ECLI:NL:CBB:2025:127

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/1084 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2025 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V. , te [woonplaats 1] (gemachtigde: F.Th.M. Peters) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 maart 2023, kenmerk ROT 21/3615, in het geding tussen [naam 1] en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. R.R. Berkhout)

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2512). Zij heeft daarbij ook verzocht om een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De zitting was op 20 januari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaak geregistreerd onder het nummer 23/1086. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en de gemachtigden van partijen. Voor de minister was verder aanwezig [naam 3] (dierenarts).

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 24 mei 2016 hebben twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) omstreeks 04.30 uur een controle uitgeoefend bij het slachthuis van [naam 1] in [woonplaats 2] . Van de bevindingen tijdens deze controle hebben de toezichthouders een rapport van bevindingen opgemaakt en op respectievelijk 26 mei 2016 en 1 juni 2016 ondertekend. 1.3 Met het besluit van 2 december 2016 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van (in totaal) € 1.500,- wegens overtreding van onder meer artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met bijlage III, punt 1.1, van Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 5.8, eerste lid, onder d, van de Regeling houders van dieren. Volgens de minister heeft [naam 1] direct na aankomst op het slachthuis geen maatregelen genomen om in de welzijnsbehoefte van een varken te voorzien. 1.4 Met het besluit van 20 mei 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het boetebesluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en heeft hij het boetebedrag wegens overschrijding van de redelijke termijn gematigd en vastgesteld op € 900,-. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het boetebesluit herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, de boete vastgesteld op € 825,- en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. 2.2 De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen: “[…] 4. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen grondslag is voor het opleggen van een boete voor het eerste beboetbare feit. Volgens eiseres is de toezichthouder ten onrechte ervan uitgegaan dat het dier niet zelfstandig van het transportmiddel is gelopen. Wat in het rapport van bevindingen is vermeld over de verklaringen van de Poolse stalbaas is onjuist. Volgens de Poolse stalbaas zijn alle varkens zelfstandig van de auto gelopen. Daarnaast zijn de veronderstellingen van de toezichthouder dat het varken van 00:30 uur tot 4:30 uur een doodsstrijd heeft ondergaan en dat het dier om 00:30 uur geëuthanaseerd had moeten worden, gebaseerd op aannames en niet op feiten. Voorts heeft eiseres gesteld dat zij heeft voldaan aan de verplichting dat er bij het lossen een welfare officer aanwezig was en dat het lossen van varkens altijd onder toezicht van een dierenwelzijnsfunctionaris plaatsvindt. […] 4.2. In het rapport van bevindingen is duidelijk beschreven dat er in het voorste hok twee slappe varkens lagen, waarvan een varken (met bliknummer [nummer] ) apathisch was en op niets meer reageerde. Het varken had een ondertemperatuur van 34,44 graden Celsius wat volgens toezichthouder 1 erop wijst dat het dier in shock was. Gelet op de tijd tussen het lossen (om 00:30 uur) en de inspectie (rond 4:30 uur) heeft toezichthouder 1 vastgesteld dat het dier al vier uur in doodstrijd lag. Volgens toezichthouder 1 had het dier bij aankomst op het slachthuis geëuthanaseerd moeten worden, omdat het dier toen al niet meer kon lopen. Ook toezichthouder 2 heeft vastgesteld dat het varken niet meer overeind kon en amper reageerde. Toezichthouder 2 heeft eveneens een ondertemperatuur vastgesteld die 34,4 graden Celsius bedroeg wat erop wijst dat het dier stervende was. Ook volgens toezichthouder 2 had het dier onmiddellijk bij aankomst geëuthanaseerd moeten worden. 4.3. Eiseres heeft de constateringen uit het rapport van bevindingen betwist, maar zij heeft deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd en zij heeft geen concrete aanknopingspunten aangedragen die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. De enkele stelling van eiseres dat de Poolse medewerker aan eiseres heeft verklaard dat de dieren zelfstandig van de auto zijn gelopen, is daarvoor onvoldoende. Uit het rapport valt niet af te leiden dat er door de taalbarrière misverstanden zijn ontstaan. Bovendien is toezichthouder 2 zonder de Poolse medewerker te hebben gesproken tot de vaststelling gekomen dat het dier geëuthanaseerd had moeten worden. Evenmin kan in de enkele stelling van eiseres dat de bevindingen van de toezichthouders zijn gebaseerd op aannames een concreet aanknopingspunt worden gevonden voor twijfel aan de juistheid van de constateringen van de toezichthouders over de toestand waarin het dier is aangetroffen. De stelling van eiseres dat er bij het lossen altijd een dierenwelzijnsfunctionaris aanwezig is, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft niet aan eiseres tegengeworpen dat er geen dierenwelzijnsfunctionaris aanwezig was. Hoewel verweerder ter zitting heeft opgemerkt dat niet kan worden vastgesteld of er voor of bij het lossen van het dier iets was gebeurd, is in het rapport van bevindingen duidelijk beschreven dat het dier niet meer kon lopen, omdat het niet meer overeind kon komen, nauwelijks reageerde en een ondertemperatuur had. Ondanks de aanwezigheid van een dierenwelzijnsfunctionaris zijn er geen maatregelen genomen om in de specifieke welzijnsbehoeften te voorzien, nu het varken vier uur na het lossen in het onthoudershok is aangetroffen in de toestand zoals duidelijk is beschreven in het rapport van bevindingen en het dier daarom eerder geëuthanaseerd had moeten worden. 4.4. Gelet op het voorgaande heeft verweerder op grond van het rapport van bevindingen terecht vastgesteld dat niet de juiste maatregelen zijn genomen om in specifieke welzijnsbehoeften van het betreffende varken te voorzien. Dit betekent dat eiseres in strijd heeft gehandeld met artikel 15, eerste lid, en punt 1.1 van Bijlage III van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Verweerder was daarom bevoegd om eiseres daarvoor een boete op te leggen. […].”

Is sprake van een overtreding? Standpunt van [naam 1] 3.1 bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2009. Volgens [naam 1] bestond op het moment van het lossen van het varken met bliknummer [nummer] (varken) geen noodzaak het te euthanaseren. De toezichthouders hebben het varken voor het eerst gezien vier uur na het lossen. Dat het varken al meteen na het lossen geëuthanaseerd had moeten worden is een bevinding achteraf. De stalbaas heeft verklaard dat alle varkens zelfstandig van de wagen zijn gelopen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat tussen de toezichthouders en de stalbaas sprake is geweest van een taalbarrière. In het rapport is immers opgetekend dat de stalbaas geen Nederlands spreekt en met handen en voeten de gang van zaken heeft verduidelijkt. Standpunt van de minister 3.2 De minister stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2009, omdat [naam 1] niet de juiste maatregelen heeft genomen om in de specifieke welzijnsbehoefte van het varken te voorzien. Het varken had volgens het deskundige oordeel van twee toezichthoudende dierenartsen direct bij aankomst geëuthanaseerd moeten worden. In het rapport van bevindingen is opgenomen dat de stalbaas, een Poolse medewerker die geen Nederlands spreekt, met handen en voeten heeft duidelijk gemaakt dat het varken al niet kon lopen bij het lossen en dat het met een kruiwagen naar het onthoudershok is gebracht. In het rapport is niet aangegeven dat er twijfel was over deze verklaring vanwege de taalbarrière. Dat het verhaal in het rapport niet overeenkomt met wat deze werknemer intern heeft gerapporteerd, namelijk dat alle varkens zelfstandig van de auto zijn gelopen, acht de minister niet van belang. Los van de vraag of de verklaring van de stalbaas op kan wegen tegen die in het op ambtseed opgemaakte rapport, heeft [naam 1] ook geen andersluidende verklaring van de stalbaas overgelegd. Toezichthouder 1 heeft vanuit zijn deskundigheid als dierenarts (en niet op basis van aannames) geconcludeerd dat het dier zich om 04:30 uur al vier uren in doodstrijd bevond. Ook toezichthouder 2 heeft op basis van zijn expertise als dierenarts verklaard dat het dier door het bedrijf onmiddellijk uit zijn lijden verlost had moeten worden. Dit heeft toezichthouder 2 geconcludeerd zonder met de stalbaas te hebben gesproken.

3.3 In een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet het bewijs leveren dat artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2009 is overtreden en hij moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Een bestuursorgaan mag daarbij in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 3.4 In het door beide toezichthouders ondertekende rapport van bevindingen is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat zij hebben waargenomen tijdens de controle op 24 mei 2016: “[…] Datum en tijdstip van de bevinding: dinsdag 24/05/2016 omstreeks 04.30 uur. Op dinsdag 24/05/2016 was ik, toezichthouder 1, belast met de AM-keuring op het slachthuis [naam 1] B.V. te [woonplaats 2] . Na het omhokken van de varkens ging ik in het onthoudershok kijken wat de stalbaas tijdens de voorbije uren had uitgeselecteerd. In het voorste hokje lagen 2 varkens, het deurtje stond open en de stalbaas gaf aan dat het 2 slappe varkens waren. […] Bij nader onderzoek van de 2 zogezegd slappe varkens zag ik dat het varken met bliknummer [nummer] apathisch (verminderd bewustzijn) was en op niets meer reageerde. Ik heb de temperatuur rectaal genomen en deze was 34.44 graden Celsius (normaal 39 graden Celsius), wat ondertemperatuur is en er op wijst dat het dier in shock was. De stalbaas ( [naam 4] , Pool die geen Nederlands spreekt) heeft met hand en tand duidelijk gemaakt dat het varken al niet kon lopen bij het lossen en dat het met een kruiwagen naar het onthoudershok werd gebracht. Het dier was volgens de aanvoerbon om 00u30 gelost en lag daar dus al 4 uren in agonie (doodstrijd). […] Het varken met bliknummer [nummer] had geëuthanaseerd moeten worden bij aankomst in het slachthuis aangezien het toen al niet meer kon lopen. Toezichthouder 2: Op dinsdag 24/05/16 was ik, toezichthouder 2, belast met de pm-keuring (keuring na slachten) op slachthuis [naam 1] B.V. in [woonplaats 2] . Om 4.30u, bij aanvang van mijn dienst, werd ik opgebeld door collega toezichthouder 1, met de vraag om naar de stal te komen om een dier wat aangevoerd was te beoordelen. Ik ben onmiddellijk daar naartoe gegaan. Ik zag daar in een apart hok een varken liggen. Ik zag dat het varken oornummer [nummer] in had. Ik stelde vast dat het dier niet meer recht kon en nog amper reageerde. Mijn collega vertelde mij dat de temperatuur van het dier uiterst laag was. Ik heb dan zelf nog een keer de rectale temperatuur genomen en ik zag op de thermometer dat deze 34,4 gr Celsius was. De normale lichaamstemperatuur van een varken bedraagt rond de 39 gr Celsius. Als dierenarts kan ik zeggen dat een ondertemperatuur van 34,4 gr Celsius erop wijst dat een dier stervende is. Op de aanvoerbon zag ik dat het dier reeds om 0.30u was gelost. Het dier had dus door het bedrijf onmiddellijk uit zijn lijden verlost moeten worden. Door het varken niet direct bij aankomst op het slachthuis te euthanaseren werd het varken niet elke vermijdbare vorm van lijden bespaard. […]” 3.5 Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat wat [naam 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen en dat de minister terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang bezien met bijlage III, punt 1.1, van Verordening 1099/2009. Het College overweegt hiertoe als volgt. In het rapport van bevindingen is vermeld dat het varken met bliknummer [nummer] bij aankomst in het slachthuis volgens toezichthouder 1 had moeten worden geëuthanaseerd, omdat het toen al niet meer kon lopen. Toezichthouder 1 heeft zijn conclusie dat het varken toen al niet meer kon lopen gebaseerd op zijn bevindingen over de toestand van het varken en een gesprek dat hij (achteraf) met de Poolse stalbaas heeft gehad. De stalbaas zou hem tijdens dat gesprek met handen en voeten hebben duidelijk gemaakt dat het varken bij het lossen al niet meer kon lopen en dat het met een kruiwagen naar het onthoudershok was gebracht. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat tussen toezichthouder 1 en de Poolse stalbaas sprake is geweest van miscommunicatie vanwege een taalbarrière. De enkele ontkenning door [naam 1] dat de stalbaas tegenover toezichthouder 1 zou hebben verklaard dat het varken bij het lossen al niet meer kon lopen is onvoldoende. [naam 1] heeft er alleen op gewezen dat de stalbaas intern tegenover haar heeft verklaard dat alle varkens bij het lossen zelfstandig konden lopen, maar zij heeft geen schriftelijke verklaring van de stalbaas zelf overgelegd. Op de zitting heeft [naam 1] daarnaast erkend dat destijds kruiwagens werden gebruikt om, zo nodig, varkens mee te vervoeren, zodat ook in zoverre geen aanleiding bestaat aan de juistheid van de bevindingen van toezichthouder 1 te twijfelen. De minister heeft gelet op het bovenstaande uit kunnen gaan van de juistheid van de bevindingen van toezichthouder 1. Het College is van oordeel dat die bevindingen al voldoende grond vormen voor de conclusie dat sprake is van een overtreding. Aan een beoordeling van de (juistheid van de) bevindingen van toezichthouder 2 over de toestand van het varken bij aankomst op het slachthuis komt het College daarom niet toe. 3.6 De hogerberoepsgrond slaagt niet. Overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM 4.1 [naam 1] heeft verzocht om een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. [naam 1] heeft het eerdere oordeel van de rechtbank hierover niet bestreden. 4.2 Het College vat het verzoek van [naam 1] op als een verzoek tot compensatie in de vorm van een verdere matiging van de opgelegde boete. 4.3 In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. 4.4 In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 3 november 2016.

5 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 6 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025. w.g. M.M. Smorenburg w.g. W.I.K. Baart