geregistreerd onder het nummer 23/1084. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en de gemachtigden van partijen. Voor de minister was verder aanwezig [naam 3] (dierenarts).

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 16 november 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgeoefend bij het slachthuis van [naam 1] in [plaats] . Van de bevindingen tijdens deze controle heeft de toezichthouder op 7 december 2018 op ambtsbelofte een rapport van bevindingen opgemaakt en ondertekend. 1.3 Met het besluit van 11 oktober 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,- wegens overtreding van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 1.8, onder a, van Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 5.8, eerste lid, onder d, van de Regeling houders van dieren. Volgens de minister heeft [naam 1] er bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten niet voor gezorgd dat een varken elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard, omdat een varken door een medewerker met de voet werd getrapt en geduwd. 1.4 Met het besluit van 20 mei 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het boetebesluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en heeft hij het boetebedrag wegens overschrijding van de redelijke termijn gematigd en vastgesteld op € 2.250,-. Uitspraak van de rechtbank 2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen: “[…] 4. Eiseres heeft aangevoerd dat het beboetbare feit niet onomstotelijk is bewezen. Van vermijdbare pijn, spanning of leiden [het College begrijpt lijden] dan wel onnodig lijden is volgens eiseres geen sprake. De stalmedewerker handelde volgens een door de NVWA goedgekeurd protocol (Werkinstructie W.7a.01 en W.7a.06, Aanvoer en stallen/Spoedslachting) door het varken zo snel mogelijk richting de verdovingsruimte te begeleiden. Daarbij is uitdrukkelijk niet geschopt of getrapt. Eiseres heeft erop gewezen dat zij een zorgvuldig en uitgebreid dierenwelzijnsbeleid voert, dat in de genoemde werkinstructies is vastgelegd. Dit beleid wordt in de talen van de betreffende medewerkers aan hen gecommuniceerd en alle medewerkers hebben volgens de instructies en het beleid gehandeld. Daarnaast heeft eiseres gesteld dat een heldere, niet voor meerdere uitleg vatbare omschrijving van het feit en de norm ontbreekt, omdat dezelfde feiten een aantal keren anders worden be- en omschreven. Eiseres heeft tot slot gewezen op de vier schriftelijke getuigenverklaringen die zij ter onderbouwing van hetgeen zij heeft aangevoerd, heeft overgelegd. […] 4.2. In het rapport van bevindingen is duidelijk beschreven dat een medewerker een varken dat zat probeerde op te drijven door met de opdrijfpeddel op de rug van het varken te kloppen en dat die medewerker het varken duwde, kloppend en door te trappen en duwen met zijn voet. De toezichthouder heeft gezien dat het varken niet opstond en hoorde het varken gillen als uiting van pijn. 4.3. Eiseres heeft geen concrete aanknopingspunten aangedragen die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. De stelling van eiseres dat dezelfde feiten in verschillende stukken anders worden be- en omschreven, treft geen doel, nu de constateringen zoals beschreven in het op ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende rapport van bevindingen voor verweerder leidend zijn. De stelling van eiseres dat zij een zorgvuldig en uitgebreid dierenwelzijnsbeleid voert, dat in werkinstructies is vastgelegd, en dat haar medewerkers volgens de werkinstructies en het beleid handelen, doet niet af aan hetgeen de toezichthouder heeft waargenomen. Gelet op wat de toezichthouder heeft waargenomen, heeft eiseres ook niet conform haar eigen werkinstructies gehandeld. De enkele betwisting door eiseres dat de medewerker het dier niet heeft geschopt, is onvoldoende voor twijfel aan de juistheid van de constateringen van de toezichthouder. Daarbij merkt de rechtbank op dat de constateringen in het rapport van bevindingen breder zijn dan het ‘schoppen’ dat door eiseres wordt betwist. In het rapport van bevindingen is namelijk beschreven dat de medewerker het zittende varken probeerde op te drijven door met de opdrijfpeddel op de rug van het varken te kloppen en het varken door het poortje duwde, kloppend en door te trappen en duwen met zijn voet. Aan de door eiseres overgelegde getuigenverklaringen heeft verweerder geen betekenis hoeven hechten. De enkele ontkenning van de Poolse medewerker in zijn schriftelijke verklaring dat hij het dier heeft geschopt is onvoldoende voor twijfel aan de juistheid van de constateringen van de toezichthouder. Ook met de overige overgelegde verklaringen heeft eiseres geen concrete aanknopingspunten aangedragen voor twijfel aan de juistheid van de constateringen, omdat deze verklaringen afkomstig zijn van personen die de betreffende feiten niet zelf hebben waargenomen. 4.4. Gelet op het voorgaande heeft verweerder op grond van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat eiseres er niet voor heeft gezorgd dat het varken elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Het dier had niet voortbewogen mogen worden, ook al was de plek waar de spoedvarkens die reeds bedwelmd zijn, aankomen en worden gestoken dichtbij, maar het dier had op de plek waar het zittend was aangetroffen bedwelmd moeten worden wat niet is gebeurd. Dit betekent dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 3, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met punt 1.8, onder a, van Bijlage III van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Verweerder was daarom bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. […].”

Is sprake van een overtreding? Standpunt van [naam 1] 3.1 [naam 1] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 1.8, onder a, van Verordening 1099/2009. Volgens [naam 1] heeft de rechtbank ten onrechte geconcludeerd dat zij geen concrete aanknopingspunten heeft aangedragen die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. Zo heeft [naam 1] niet alleen maar betwist dat sprake was van het schoppen van een varken. Zij heeft er ook op gewezen dat de betrokken medewerker heeft verklaard dat hij het varken nimmer heeft geschopt en dat de overige drie ingebrachte verklaringen de aannemelijkheid van de verklaring van de betrokken medewerker ondersteunen. Daarnaast is de toezichthouder in het boetebesluit teruggekomen op zijn woorden door te verklaren dat de medewerker het varken niet opzettelijk heeft geschopt en door te beloven het woord “schoppen” niet meer te gebruiken. Verder hebben de betrokkenen gehandeld volgens het protocol en is daarmee vermijdbare pijn voorkomen. Alleen als er geschopt zou zijn zou sprake zijn geweest van vermijdbare pijn. Nu het varken zo spoedig mogelijk zonder het te trappen of te schoppen naar de verdoving is gebracht, is sprake geweest van niet vermijdbare korte pijn. Als een varken naar de verdoving wordt gebracht is het volgens [naam 1] nu eenmaal niet mogelijk alle ongemak, stress en pijn te voorkomen. Standpunt van de minister 3.2 De minister stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 1.8, onder a, van Verordening 1099/2009. Volgens de minister heeft [naam 1] het oordeel van de toezichthouder in het rapport van bevindingen dat inhoudt dat een varken vermijdbare pijn, spanning en lijden is toegebracht, onvoldoende gemotiveerd betwist. [naam 1] heeft geen tegenbewijs geleverd en de vier verklaringen die zij heeft ingebracht wegen niet op tegen de bevindingen van de toezichthouder. De eerste verklaring van de betrokken werknemer betreft een enkele ontkenning en de overige drie verklaringen zijn afkomstig van personen die de gebeurtenissen niet zelf hebben waargenomen. Dat is gewerkt volgens het eigen protocol maakt dit volgens de minister niet anders.

3.3 In een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet het bewijs leveren dat artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 1.8, onder a, van Verordening 1099/2009 is overtreden en hij moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Een bestuursorgaan mag daarbij in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 3.4 In het rapport van bevindingen is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat de toezichthouder heeft waargenomen tijdens de controle op 16 november 2018: “[…] Bevinding(en): Datum en tijdstip van de bevinding: 16 november 2018, omstreeks 15:00 uur. […] Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de 'vuile slachthal' van slachthuis [naam 1] B.V. Ik bevond mij tegenover de steker, daar waar de met spoed geslachte varkens worden opgehangen. Ik kon daar over de muur en een poortje heen kijken en zag de medewerkers van het slachthuis die de varkens richting de CO2-bedwelmingsapparatuur moeten drijven, hun werk doen. Ik zag een medewerker een poortje openen en toen zag ik ook de varkens. Ik zag dat één varken zat. Ik zag dat deze medewerker het zittende varken probeerde op te drijven door het poortje, door met de opdrijfpeddel op de rug van het varken te kloppen. Ik zag dat de medewerker het varken door het poortje duwde, kloppend en door te trappen en duwen met zijn voet. Ik zag dat het varken niet opstond. Vanuit mijn kennis en ervaring wist ik dat dit varken mogelijk een fractuur kon hebben. Ook opgeleid personeel zou dit moeten weten. Ik hoorde het varken gillen, op een manier dat ik weet vanuit mijn kennis en ervaring dat het een uiting van pijn moet zijn geweest. Doordat de medewerker van het slachthuis het varken vooruitduwde door middel van een trappende beweging, werd er niet voor gezorgd dat het varken elke vermijdbare vorm van pijn en dus lijden werd bespaard. Daarna ben ik omgelopen naar de stal om het varken te bekijken. Ik zag het varken inmiddels liggen met zijn achterpoten naar achteren /opzij (zie foto's 1-4). Uit mijn deskundigheid als dierenarts kan ik zeggen dat het varken ergens ofwel een fractuur ofwel schade aan de weke weefsels had. opgelopen, zodanig dat het niet meer in staat was om zelf te lopen. […]” 3.5 Het College onderschrijft het in de rechtsoverwegingen 4.3 en 4.4 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat wat [naam 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen en dat de minister terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 1.8, onder a, van Verordening 1099/2009. Het College maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne en overweegt in aanvulling daarop als volgt. Anders dan [naam 1] veronderstelt, is niet van belang of de medewerker het varken al dan niet met opzet of met de bedoeling het pijn te doen heeft getrapt. Van belang is of richting het varken trappende bewegingen zijn gemaakt waarbij het varken is geraakt en of met een opdrijfpeddel op de rug van het varken is geklopt. Uit de concreet omschreven bevindingen uit het rapport van bevindingen blijkt dat de medewerker trappende bewegingen maakte richting het varken waarbij het varken is geraakt en dat hij daarbij ook gebruik maakte van een opdrijfpeddel. [naam 1] heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat destijds binnen haar onderneming nog opdrijfpeddels werden gebruikt. Om dezelfde reden is ook niet van belang of het varken wel of geen fractuur had. Dat de dienstdoende dierenarts, gelet op een door [naam 1] ingebrachte verklaring, tegenover de Productiedirecteur van [naam 1] zou hebben verklaard dat zij misschien te voorbarig was met haar conclusie dat sprake was van een fractuur bij het varken, kan [naam 1] dan ook niet baten. Het College volgt [naam 1] ten slotte ook niet in haar op de zitting ingenomen standpunt dat het trappen van het varken niet was te voorkomen, omdat het moest worden verplaatst om in de buurt van de bedwelmingstang te kunnen komen die destijds nog een kabel met beperkte lengte had. Het College neemt hierbij in aanmerking dat op de zitting is komen vast te staan dat er een alternatief voorhanden was voor het gebruik van de bedwelmingstang, namelijk het gebruiken van een schietmasker. Als de medewerker daarvan gebruik had gemaakt, zou het verplaatsen van het varken en daarmee het maken van trappende bewegingen richting het dier en het opdrijven ervan met een peddel niet noodzakelijk zijn geweest. 3.6 De hogerberoepsgrond slaagt niet. Overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) 4.1 [naam 1] heeft op de zitting verzocht om een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. 4.2 Het College vat het verzoek van [naam 1] op als een verzoek tot compensatie in de vorm van verdere matiging van de opgelegde boete. 4.3 In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 4.4 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 30 juli 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn overschreden met een jaar en ruim zeven maanden (afgerond 20 maanden). De overschrijding is volledig toe te rekenen aan de bestuurlijke fase. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. De minister heeft de boete met 10% gematigd tot een bedrag van € 2.250,- Het College ziet aanleiding de boete verder te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.000,-.

5 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak wegens overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.000,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. Proceskosten 6 Het College ziet, omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig is toe te rekenen aan de minister, aanleiding hem te veroordelen in de kosten van [naam 1] in verband met het verzoek om matiging van het boetebedrag vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoek om matiging van de boete, met een waarde van € 907,- en wegingsfactor 0,5). Omdat het hoger beroep niet slaagt ten aanzien van de inhoudelijke gronden, hoeft de minister de overige proceskosten niet te vergoeden. Griffierecht 7 Nu het beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond wordt verklaard, zal het College de minister opdragen het door [naam 1] in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan haar te vergoeden. Het College zal de minister ook opdragen het door [naam 1] in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan haar te vergoeden.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft; - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond; - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft; - herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft; - stelt het bedrag van de boete vast op € 2.000,-; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; - veroordeelt de minister in de door [naam 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 453,50; - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan [naam 1] te vergoeden; - draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025. w.g. M.M. Smorenburg w.g. W.I.K. Baart